Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 357/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. G. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z dnia 12 grudnia 2008 r. skarżąca wystąpiła do Wojewody o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez Z. G. nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej.
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r., Wojewoda zawiesił, na wniosek skarżącej, postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP. Następnie, decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., umorzył postępowanie w sprawie. Wskazał, że skarżąca w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania nie zwróciła się o jego podjęcie, Żądanie wszczęcia postępowania uznał więc za wycofane.
Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., po rozpatrzeniu odwołania, Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody. Skarga na powyższą decyzję została oddalona wyrokiem z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2219/13. Od tego wyroku skarżąca wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wnioskiem z dnia 11 sierpnia 2014 r., sprecyzowanym pismem z dnia 22 września 2014 r., skarżąca wystąpiła do Ministra o wznowienie, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r. poz. 195), postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra z dnia [...] lipca 2013 r.
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r., na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. w związku z art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, Minister Skarbu Państwa odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją własną z dnia [...] lipca 2013 r. Minister, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ stwierdził, że z samej treści wniosku o wznowienie postępowania wynika, że podana w tym wniosku podstawa do wznowienia, tj. art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej nie może w przedmiotowej sprawie znaleźć zastosowania.
Dalej wyjaśnił, że podstawę prawną decyzji Wojewody z dnia [...] czerwca 2013 r., umarzającej postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez Z. G. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, utrzymanej w mocy decyzją Ministra z dnia 8 lipca 2013 r., stanowił art. 105 § 1 w zw. z art. 98 § 2 K.p.a., nie zaś art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., który w przedmiotowej sprawie w ogóle nie został zastosowany. Wojewoda umorzył postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty jako bezprzedmiotowe z uwagi na wycofanie wniosku, o którym mowa w art. 98 § 2 K.p.a. Okolicznościami istotnymi były wyłącznie te, które dotyczą łącznego zaistnienia przesłanek, od których przepis uzależnia wystąpienie skutku w postaci wycofania wniosku, tj. fakt zawieszenia przez organ postępowania na wniosek stron oraz upływ 3 lat od daty zawieszenia postępowania, w ciągu których żadna ze stron nie zwróciła się z wnioskiem o podjęcie postępowania.
Organ podniósł, że kwestia zamieszkiwania przez właściciela pozostawionej nieruchomości nie była i nie mogła być przedmiotem oceny Wojewody, jak i Ministra. Dodał, że wcześniejsze złożenie skargi do sądu administracyjnego na decyzję, w odniesieniu do której następnie został złożony wniosek o wznowienie postępowania, także powoduje niemożność skutecznego złożenia takiego wniosku. Ponadto brak jest związku między powołaną we wniosku podstawą wznowienia, a treścią decyzji.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego oraz poprzedzającego go postanowienia Ministra. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:
- 1) art. 149 § 3 K.p.a. w zw. z art. 151 K.p.a., i art. 104 § 1 i § 2 K.p.a. i art. 123 § 1 i § 2 K.p.a. poprzez wydanie postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania, które rozstrzyga sprawę merytorycznie, co do jej istoty, w sytuacji gdy takie rozstrzygnięcie zastrzeżone jest dla decyzji, co narusza art. 104 § 1 i § 2 K.p.a. w zw. z art. 151 K.p.a.;
- 2) art. 7 i 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. oraz art. 10 K.p.a. poprzez wydanie postanowienia "merytorycznego", co do istoty sprawy, odpowiadającego w swej istocie decyzji co do istoty sprawy bez przeprowadzenia dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego będącego podstawą podania o wznowienie sprawy, oceny dowodów i dokumentów oraz uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się przed wydaniem postanowienia będącego w swej istocie decyzją co do zebranego materiału. W konsekwencji uzasadnienie postanowienia nie odpowiada wymogom z art. 107 § 3 K.p.a.
- 3) art. 149 § 4 K.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty, w którym zakreślony został termin prekluzyjny, po upływie którego nie można domagać się wznowienia postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. Sąd stwierdził, że umorzenie postępowania decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nastąpiło z przyczyn formalnych. Kwestia zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania, o której mowa w art. 2 ust. 1 powołanej ustawy, nie była i nie mogła być przedmiotem oceny zarówno Wojewody, jak i Ministra. Zdaniem Sądu, organ prawidłowo wskazał, że w świetle art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej przesłanka wznowienia postępowania występuje, jeżeli jedyną przyczyną odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty było niespełnienie przesłanki zamieszkiwania w dniu 1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczpospolitej Polskiej.
W sprawie nie wydano decyzji odmawiającej skarżącej przyznania prawa do rekompensaty z uwagi na nieprzedstawienie przez nią dowodów potwierdzających zamieszkiwanie w dniu 1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, ale wydano decyzję umarzającą postępowanie w sprawie ze względu na niezwrócenie się przez skarżącą z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania w okresie trzech lat od daty jego zawieszenia. Zatem organ zasadnie przyjął, że skoro podstawę prawną decyzji Wojewody z dnia 3 czerwca 2013 r. stanowił art. 105 § 1 w zw. z art. 98 § 2 K.p.a., nie zaś art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., który w przedmiotowej sprawie w ogóle nie został zastosowany, to brak jest podstaw do wznowienia postępowania w sprawie.
Za nieuzasadnione Sąd uznał zarzuty naruszenia art. 7 i 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. oraz art. 10 K.p.a. W ocenie Sądu, podnosząc powyższe zarzuty skarżąca dąży do zakwestionowania prawidłowości decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie o przyznanie prawa do rekompensaty. Jednak badanie prawidłowości wydania decyzji umarzającej postępowanie nie mogło być dokonane w ramach badania podstaw do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ową decyzją. Również zarzuty naruszenia art. 149 § 4 K.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej Sąd uznał za nieuzasadnione. W ocenie Sądu, zarzut ten mógłby ewentualnie zostać uznany za uzasadniony, gdyby w stosunku do skarżącej wydana została decyzja odmawiająca jej prawa do rekompensaty z uwagi na niewykazanie spełniania przesłanki domicylu, która to decyzja poddana zostałaby następnie kontroli sądu administracyjnego.
Skargę kasacyjną wniosła M. G. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art.145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 149 § 3 K.p.a. w zw. z art. 151 K.p.a., i art. 104 § 1 i § 2 K.p.a. i art. 123 § 1 i § 2 K.p.a. przez akceptację i wydanie postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania, które rozstrzyga sprawę merytorycznie, co do jej istoty, w sytuacji gdy takie rozstrzygnięcie zastrzeżone jest dla decyzji, co narusza art. 104 § 1 i § 2 K.p.a. w zw. z art.151 K.p.a.;
- 2. art.145 § 1pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 K.p.a. wobec nie dostrzeżenia przez Sąd, że postępowanie organów administracji publicznej naruszyło podstawowe zasady procedury administracyjnej, tj. zasadę prawdy obiektywnej, zasadę ochrony słusznego interesu obywatela, zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz zasadę informowania stron, co miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem doprowadziło do przyjęcia przez Sąd ustalenia, że między powołaną przez skarżącą podstawą wznowienia z art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, a treścią decyzji Ministra Skarbu z dnia [...] lipca 2013 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2013 r. brak jest związku, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy przez oddalenie skargi, a w której to sytuacji Sąd powinien uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.
Wniosek o wznowienie został złożony na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r. poz. 195). Zgodnie z tym przepisem, osoby, którym odmówiono potwierdzenia prawa do rekompensaty z powodu niespełnienia wymogu zamieszkiwania w dniu 1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, mogą złożyć wniosek o wznowienie postępowania. Przepisy dotyczące wznowienia postępowania, o którym mowa w art. 145a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 oraz z 2014 r. poz. 183), stosuje się odpowiednio, z tym że termin na zgłoszenie żądania wznowienia postępowania wynosi 6 miesięcy i biegnie od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Przepisów art. 146 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 272 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.) nie stosuje się.
Do trybu rozpoznania żądania strony z art. 145a § 1 K.p.a. stosuje się przepisy regulujące wznowienie postępowania dotyczące podstaw wznowienia postępowania wyliczonych w art. 145 § 1 K.p.a. (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 787).
W myśl art. 149 § 1 K.p.a., wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Jak natomiast stanowi art. 149 § 2 K.p.a., postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Wynika z tego, że odmowa wznowienia postępowania, o której mowa w art. 149 § 3 K.p.a., nie może nastąpić, gdy zachodzi potrzeba ustalenia, czy występują podstawy wznowienia postępowania wyliczone w art. 145 § 1 K.p.a. Rozstrzygnięcie o wystąpieniu podstaw wznowienia postępowania w postanowieniu o odmowie wznowienia postępowania jest naruszeniem art. 149 § 2 i art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., w myśl których dopiero po przeprowadzeniu postępowania rozpoznawczego, w razie gdy organ nie ustali wystąpienia podstaw wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 K.p.a., wydaje decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 804, 807; wyrok NSA z dnia 20 czerwca 1991 r., sygn. akt IV SA 487/91, ONSA 1991/2/50).
Reguła wynikająca z art. 149 § 1 i 2 K.p.a. doznaje jednak ograniczeń skutkujących odmową wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. Według tego przepisu, odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. Przepis art. 149 § 3 K.p.a. nie wskazuje bliżej przesłanek tej odmowy. Z treści art. 145, art. 145a oraz art. 149 § 2 K.p.a. można jednak wywieść wniosek, że przyczyn takiej odmowy może być kilka, zarówno o charakterze podmiotowym jak i przedmiotowym (patrz: Czesław Martysz [w:] G. Łaszczyca, A. Matan, Cz. Martysz "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", LEX 2010, pkt 3 do art. 149; B. Adamiak, op. cit. s. 804; Małgorzata Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", LEX/el 2016, pkt III. 2-4 do art. 149). Do odmowy wznowienia postępowania może dojść m.in. wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzenia wnioskodawcy wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji (patrz: M. Jaśkowska, op. cit. pkt III.2 do art. 149).
Taki brak związku wystąpił w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, wniosek o wznowienie mogą złożyć osoby, którym odmówiono potwierdzenia prawa do rekompensaty z powodu niespełnienia wymogu zamieszkiwania w dniu 1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Taka treść zawartej w tym przepisie podstawy wznowienia jest rezultatem wyroku TK z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt SK 11/12 (OTK-A 2012/9/107). Zarówno w świetle przepisu art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jak i wobec brzmienia powołanego wyroku TK (SK 11/12), nie budzi wątpliwości, ze na podstawę wznowienia z art. 2 ust. 1 noweli mogą powołać się osoby, którym odmówiono potwierdzenia prawa do rekompensaty z powodu niespełnienia wymogu zamieszkiwania w dniu 1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Przypominając, że ocena, czy wystąpiła wskazana przez wnioskodawcę podstawa wznowienia może nastąpić po wznowieniu postępowania, należy jednak zauważyć, że merytorycznemu badaniu mogłaby podlegać w niniejszej sprawie decyzja, która rozstrzygałaby o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Wówczas należałoby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, na etapie badania zaistnienia podstawy wznowienia, czy rzeczywiście podstawą odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty było niespełnienie wymogu zamieszkiwania. Takie badanie byłoby bezprzedmiotowe w sytuacji, gdy nie została wydana decyzja o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty.
Nie można mówić o jakiejkolwiek przyczynie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty, gdy bez postępowania wyjaśniającego, ale jedynie na podstawie czynności wstępnych organ ustala, że nie doszło do wydania decyzji o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Co do czynności podejmowanych przez organ przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania utrwalony jest pogląd o tym, ze mimo, iż nie stanowią one czynności z zakresu postępowania administracyjnego, ale czynności wstępne, to możliwe jest wydanie na podstawie ustaleń podjętych w ich wyniku rozstrzygnięcia o odmowie wznowienia postępowania lub postanowienia o wznowieniu postępowania (patrz: (Ludwik Żukowski: glosa do wyroku NSA z dnia 7 stycznia 1999 r., sygn. akt II SA/Gd 1353/98, OSP 2000/5/poz. 81; B. Adamiak: op. cit., s. 803; Krzysztof Sobieralski "Praktyczne problemy wznowienia postępowania administracyjnego" PRESSCOM Sp. z o.o., Wrocław 2005, s. 120; Elżbieta Klat-Górska, Lidia Klat-Wertelecka "Odmowa wznowienia postępowania administracyjnego", Samorząd Terytorialny 2006/7-8/s. 119).
W niniejszej sprawie, na podstawie czynności wstępnych, organ ustalił, że decyzja, co do której wniosek o wznowienie postępowania, oparty na art. 2 ust. 1 noweli został złożony, polegała na umorzeniu postępowania o potwierdzenie prawa do rekompensaty z przyczyn formalnych (art. 105 § 2 w związku z art. 98 § 2 K.p.a.). Bez postępowania w przedmiocie wznowienia możliwe było ustalenie, że nie wystąpiła przesłanka z art. 2 ust. 1 noweli, mimo że wnioskodawczyni formalnie powoływała się na tę przesłankę. W konsekwencji trafna była ocena organów i sądu pierwszej instancji o niedopuszczalności wznowienia postępowania (patrz: Zbigniew Czarnik, Robert Sawuła, glosa do wyroku NSA z dnia 8 lipca 1997 r., sygn. akt SA/Rz 606/96, Samorząd Terytorialny 1997/11/62). Nie było więc dopuszczalne wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania.
Wbrew wnoszącej kasację, nie doszło więc do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 149 § 3 i art. 151 P.p.s.a. Odmowa wznowienia postępowania nastąpiła w zgodzie z art. 149 § 3 K.p.a. Sąd pierwszej instancji nie naruszył dyspozycji art. 141 § 4 P.p.s.a. Zawarł w uzasadnieniu wszystkie wymagane tym przepisem elementy. Przedstawił stan faktyczny oraz przebieg postępowania oraz stanowiska stron. Podał i wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Natomiast kwestia związku wniosku o wznowienie postępowania z podstawą wznowienia jest zagadnieniem z zakresu merytorycznej trafności wyroku i jako taka nie może być skutecznie podważona w drodze zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Warto jedynie przypomnieć, że problem ten został już powyżej wyjaśniony. Nadto, nie ma żadnych podstaw do tego by stawiać organowi zarzut naruszenia zasad postępowania administracyjnego sformułowanych w art. 7, 8 i 9 K.p.a.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 207 § 2 P.p.s.a.