Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 13 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 306/23

Uzasadnienie

Wyrokiem z 9 listopada 2022 r. II Sa/Łd 342/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę S. Z. (Skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. (Kolegium) z [...] marca 2022 r. w przedmiocie odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (pkt 1 wyroku) oraz przyznał i nakazał wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat P. S., prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. P. [...] lok. [...], kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu (punkt 2 wyroku).

Skarżący zaskarżył punkt 1 wyroku sądu pierwszej instancji zarzucając mu:

1. obrazę przepisów prawa materialnego, a to art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 132 k.r.o. w zw. z art. 2 w zw. z art. 8 w zw. z art. 18 w zw. z art. 32 ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwą wykładnię skutkującą przyjęciem, że Skarżącemu jako siostrzeńcowi osoby, nad którą sprawowana jest opieka nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem nie należy on do katalogu osób, o których mowa w art. 132 k.r.o. podczas gdy z zasady równości i sprawiedliwości społecznej oraz nakazu ochrony i opieki nad rodziną, jak również z zasady szczególnej opieki Państwa udzielonej rodzinie znajdującej się w trudnej sytuacji wywieść należy wniosek, iż Skarżący pozostaje osobą uprawnioną do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki sprawowanej nad ciotką – B. K.;
2. obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to:

1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k,p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit, a, c p.p.s.a. poprzez pominięcie przez Sąd na etapie dokonywania oceny materiału dowodowego okoliczności wynikających ze stanu faktycznego sprawy, a związanych z sytuacją osobistą i rodzinną Skarżącego i niepodjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu Skarżącego;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez niedokładne zbadanie sprawy i nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo zaistnienia naruszeń wskazanych w petitum niniejszej skargi.

Skarżący wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi,
2. przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej Skarżącemu z urzędu, przy czym jego pełnomocnik oświadczył jednocześnie, iż koszty te nie zostały uiszczone w całości, ani w części.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Przy przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy poddanej pod rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Organy obu instancji odmówiły Skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną przez niego nad ciotką uznając, że jako siostrzeniec, na którym nie ciąży obowiązek alimentacyjny w rozumieniu art. 128 k.r.o. nie spełnia przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 111, ze zm.), powoływanej dalej jako: "ustawa". Ustalenia faktyczne organów i dokonaną przez nie ich ocenę prawną podzielił Sąd Wojewódzki oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Przechodząc do oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej należy stwierdzić, iż kwestia sporna w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy Skarżącemu, jako sprawującemu opiekę nad niepełnosprawną ciotką, przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1. matce albo ojcu,
2. opiekunowi faktycznemu dziecka,
3. osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4. innym osobom, na których zgodnie z przepisami krio, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

• jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w celu sprawowania opieki nad osobą, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności, łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka, w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Jednocześnie stosownie do art. 17 ust. 1a tej ustawy, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w przypadku, gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1. rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2. nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
3. nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W świetle powołanych wyżej przepisów, sama okoliczność sprawowania faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie jest wystarczająca do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ustawodawca ściśle powiązał bowiem prawo do tego świadczenia z obowiązkiem alimentacyjnym, przewidzianym w art. 128 k.r.o., ciążącym na krewnych w linii prostej oraz rodzeństwie. Nie ulega wątpliwości, że Skarżący kasacyjnie, będąc siostrzeńcem osoby niepełnosprawnej i wymagającej opieki nie należy do kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, albowiem zgodnie z art. 128 k.r.o. obowiązek ten obciąża jedynie rodzeństwo, nie obciąża natomiast wstępnych i zstępnych rodzeństwa. Skarżący, jako osoba nieobciążona obowiązkiem alimentacyjnym, nie jest osobą, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., a więc nie ma do niej zastosowania również art. 17 ust. 1a u.ś.r.

Takie stanowisko zajął skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 5/13, na którą powołał się również Sąd pierwszej instancji. W powyższej uchwale rozstrzygnięto kwestię kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego,w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, wskazując, że krąg ten ogranicza się do osób zobowiązanych do alimentacji. Co prawda uchwała ta podjęta została w stanie prawnym obowiązującym do 1 stycznia 2013 r., kiedy to przepisy nie przewidywały odpowiednika obecnego rozwiązania przyjętego w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, jednak w związku z powiązaniem także tego przepisu z kręgiem osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, stanowisko zajęte w powyższej uchwale pozostaje aktualne. W ugruntowanym i jednolitym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zapadłym po wydaniu ww. uchwały, stanowisko powyżej zaprezentowane nie budzi wątpliwości, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji przywołując stosowne wyroki.

Sąd kasacyjny zwraca również uwagę, że przywołany przez Skarżącego art. 132 k.r.o. nie przewiduje powstania po jego stronie obowiązku alimentacyjnego. Z przepisu tego wynika jedynie, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Skarżący nie może być uznany za zobowiązanego do alimentacji w dalszej kolejności w rozumieniu powyższego przepisu, krąg osób zobowiązanych do alimentacji określony został przez ustawodawcę w art. 128 k.r.o., który nie wymienia dzieci rodzeństwa jako osób zobowiązanych do alimentacji.

Na konieczność ścisłej wykładni art. 17 ustawy wskazał również skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, w uchwale z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22. W powołanej uchwale Sąd wyjaśnił, że brzmienie przepisu jest wynikiem zmian legislacyjnych, które dostosowały je do aktualnej sytuacji. W ocenie składu wydającego uchwałę, na wynik wykładni opisywanej normy wpływ ma również fakt, że świadczenie pielęgnacyjne jest tylko jednym ze świadczeń rodzinnych, w związku z czym, pozbawienie prawa do uzyskania tego świadczenia na skutek ścisłej wykładni analizowanego przepisu, nie pozbawia rodziny jako całości przysługujących jej świadczeń. W konsekwencji powyższego, wykładnia literalna nie prowadzi do powstania luki legislacyjnej, której uzupełnienie miałoby następować w drodze innych niż językowa metod wykładni. Sąd ten podniósł ponadto, że świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny, jako wspólnoty, nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji RP upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane. Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego, w oparciu o kryterium zobiektywizowane, nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych, w trybie administracyjnym, ustawodawca był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Wprawdzie w powyższej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygał konkretne zagadnienie prawne, nie ma ona zatem charakteru wiążącego w rozpoznawanej sprawie, ale stanowisko leżące u jej podstaw zasługuje na uwzględnienie.

Wypada także zauważyć, że w powołany przez Skarżącego wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie dotyczył przesłanek przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy przesłanki te były wielokrotnie przedmiotem rozważań w innych orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego. Sąd konstytucyjny nigdy nie zakwestionował konstytucyjności wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy sprawującym opiekę a podopiecznym. Trybunał wyraził natomiast pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną, wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Zwrócono uwagę, że celem tych regulacji jest, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w wykonaniu ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Moralny obowiązek opieki i dostarczania środków życiowych nie jest wystarczający, do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (por: wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 oraz z 22 lipca 2008 r., sygn. akt P 41/07).

Mając na uwadze powyższe rozważania uznać należy, że intencją ustawodawcy określającego przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie było wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny.

Zatem za niezasadne należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej określone w jej pkt 1 tj. naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4,art. 17 ust. 1a ustawy. w zw. z art. 132 k.r.o. z uwzględnieniem zasad konstytucyjnych wynikających z art. 2, art. 8, art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RPj.

W konsekwencji za niezasadne uznać należało również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, objęte punktem 2 petitum skargi kasacyjnej. Okoliczności dotyczące sytuacji osobistej i rodzinnej Skarżącego zostały wyjaśnione zarówno przez organy jak i Sąd pierwszej instancji w stopniu wystarczającym do rozstrzygnięcia sprawy przy zastosowaniu przedstawionej przez Sąd Wojewódzki wykładni prawa materialnego, to jest art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy. Sąd kasacyjny zwraca uwagę w tym miejscu, że ani organ ani Sąd nie kwestionowały faktu, że Skarżący sprawuje opiekę nad swoją ciotką. Wyjaśniły jednak, że skoro nie została spełniona jedna z podstawowych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wynikająca z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy nie było prawnych możliwości przyznania mu wnioskowanego przezeń świadczenia. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił również, że z uwagi na brzmienie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy okoliczność, że ciotka jest dla Skarżącego osobą bliską i tylko on może się nią zaopiekować nie może skutkować przyznaniem mu świadczenia pielęgnacyjnego.

Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że podnosząc zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez niedokładne zbadanie sprawy Skarżący nie wskazuje, jakie jeszcze inne okoliczności faktyczne winny zostać ustalone lub wzięte pod uwagę przez Sąd rozpoznający sprawę.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 p.p.s.a.), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.