Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 722/12, po rozpatrzeniu skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2011 r.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:
Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Górze, działający z upoważnienia Burmistrza Góry, decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] odmówił przyznania E. K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką M. H.W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przytoczył treść przepisów art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, określających przesłanki warunkujące prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Podstawą do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia było stwierdzenie przez organ, że wystąpiła określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a negatywna przesłanka wykluczająca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem M. H., która wymaga opieki, pozostaje w związku małżeńskim.
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem E. K. złożyła odwołanie. Po jego rozpatrzeniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że podstawę materialnoprawną do orzekania w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992, ze zm.). Organ przywołał treść art. 17 ust. 1 tej ustawy i stwierdził, że M. H. na mocy orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Powiecie Górowskim z dnia [...] września 2003 r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. Z akt sprawy wynika, że M. H. pozostaje w związku małżeńskim z J. H., który również jest osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu (orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Powiecie Górowskim z dnia [...] maja 2011 r.).
W zaskarżonej decyzji jako podstawę odmownego załatwienia wniosku strony wskazano przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Rozpatrując przedmiotową sprawę stwierdzono, że w orzecznictwie i doktrynie prezentowane jest stanowisko, które podziela skład orzekający Kolegium, że przywołany w art. 17 ust. 1 obowiązek alimentacyjny nie może być wywodzony jedynie z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, ze zm.). Wynika on również z treści art. 23 i art. 27 kodeksu, w świetle których małżonkowie są zobowiązani do współdziałania dla dobra rodziny oraz zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli oraz co istotne, do wzajemnej pomocy, pod pojęciem której należy rozumieć pomoc w sytuacjach wyjątkowych, jaką stanowi choroba czy niepełnosprawność.
W tej sytuacji należy uznać, że również małżonek należy do kręgu osób obciążonych powinnością o cechach obowiązku alimentacyjnego, z którym łączy się prawo do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. W tym zakresie organ odwoławczy powołał się również na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/02. Reasumując organ II instancji stanął na stanowisku, ze uzasadnione jest przyjęcie, że żona, czy mąż sprawujący opiekę nad niepełnosprawnym współmałżonkiem wypełniają w ten sposób spoczywający na nich ustawowy obowiązek, wynikający z faktu zawarcia związku małżeńskiego, który to obowiązek ma charakter alimentacyjny, a zatem w takiej sytuacji przesłanka negatywna pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim, określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy, nie może mieć wpływu na prawo współmałżonka do świadczenia pielęgnacyjnego. Tak więc w pierwszej kolejności świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane małżonkowi sprawującemu opiekę nad niepełnosprawnym małżonkiem, natomiast w przypadku, gdy istnieją obiektywne przyczyny braku możliwości sprawowania takiej opieki, nie wynikające z relacji między małżonkami ale dotyczące w szczególności stanu zdrowia małżonka, wówczas o świadczenie pielęgnacyjne mogą ubiegać się inne osoby (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 723/09).
Równocześnie Kolegium stwierdziło, że ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji (oświadczeń, zaświadczeń) wynika, że E. K. wspólnie z mężem prowadzi gospodarstwo rolne. W związku z powyższym podlega ona ubezpieczeniu społecznemu jako rolnik w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Podniesiono, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest stanowisko, z którym zgodził się skład orzekający Kolegium, że w przypadku rolnika nie jest spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i niepodejmowania z tego tytułu zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (np. wyroki: WSA w Bydgoszczy z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 463/10, z dnia 29 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 55/11, NSA z dnia 11 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 1987/10).
Nie można stwierdzić, aby strona zrezygnowała z jakiejkolwiek pracy zarobkowej, w rozumieniu art. 3 pkt 22 w/w ustawy, ani też, że jest gotowa do podjęcia tak rozumianej pracy zarobkowej, skoro prowadzi gospodarstwo rolne. W ocenie organu odwoławczego za osobę rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub niepodejmującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie może być uznany rolnik, który prowadzi gospodarstwo rolne, nawet przy pomocy innych osób, albowiem musi przecież przynajmniej część swojego czasu przeznaczyć na prowadzenie własnego gospodarstwa rolnego.
Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła E. K. W jej uzasadnieniu stwierdziła, że do wydania obu decyzji doszło wskutek naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego oraz przez jego błędne zastosowanie i przez błędną wykładnię oraz nieprawidłową ocenę zebranych dowodów, w wyniku czego oba organy wydały nieprawidłowe rozstrzygnięcia naruszające jej prawa.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 722/12 uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] sierpnia 2011 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2011 r. W uzasadnieniu wydanego orzeczenia Sąd I instancji zaznaczył, że podobna sprawa była przedmiotem rozpoznania przez ten Sąd wyrokiem z dnia 7 lutego 2011 r., sygn. akt IV SA/Wr 668/11, w uzasadnieniu którego Sąd wyraził pogląd, który Sąd orzekający w niniejszej sprawie podzielił. Zgodnie z nim fakt posiadania i prowadzenia gospodarstwa rolnego, o ile może być on pogodzony z zagwarantowaniem należytej osobistej opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wyklucza przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Sądu w orzecznictwie podkreśla się, że z treści art. 3 ust. 22 ustawy wynika, iż rolnik prowadzący gospodarstwo rolne - starający się o świadczenie pielęgnacyjne na zasadzie art. 17 ust. 1 ustawy, nie musi, dla wyczerpania przesłanek z tego przepisu, ani całkowicie rezygnować z pracy w gospodarstwie rolnym, ani wykazywać, że nie jest w stanie pracy w tym gospodarstwie podjąć.
Również z treści art. 17 ust. 5 ustawy, zawierającego zamknięty katalog negatywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w którym nie wymieniono osób podlegających obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu jako rolnicy, wynika, że co do zasady rolnicy mogą świadczenie pielęgnacyjne uzyskać. Z literalnego brzmienia powołanych przepisów wynika bowiem, że osoba prowadząca gospodarstwo rolne może być traktowana jako osoba rezygnująca z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - zdefiniowanych w ustawie, w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok WSA w Gdańsku z 18 stycznia 2012 r., II SA/Gd 897/11).
Reasumując zdaniem Sądu sam fakt posiadania i prowadzenia gospodarstwa rolnego nie wyklucza rolnika z prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o ile posiadane przez niego gospodarstwo oraz rodzaj upraw pozwalałyby mu na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a pracy takiej nie podejmuje (bądź z niej rezygnuje) z powodu konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną, względem której ciąży na niej obowiązek alimentacyjny.
Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy. W złożonej skardze skarżący zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego, czyli art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez niewłaściwą interpretację tych przepisów prawa, polegającą na przyjęciu, że uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne nie jest uzależnione od rezygnacji przez niego z pracy w tym gospodarstwie rolnym.
Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi w oparciu o art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.
W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na zarzucie naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, czyli art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez niewłaściwą interpretacją tych przepisów prawa, polegającą na przyjęciu, że uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne nie jest uzależnione od rezygnacji przez niego z pracy w tym gospodarstwie rolnym. Zarzut ten w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okazał się usprawiedliwiony.
Kluczowym zagadnieniem, które wystąpiło w rozpatrywanej sprawie, było rozstrzygnięcie, czy w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych rolnik posiadający i prowadzący gospodarstwo rolne, ubezpieczony w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, może otrzymać świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad bliską mu osobą niepełnosprawną. Wyjaśnić należy, że powyższe zagadnienie stało się przedmiotem rozważań poszerzonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uchwale z dnia 11 grudnia 2012 r. (sygn. akt I OPS 5/12) uznał, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Na mocy art. 269 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego mają co do zasady charakter wiążący.
Sąd orzekający w sprawie, w której pojawia się zagadnienie prawne rozstrzygnięte już w uchwale, bez zgłoszenia wniosku o podjęcie tak zwanej "uchwały przełamującej" nie może wyrazić innego poglądu niż ten sformułowany w uchwale przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w powołanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego uznając, że dotyczy ona także sytuacji prawnej skarżącej.
W uzasadnieniu powołanej uchwały stwierdzono w szczególności, że jakkolwiek przepis art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych odnosi się wprost do zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, których nie podejmuje lub z których rezygnuje osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, a nie do tego, jaką działalność prowadzi ta osoba, to jednak ratio legis tego przepisu wskazuje, że chodzi tu o osobę, której wyłącznym źródłem utrzymania (dochodów) jest zatrudnienie lub inna praca zarobkowa w rozumieniu powołanej ustawy. Istota świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 ustawy, które zastąpiło dodatek stały regulowany art. 27 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414, ze zm.), polega bowiem na tym, że świadczenie to jest adresowane wyłącznie do tych osób, których źródłem utrzymania jest wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i które nie podejmują lub rezygnują z tego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Oznacza to, że nie jest osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego osoba, która nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w sytuacji, gdy ma inne źródło utrzymania (dochodów) i to bez względu na wielkość tych dochodów. Przemawia za tym również wyłączenie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do osób, które otrzymują jakiekolwiek świadczenia (dochody) z innych tytułów, wymienionych w art. 17 ust. 5 ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że wprawdzie zasadniczo ocena normatywna spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub pracy zarobkowej w celu nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powinna odbywać się na gruncie pojęć ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale pojęcia "rolnik" ustawa ta nie definiuje. Definicję taką zawiera natomiast art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291, ze zm.), zgodnie z którym, ilekroć w ustawie jest mowa o rolniku, rozumie się przez to pełnoletnią osobę fizyczną, zamieszkującą i prowadzącą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym.
W myśl tej definicji rolnikiem jest zatem osoba będąca posiadaczem gospodarstwa rolnego. W uchwale tej wskazano, że prowadzenie gospodarstwa rolnego oznacza stałą i osobistą działalność rolnika, mającą charakter zarówno wykonywania pracy lub innych zwykłych czynności wiążących się z tym prowadzeniem, jak i zarządzanie gospodarstwem. Zatem przy właściwej organizacji pracy rolnik może prowadzić gospodarstwo rolne - zarządzać nim i jednocześnie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną. Sam fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego pozbawia rolnika prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i nie ma w tym wypadku potrzeby dokonywania oceny, czy wielkość posiadanego przez niego gospodarstwa oraz rodzaj upraw pozwalałyby mu na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej poza rolnictwem, nawet jeśli osoba taka powołuje się na okoliczność, że pracy takiej nie podejmuje (bądź z niej rezygnuje) z powodu konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną, względem której ciąży na niej obowiązek alimentacyjny.
Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale wyjaśnił także, że rolnicy prowadzący gospodarstwo rolne nie mogą w równej mierze zrezygnować z zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej, co osoby wykonujące określone w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych formy aktywności zawodowej. Są bowiem w innej sytuacji ekonomicznej i socjalnej aniżeli osoby świadczące pracę na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonujące pracę lub świadczące usługi na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkowstwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych, a także prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą, zwłaszcza gdy się bierze pod uwagę sposób i warunki uzyskiwania środków utrzymania. W wypadku osób rezygnujących z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej świadczenie pielęgnacyjne ma zrekompensować utratę szans zarobkowych na skutek poświęcenia czasu wyłącznie na opiekę nad bliską osobą niepełnosprawną.
Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że wszystkie formy aktywności wymienione w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych podlegają obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu określonemu w przepisach ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, ze zm.). W wypadku rolników ich odmienne szanse i możliwości zarobkowe oraz różny tytuł ubezpieczenia wynikają zarówno z faktu prowadzenia gospodarstwa rolnego, jak i z odmiennego reżimu zabezpieczenia społecznego określonego w ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników. W powołanej uchwale wskazano, że w sensie ekonomicznym prowadzenie gospodarstwa rolnego tym różni się od wskazanych w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych form aktywności zawodowej, że rolnik działa na własny rachunek ponosząc ryzyko gospodarcze oraz podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu rolników w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Oznacza to, że nie jest możliwe uzyskanie świadczenia, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sytuacji, gdy rolnik prowadzi gospodarstwo rolne.
Kierując się przedstawionymi wyżej argumentami, które Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela, należało uznać, że w świetle art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowiło w rozpatrywanym przypadku negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. E. K. jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego i z tego tytułu podlega ubezpieczeniu w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, a zatem nie można jej było uznać za osobę rezygnującą z zatrudnienia, czy też niepodejmującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za usprawiedliwioną, a biorąc pod uwagę, że w toku postępowania kasacyjnego nie stwierdzono naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku oraz oddaleniu skargi.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 207 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.