Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z dnia 21 listopada 2013r. (sygn. akt II SA/Ol 802/13), oddalił skargę J. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.
Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], Burmistrz R. - działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) – dalej jako "u.ś.r." - umorzył postępowanie w sprawie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, zainicjowane wnioskiem M. N. z dnia [...] stycznia 2011 r., w związku ze śmiercią wnioskodawczyni.
Wnioskiem z dnia [...]pnia 2012 r., J. N. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji podnosząc, że została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 105 § 1, art. 30 § 4 oraz art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ I instancji powinien był bowiem wezwać do udziału w tym postępowaniu spadkobierców zmarłej wnioskodawczyni, a do czasu ich ustalenia – zawiesić postępowanie.
Zdaniem wnioskodawcy, zasiłek pielęgnacyjny, o który ubiegała się M. N., stanowił wartość majątkową, która wchodziła w skład masy spadkowej a ponadto istniały również podstawy do jego przyznania spadkobiercom wnioskodawczyni za okres od dnia [...] grudnia 2010 r. (data złożenia wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności) do dnia [...] lutego 2011 r. (data śmierci wnioskodawczyni).
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. w składzie:
P. M., A. L. i R. S. – na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 1 k.p.a. - odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji wskazując m. in., że z treści art. 16 ust. 1-3 u.ś.r. wynikało, iż zasiłek pielęgnacyjny przysługuje uprawnionemu "na samego siebie", nie zaś "na innego członka rodziny". Kolegium uznało więc, że sprawa przyznania, czy też odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego dotyczyła praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłej strony. Skarżący nie miał zatem interesu prawnego ani do ubiegania się o ponowne rozpatrzenie wniosku jego zmarłej żony, ani do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia 7 lutego 2011r.
Na skutek złożonego przez J. N. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., orzekając w składzie:
B. D., R. S. i D. L., postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. utrzymało w mocy swoje poprzednie postanowienie, wskazując ponownie, że – w świetle art. 61a § 1 k.p.a. –postępowanie nieważnościowe może zainicjować osoba, która jest stroną – w rozumieniu art. 28 k.p.a. Interes prawny - o którym mowa w tym przepisie ma charakter materialnoprawny. Musi zatem istnieć norma prawa materialnego, która przewiduje w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. W sytuacji zatem, gdy zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji, to sprawa ustalenia prawa do tego zasiłku dotyczy praw i obowiązków ściśle związanych z tą osobą.
W rezultacie organ ponownie uznał, że z uwagi na powyższe skarżący nie miał interesu prawnego do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2011r.
Na wyżej przedstawione postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lipca 2013 r. J. N. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, w której zakwestionował prawidłowość obu, wydanych przez Kolegium, rozstrzygnięć, zarzucając organowi m. in., że niezasadnie dokonał oceny istnienia po jego stronie interesu prawnego przed wszczęciem postępowania nieważnościowego.
W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Oddalając skargę – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że zaskarżone postanowienie nie naruszało przepisów prawa.
W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki podniósł, że – w świetle art. 157 § 2 k.p.a. i art. 61a § 1 k.p.a. - wniesienie do organu żądania wszczęcia postępowania uruchomiło w pierwszej kolejności etap wstępnej kontroli dopuszczalności zgłoszenia takiego żądania, w ramach którego, organ administracji publicznej dokonywał między innymi oceny, czy żądanie zostało wniesione przez podmiot posiadający legitymację procesową strony. Organ był zatem zobligowany – wbrew twierdzeniom skarżącego – zbadać przed wszczęciem postępowania nieważnościowego, czy podmiot wnioskujący o jego wszczęcie był uprawniony do dokonania tej czynności, a więc również, czy posiadał interes prawny – w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo oceniło, że skarżący nie był podmiotem uprawnionym do kwestionowania w trybie nadzwyczajnym decyzji z dnia [...] lutego 2011r., którą umorzono postępowanie zainicjowane wnioskiem jego zmarłej żony, a dotyczące ustalenia na jej rzecz prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Nie mógł on więc występować w niniejszym postępowaniu w charakterze strony, gdyż nie posiadał w tym przypadku interesu prawnego. Interes ten nie wynikał bowiem z faktu, że skarżący był następcą prawnym zmarłej M. N. Sąd Wojewódzki stwierdził także, iż nie istniała możliwość złożenia przez skarżącego (w imieniu własnym) wniosku o ustalenie w.w. prawa dla żony.
Skarżący jako małżonek osoby niepełnosprawnej nie był bowiem uprawniony do uzyskania zasiłku pielęgnacyjnego. Jedyną stroną postępowania w sprawie, której przedmiotem był taki zasiłek była osoba niepełnosprawna, ubiegająca się o to świadczenie. Skarżący mógł złożyć wniosek o ustalenie prawa do tego zasiłku działając jedynie jako pełnomocnik swojej żony. Zarówno zatem art. 23 ust. 1 u.ś.r., jak również art. 16 u.ś.r. nie mogły stanowić podstawy prawnej do uzyskania przez skarżącego legitymacji procesowej strony.
Ostatecznie Sąd Wojewódzki zauważył, że fakt bycia przez skarżącego następcą prawnym wnioskodawczyni nie uzasadniał przyznania mu legitymacji do kwestionowania decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Prawo do zasiłku pielęgnacyjnego dotyczyło bowiem praw i obowiązków ściśle związanych z osobą osoby niepełnosprawne - w niniejszej sprawie z osobą zmarłej żony skarżącego. Takie zaś prawa zmarłej, zgodnie z art. 922 § 2 k.c., nie należały do spadku.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, J. N. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie naruszenie:
- 1) przepisów postępowania:
- - art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 i art. 27 § 1a k.p.a., a także art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) dalej: "p.u.s.a." – polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie dokonując kontroli legalności działań organu administracji publicznej w granicach zakreślonych przez przepis art. 1 § 2 p.u.s.a. - nie będąc związany zarzutami skargi - nie zastosował z urzędu środka określonego w ustawie i nie uchylił zaskarżonego postanowienia SKO w O. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., podczas gdy zostało ono wydane z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego, dającym podstawę do wznowienia postępowania. Naruszenie przez Sąd a quo tychże przepisów miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby Sąd ten dostrzegł z urzędu wadę kwalifikowaną skarżonego postanowienia, to niewątpliwie wynik sprawy byłyby odmienny, gdyż zamiast oddalenia skargi, nastąpiłoby jej uwzględnienie;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. oraz z art. 61a § 1 k.p.a. - polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie dokonując kontroli legalności działań organu administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i nie uchylił zaskarżonego postanowienia SKO w O. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], (i poprzedzającego je postanowienia tego samego organu z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...]) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., podczas gdy oba kontrolowane postanowienia wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. przy błędnej wykładni i niezastosowaniu art. 157 § 2 w związku z art. 126 k.p.a. oraz niewłaściwym zastosowaniu art. 61a § 1 k.p.a., bowiem domagając się od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z dnia [...] lutego 2011 r., ozn. [...], wydanej z upoważnienia Burmistrza R. przez Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R., skarżący powoływał się na swój interes prawny i wskazał jego źródła, a jego żądanie nie mogło być uznane za prima facie niedopuszczalne, natomiast ustalenie zasadności (albo niezasadności) tego żądania mogło nastąpić wyłącznie w toku nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, w którym winien mieć status strony. Również i to naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby Sąd ten dostrzegł sygnalizowaną w skardze wadę obu wskazanych postanowień, to niewątpliwie wynik sprawy byłyby odmienny, gdyż zamiast oddalenia skargi, nastąpiłoby jej uwzględnienie;
- 2) prawa materialnego:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 23 ust. 1 i art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. u.ś.r. - polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie dokonując kontroli legalności działań organu administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i nie uchylił zaskarżonego postanowienia SKO w O. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], (i poprzedzającego je postanowienia tego samego organu z dnia [...] grudnia 2012 r., ozn. [...]) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., podczas gdy oba kontrolowane postanowienia wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. przy błędnej wykładni wskazanych przepisów K.p.a. oraz u.ś.r. - i przyjęciu, iż małżonek osoby niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie posiada interesu prawnego i nie może być stroną w postępowaniu dotyczącym ustalenia prawa osoby niepełnosprawnej do zasiłku pielęgnacyjnego;
- - art. 16 ust. 1 u.ś.r. w związku z art. 922 § 2 k.c. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem rodzinnym o charakterze osobistym, a tym samym prawo do niego za okres przed śmiercią osoby uprawnionej, która złożyła wniosek o jego ustalenie, nie może zostać ustalone na rzecz jej spadkobierców i nie podlega dziedziczeniu.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor w pierwszym rzędzie zarzucił Sądowi I instancji, iż Sąd ten, rozstrzygając w granicach sprawy i nie będąc przy tym związany podniesionymi w skardze zarzutami, nie dostrzegł, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. W tej samej sprawie dwukrotnie bowiem orzekał ten sam członek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. – R. S. Obie decyzje zostały zatem wydane z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 i art. 27 § 1a k.p.a., co – z uwagi na treść art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. - uzasadniało ich uchylenie – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.
Odnosząc się do pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, skarżący zarzucał też Sądowi Wojewódzkiemu dokonanie błędnej oceny możliwości badania przez organ, przed wszczęciem postępowania nieważnościowego, czy wnioskodawca posiadał status strony oraz przyjęcie braku istnienia po jego stronie interesu prawnego, legitymującego go do zainicjowania takiego postępowania.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.
Wskazując je, skarżący kasacyjnie w pierwszym rzędzie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 i art. 27 § 1 a k.p.a., a także art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Powyższy zarzut należało uznać za uzasadniony, choć stanowisko, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie dokonał w niniejszym przypadku kontroli, o której mowa w art. 1 § 2 powołanej ustawy ustrojowej, nie było prawidłowe. Nawet bowiem błędne stwierdzenie przez Sąd I instancji braku uchybień po stronie organu nie oznacza, że takiej kontroli Sąd nie dokonał. O jej istnieniu świadczy zresztą bowiem sam fakt wydania orzeczenia merytorycznego (wyroku) i treść jego uzasadnienia.
Powyższe nie wpływa jednak na okoliczność, iż dokonana przez Sąd Wojewódzki ocena zaskarżonego postanowienia nie była prawidłowa. Sąd nie dostrzegł bowiem okoliczności, że w składzie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w., które wydało w dniu [...] grudnia 2012 r. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego, którego zainicjowania domagał się J. N,, jak również w składzie tego organu wydającego, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, postanowienie z dnia [...] lipca 2013 r., znajdował się ten sam członek składu orzekającego, to jest: R.S..
Zgodnie zaś z art. 27 § 1a k.p.a., odnajdującym zastosowanie również do postanowień, wydanych po ponownym rozpatrzeniu sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 745/14 i z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1961/13), członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem. W rezultacie zatem należało uznać, że postanowienie Kolegium z dnia [...] lipca 2013 r. zostało wydane z naruszeniem ww. przepisu.
W sytuacji zaś, gdy kontrolowane postanowienie zostało wydane przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a., to - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 126 i art. 144 i art. 127 § 3 k.p.a. - należało stwierdzić istnienie podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego. Stwierdzenie tej okoliczności na etapie postępowania sądowego winno było zatem spowodować uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zaskarżonego postanowienia – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Niedostrzeżenie zaś powyższego uchybienia skutkowało koniecznością uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku z dnia 21 listopada 2013 r., czyniąc równocześnie odniesienie się do pozostałych, podniesionych w skardze kasacyjnej, zarzutów przedwczesnym.
Zważywszy jednocześnie, że art. 188 p.p.s.a. - w brzemieniu nadanym mu ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) – legitymuje Naczelny Sąd Administracyjny, przy uwzględnieniu skargi kasacyjnej i uchyleniu zaskarżonego wyroku, do rozpoznania skargi, w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, należało uznać, iż taka sytuacja zaistniała w niniejszym postępowaniu. Stwierdzenie wydania zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 27 § 1a k.p.a. czyniło bowiem oczywistą konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. będzie zatem zobligowane do ponownego rozpoznania sprawy z zachowaniem zasad, wynikających z treści tego przepisu.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.