Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 16 lutego 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 42/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...]. z dnia [...] września 2011 r. nr [...].
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
S. D. wystąpiła do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad mężem G. D. W wyniku rozpatrzenia wniosku strony organ I instancji decyzją z [...] września 2011 r. odmówił przyznania S. D. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad mężem. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wnioskodawczyni jest jedyną osobą, która sprawuje faktyczną, stałą i długotrwałą opiekę nad mężem. W ocenie organu posiadanie przez wnioskodawczynię i jej męża gospodarstwa rolnego nie stanowi dla niej przeszkody w sprawowaniu opieki nad niepełnosprawnym mężem, jednakże świadczenie pielęgnacyjne jej nie przysługuje, gdyż S. D. wraz z G. D. stanowią związek małżeński.
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem S. D. wniosła odwołanie. Po jego rozpatrzeniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji o odmowie przyznania świadczenia z powodu pozostawania strony w związku małżeńskim. Organ wskazał przy tym na treść art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych w nowym obowiązującym od dnia 14 października 2011 r. brzmieniu. Organ II instancji wskazał jednak na inną istotną dla sprawy okoliczność, że strona jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego i z tego tytułu podlega ubezpieczeniu w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego jako rolnik. Zdaniem Kolegium pojęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, określone w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie obejmuje swym zakresem osób prowadzących gospodarstwo rolne.
Wobec tego skarżąca nie spełnia zawartej w art. 17 ust. 1 ustawy przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, skutkiem czego brak jest możliwości przyznania wnioskowanego świadczenia.
Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku złożyła S. D.. W jej uzasadnieniu wskazała na stan zdrowia męża, nad którym sprawuje opiekę. Zdaniem skarżącej sprawowana opieka jest na tyle intensywna, że skarżąca nie zajmuje się prowadzeniem gospodarstwa rolnego, robią to natomiast jej trzej synowie. Zdaniem skarżącej jest to równoznaczne z rezygnacją z jakiejkolwiek pracy w celu sprawowania opieki nad mężem.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 16 lutego 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 42/12 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] października 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...]. września 2011 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarżąca w rozpoznawanej sprawie pozostaje w związku małżeńskim i wraz mężem jest właścicielem gospodarstwa rolnego. Z tego tytułu podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników od dnia 1 lipca 1991 r. do chwili obecnej. Mąż skarżącej został zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na czas określony do dnia 30 czerwca 2014 r. Z uwagi na bardzo zły stan zdrowia męża (choroba nowotworowa) skarżąca sprawuje nad nim ciągłą opiekę i pomaga we wszystkich czynnościach życiowych.
W ocenie Sądu I instancji, ponieważ w kontrolowanej sprawie wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia złożony został przez współmałżonka, podlegał zatem rozpatrzeniu według reguł określonych w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przy uznaniu za niedopuszczalne wyłączenie, o którym mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a tej ustawy. Zajmując stanowisko przeciwne organ I instancji dokonał zatem błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w związku z art. 17 ust. 1 ustawy, a tym samym naruszył przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło natomiast, że skoro skarżąca podlega ubezpieczeniu rolników, nie może być traktowana jako osoba, która zrezygnowała z jakiejkolwiek pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy, ani też nie jest gotowa do podjęcia tak rozumianej pracy zarobkowej. W takim przypadku - zdaniem organu - nie można mówić o rezygnacji z zatrudnienia z powodu opieki nad osobą niepełnosprawną.
W ocenie Sądu I instancji w rozpatrywanej sprawie kluczowa była odpowiedź na pytanie, czy sam fakt pracy w gospodarstwie rolnym stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Rozstrzygając tę kwestię Sąd przyjął, że okoliczność, że starająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest właścicielką gospodarstwa rolnego, podlegającą obowiązkowemu ubezpieczeniu rolników w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i prowadzi gospodarstwo, nie pozbawia jej samo przez się uprawnienia do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, jeśli tylko spełnione będą pozostałe przesłanki określone przepisem art. 17 ustawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 1 i 5 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy, co stanowiło naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wykładnia powyższych przepisów doprowadziła bowiem do nieuprawnionego rozszerzenia wyczerpująco uregulowanych w ustawie przesłanek negatywnych przyznania świadczenia pielęgnacyjnego o przesłankę polegającą na podleganiu przez wnioskodawcę ubezpieczeniu społecznemu rolników.
Organ odwoławczy, poprzestając na ustaleniu, że skarżąca jest objęta ubezpieczeniem społecznym jako rolnik i stwierdzeniu, że okoliczność ta wyklucza możliwość uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie przeprowadził również w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego w sprawie, czym naruszył art. 7 i 77 § 1 kpa.
Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku. W złożonej skardze skarżący zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów, czyli:
- 1. naruszenie prawa materialnego, mianowicie art. 17 ust. 1 pkt 2 oraz 17 ust. 1 a (który pominięto), jak też art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą uchyleniem obu ww. decyzji, a w gruncie rzeczy polegającą na przyjęciu, iż skarżąca nabywa prawo do wnioskowanych świadczeń, pomimo że jako osoba podlegająca ubezpieczeniu KRUS jest rolnikiem,
- 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku uwzględnieniem skargi wobec błędnego ustalenia, że zaskarżona decyzja Kolegium wydana została z naruszeniem prawa art. 17 ust. 1 i 5 oraz art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz że naruszono przepisy postępowania art. 7 i art. 77 kpa,
- 3. naruszenie art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak precyzyjnego wskazania co do dalszego toku postępowania w związku z uchyleniem obu ww. decyzji oraz pominięcie istotnych okoliczności sprawy.
Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie w razie nieuwzględnienia tego wniosku, uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji w celu ponownego rozpoznania skargi na decyzję Kolegium.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.
W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z tym w pierwszej kolejności wymagają oceny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.
O ile zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie były zasadne, gdyż sporządzone przez Sąd I instancji uzasadnienie wydanego orzeczenia spełnia warunki zawarte w art. 141 § 4, zaś oparcie zaskarżonego wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c powołanej ustawy stanowiło jedynie następstwo przyjętej przez Sąd Wojewódzki wykładni prawnomaterialnej, o tyle zarzut dotyczący obrazy prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.) okazał się usprawiedliwiony.
Kluczowym zagadnieniem, które wystąpiło w rozpatrywanej sprawie, było rozstrzygnięcie, czy w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych rolnik posiadający i prowadzący gospodarstwo rolne, ubezpieczony w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, może otrzymać świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad bliską mu osobą niepełnosprawną. Wyjaśnić należy, że powyższe zagadnienie stało się przedmiotem rozważań poszerzonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uchwale z dnia 11 grudnia 2012 r. (sygn. akt I OPS 5/12) uznał, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Na mocy art. 269 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego mają co do zasady charakter wiążący.
Sąd orzekający w sprawie, w której pojawia się zagadnienie prawne rozstrzygnięte już w uchwale, bez zgłoszenia wniosku o podjęcie tak zwanej "uchwały przełamującej" nie może wyrazić innego poglądu niż ten sformułowany w uchwale przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w powołanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego uznając, że dotyczy ona także sytuacji prawnej skarżącej.
W uzasadnieniu powołanej uchwały stwierdzono w szczególności, że jakkolwiek przepis art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych odnosi się wprost do zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, których nie podejmuje lub z których rezygnuje osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, a nie do tego, jaką działalność prowadzi ta osoba, to jednak ratio legis tego przepisu wskazuje, że chodzi tu o osobę, której wyłącznym źródłem utrzymania (dochodów) jest zatrudnienie lub inna praca zarobkowa w rozumieniu powołanej ustawy. Istota świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 ustawy, które zastąpiło dodatek stały regulowany art. 27 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414, ze zm.), polega bowiem na tym, że świadczenie to jest adresowane wyłącznie do tych osób, których źródłem utrzymania jest wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i które nie podejmują lub rezygnują z tego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Oznacza to, że nie jest osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego osoba, która nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w sytuacji, gdy ma inne źródło utrzymania (dochodów) i to bez względu na wielkość tych dochodów. Przemawia za tym również wyłączenie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do osób, które otrzymują jakiekolwiek świadczenia (dochody) z innych tytułów, wymienionych w art. 17 ust. 5 ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że wprawdzie zasadniczo ocena normatywna spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub pracy zarobkowej w celu nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powinna odbywać się na gruncie pojęć ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale pojęcia "rolnik" ustawa ta nie definiuje. Definicję taką zawiera natomiast art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291, ze zm.), zgodnie z którym, ilekroć w ustawie jest mowa o rolniku, rozumie się przez to pełnoletnią osobę fizyczną, zamieszkującą i prowadzącą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym.
W myśl tej definicji rolnikiem jest zatem osoba będąca posiadaczem gospodarstwa rolnego. W uchwale tej wskazano, że prowadzenie gospodarstwa rolnego oznacza stałą i osobistą działalność rolnika, mającą charakter zarówno wykonywania pracy lub innych zwykłych czynności wiążących się z tym prowadzeniem, jak i zarządzanie gospodarstwem. Zatem przy właściwej organizacji pracy rolnik może prowadzić gospodarstwo rolne - zarządzać nim i jednocześnie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną. Sam fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego pozbawia rolnika prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i nie ma w tym wypadku potrzeby dokonywania oceny, czy wielkość posiadanego przez niego gospodarstwa oraz rodzaj upraw pozwalałyby mu na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej poza rolnictwem, nawet jeśli osoba taka powołuje się na okoliczność, że pracy takiej nie podejmuje (bądź z niej rezygnuje) z powodu konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną, względem której ciąży na niej obowiązek alimentacyjny.
Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale wyjaśnił także, że rolnicy prowadzący gospodarstwo rolne nie mogą w równej mierze zrezygnować z zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej, co osoby wykonujące określone w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych formy aktywności zawodowej. Są bowiem w innej sytuacji ekonomicznej i socjalnej aniżeli osoby świadczące pracę na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonujące pracę lub świadczące usługi na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkowstwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych, a także prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą, zwłaszcza gdy się bierze pod uwagę sposób i warunki uzyskiwania środków utrzymania. W wypadku osób rezygnujących z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej świadczenie pielęgnacyjne ma zrekompensować utratę szans zarobkowych na skutek poświęcenia czasu wyłącznie na opiekę nad bliską osobą niepełnosprawną.
Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że wszystkie formy aktywności wymienione w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych podlegają obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu określonemu w przepisach ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, ze zm.). W wypadku rolników ich odmienne szanse i możliwości zarobkowe oraz różny tytuł ubezpieczenia wynikają zarówno z faktu prowadzenia gospodarstwa rolnego, jak i z odmiennego reżimu zabezpieczenia społecznego określonego w ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników. W powołanej uchwale wskazano, że w sensie ekonomicznym prowadzenie gospodarstwa rolnego tym różni się od wskazanych w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych form aktywności zawodowej, że rolnik działa na własny rachunek ponosząc ryzyko gospodarcze oraz podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu rolników w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Oznacza to, że nie jest możliwe uzyskanie świadczenia o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sytuacji, gdy rolnik prowadzi gospodarstwo rolne.
Kierując się przedstawionymi wyżej argumentami, które Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela, należało uznać, że w świetle art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowiło w rozpatrywanym przypadku negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. S. D. jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego i z tego tytułu podlega ubezpieczeniu w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, a zatem nie można jej było uznać za osobę rezygnującą z zatrudnienia czy też niepodejmującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za usprawiedliwioną w zakresie, w jakim zarzucała ona Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego i w tym zakresie skargę kasacyjną należało uwzględnić, a biorąc pod uwagę, że w toku postępowania kasacyjnego nie stwierdzono naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku oraz oddaleniu skargi.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 207 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.