Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 20 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 3066/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 24 lipca 2014 r. sygn. akt II SAB/Po 46/14, w pkt I. zobowiązał Kierownika Posterunku Policji w B. do rozpoznania wniosku A. B. z dnia 18 marca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie żądania przesłania kopii notatki służbowej z interwencji przeprowadzonej przez Policję dnia 19 lutego 2012 r. oraz przesłania kopii karty notatnika służbowego funkcjonariusza Policji przeprowadzającego tę interwencję w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, w pkt II. stwierdził, że bezczynność Kierownika Posterunku Policji w B. nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, w pkt III. w pozostałym zakresie skargę oddalił, w pkt IV. zasądził od Kierownika Posterunku Policji w B. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wnioskiem z dnia 26 stycznia 2014 r. A. B. zwrócił się do Kierownika Posterunku Policji w B. o udzielenie informacji publicznej poprzez:

1. 1. przesłanie kopii pisma, z którego wynika data przekazania notatki z dnia 23 marca 2007 r. z Posterunku Policji w B. do archiwum Komendy Powiatowej Policji w K.;
2. 2. przesłanie kopii wszystkich notatek urzędowych dotyczących problemów alkoholowych żony A. B., na które to interwencje Policji powołał się przed Komisją Rozwiązywania Problemów Alkoholowych;
3. 3. przesłanie kopi notatki urzędowej podjętej interwencji przez Policjanta P. S. w związku z pobiciem A. B.;
4. 4. przesłanie kopii notatki z dnia 24 marca 2011 r. sporządzonej przez policjanta G. B. i kopii karty przyjętego zgłoszenia, dotyczącego D. J., z dziennika służbowego wpisu zgłoszeń;
5. 5. przesłanie kopii notatki urzędowej sporządzonej ze zgłoszenia zniszczenia przedmiotów w domu A. B. z dnia 24 marca 2011 r.;
6. 6. przesłanie uzupełnionej notatki policjanta Wojciecha Woszczyńskiego z podjęte w dniu 21 marca 2009 r. interwencji. Wnioskodawca zwrócił się o przesłanie kopii wpisu z notatnika służbowego policjanta z w/w interwencji, wskazując że osoby będące pod wpływem alkoholu odmówiły poddania się badania trzeźwości, a opis "niezgodnej interwencji" został przekazany w pismach do policji;
7. 7. przesłanie uzupełnionej kopii notatki z interwencji Policjanta G. B. z dnia 15 stycznia 2011 r. Wnioskodawca zwrócił się o przesłanie kopii karty z notatnika służbowego podjętej w/w interwencji która dotyczyła zakłócania spokoju z udziałem Jana Jabłońskiego, wskazując że osoba ta była pod wpływem alkoholu, a w notatce nie został ujęty stan faktyczny oraz nie odnotowano czy osoba ta była trzeźwa lub odmówiła badania trzeźwości;
8. 8. przesłanie kopii uzupełnionej notatki z interwencji z dnia 18 marca 2011r. - kopii karty z notatnika służbowego policjanta z podjętej w/w interwencji. Zdaniem skarżącego w notatce został pominięty zapis dotyczący stanu faktycznego.

Wnioskodawca wskazał nadto, iż w żadnej notatce Policja nie wykazała że był w domu skrzywdzony i zabrało go pogotowie, a następnie dwa miesiące przebywał na zwolnieniu lekarskim. Policja była o tym informowana na Posterunku Policji, podczas interwencji jak i w kierowanym piśmie. A. B. wniósł o przesłanie kopii notatki z takiego zgłoszenia.

W odpowiedzi na wniosek Kierownik Posterunku Policji w B. przesłał wnioskodawcy dokumentacje w postaci kserokopii:

1. 1. spisu akt przekazanych do składnicy KPP w K. nr [...] z dnia 2 maja 2008 r. potwierdzający przekazanie notatek z przeprowadzanych przez Posterunek Policji w B. interwencji w 2007 r.;
2. 2. notatki służbowej z przeprowadzonych w dniu 7 czerwca 2008 r. interwencji pod adresem B. ul. [...];
3. 3. kart rejestru interwencji gdzie odnotowana jest rozmowa z A. B. w siedzibie Posterunku Policji w B. oraz kserokopię notatki urzędowej z dnia 23 marca 2011 r.;
4. 4. notatek urzędowych z przeprowadzanych w dniach 21 marca 2009 r. i 18 marca 2011 r. interwencji pod adresem B. ul. [...], gdzie A. B. sygnalizował fakt niszczenia należących do niego przedmiotów w domu;
5. 5. kart notatników służbowych gdzie odnotowane są interwencję pod adresem B., ul. [...] w dniach 21 marca 2009 roku, 15 stycznia 2011r. i 18 marca 2011 r. Jednocześnie Kierownik Posterunku Policji w B. wyjaśnił, iż notatki z tych interwencji nie mogą być uzupełnione ponieważ wytworzone po zaistniałych interwencjach dokumenty (notatki urzędowe) odzwierciedlają stan faktyczny przeprowadzonych interwencji i nie mogą być zmieniane.

Ponadto poinformowano, że na Posterunku Policji w B. nie odnotowano formalnego zgłoszenia A. B. w postaci zawiadomienia o przestępstwie dotyczącego jego pobicia przez syna T. W dniu 30 listopada 2011 r. zostało złożone zawiadomienie A. B. o fizycznym i psychicznym znęcaniu się nad nim przez rodzinę i w sprawie tej przeprowadzone zostało stosowne postępowanie, o wyniku którego A. B. został powiadomiony.

Pismem z dnia 18 marca 2014 r. A. B. sprecyzował swój wniosek i oświadczył, że domaga się udostępnienia informacji publicznej poprzez:

1. 1. przekazanie kopii "ukrytej notatki" z podjętej interwencji przez Policjanta W. W. z dnia 23 marca 2007r. Interwencja ta według A. B. dotyczyła problemu alkoholowego i zakłócania spokoju w domu z udziałem syna i żony szwagra J. J. Policja taką notatkę z interwencji wykazała w wykazie z dnia 15 stycznia 2009 r. do Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w informując, że na w/w interwencji wnioskodawca zgłaszał o problemie alkoholowym żony;
2. 2. Przekazanie kopii "ukrytej notatki" z podjętej interwencji przez Policjanta P. S. z dotyczącej pobicia A. B. Przekazanie kopi protokołu przesłuchania syna wnioskodawcy i jego kolegi. Kopie karty z notatnika służbowego Policjanta S.;
3. 3. Przesłanie kopi notatki z podjętej interwencji dnia 19 lutego 2012 r. i przesłanie kopii karty z notatnika służbowego policjanta w/w interwencji.

Pismem dnia 1 kwietnia 2014 r. Kierownik Posterunku Policji w B. wyjaśnił, że interwencję w dniu 23 marca 2007 r. w miejscu zamieszkania A. B. przeprowadzali funkcjonariusze Ł. Z. i J. R., a nie W. W. Niemożliwe jest zatem przesłanie "ukrytej notatki" ponieważ takowa nie istnieje. Natomiast kopię notatki urzędowej z przeprowadzonej w dniu 23 marca 2007 r. interwencji wnioskodawca już otrzymał.

Dalej wskazano, że na Posterunku Policji w B. nie odnotowano formalnego zgłoszenia A. B. w postaci zawiadomienia o przestępstwie, czy też interwencji dotyczącej pobicia go przez syna T. Dlatego niemożliwe jest przesłanie dokumentacji dotyczącej tej sprawy. Ponadto poinformowano, że w dniu 19 lutego 2012 r. nie odnotowano na Posterunku Policji w B. żadnej interwencji dotyczącej A. B. czy członków jego rodziny. Wskazano, że na Posterunku Policji w B. nie istnieją żadne "ukryte notatki", wszystkie notatki z przeprowadzanych interwencji, o jakie zwracał się sąd czy prokuratura, zostały tym instytucjom udostępnione.

A. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Kierownika Posterunku w B. w zakresie udostępnienia informacji publicznej podnosząc, że Kierownik Posterunku Policji w B. ukrywa notatki służbowe z interwencji, których udostępnienia się domaga.

Odpowiadając na skargę Kierownik Posterunku Policji w B. wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaskarżonym wyrokiem uznał skargę za częściowo uzasadnioną w zakresie, w jakim skarżący w swoim wniosku o udostępnienie informacji publicznej domagał się nadesłania kopii notatki służbowej z 19 lutego 2012 r., sporządzonej po przeprowadzonej w tym dniu interwencji. Wyjaśnił, że z okazanego na rozprawie pisma Prezesa Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z 28 lutego 2014 r. wynika, że na wezwanie tego organu Kierownik Posterunku Policji w B. nadesłał m. in. kserokopię notatki z interwencji przeprowadzonej w mieszkaniu skarżącego w dniu 19 lutego 2012 r. Tymczasem z nadesłanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu akt postępowania zawierających kopie wszystkich udostępnionych skarżącemu informacji wynika, że mimo jego żądania nie udostępniono mu informacji publicznej w postaci notatki służbowej z dnia 19 lutego 2012 r. W tym zakresie wniosek strony o udostępnienie informacji publicznej nie został załatwiony, wobec czego Sąd I instancji za uzasadnione uznał zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku A. B. z dnia 18 marca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie żądania przesłania kopii notatki służbowej z interwencji przeprowadzonej przez Policję dnia 19 lutego 2012 r. oraz przesłania kopii karty notatnika służbowego funkcjonariusza Policji przeprowadzającego tę interwencję w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku.

Jednocześnie Sąd ocenił, że bezczynność Kierownika PP w B. nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. W pozostałym zakresie Sąd uznał podniesione w skardze zarzuty za niezasadne. Jednocześnie wobec częściowego uwzględnienia skargi zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów sądowych.

W skardze kasacyjnej Kierownik Posterunku Policji w B. zaskarżył wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od strony skarżącej na rzecz Kierownika Posterunku Policji w B. kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania:

1. 1) art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm. – dalej u.d.i.p.) oraz art. 6 pkt 4 lit. a) u.d.i.p., poprzez orzeczenie zawarte w pkt I zaskarżonego wyroku, będące wynikiem błędnego ustalenia przez Sąd, że organ był w posiadaniu notatki służbowej z interwencji przeprowadzonej przez policję w dniu 19 lutego 2012 r., podczas gdy organ nie tylko nie był w jej posiadaniu, lecz notatka ta nie została nigdy sporządzona, gdyż w tym dniu nie została u strony skarżącej przeprowadzona interwencja przez Policję, co w rezultacie doprowadziło do błędnego przyjęcia przez Sąd, że organ pozostawał w bezczynności polegającej na nieprzesłaniu tej notatki skarżącemu,
2. 2) art. 149 § 1 i art. 133 § 1ust. 1 p.p.s.a., poprzez orzeczenie o bezczynności organu zawarte w pkt I zaskarżonego wyroku oraz wydanie orzeczenia nie na podstawie akt sprawy, gdyż z pisma organu skierowanego do strony z dnia 1 kwietnia 2014 r., które w odpowiedzi na skargę strony zostało przesłane przez Komendanta Powiatowego Policji w K. w piśmie z dnia 9 maja 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu jako załącznik nr 8 jednoznacznie wynika, że w dniu 19 lutego 2012 r. nie odnotowano na Posterunku Policji w B. żadnej interwencji prowadzonej przez Policję, a dotyczącej wnioskodawcy lub jego rodziny, dlatego z powyższego dnia nie mogła istnieć żadna notatka służbowa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że nie istnieje notatka z interwencji przeprowadzonej przez Policję w dniu 19 lutego 2012 r., gdyż w tym dniu nie była u strony skarżącej przeprowadzana żadna interwencja. Dlatego też nie jest możliwe przesłanie stronie skarżącej kopii notatnika służbowego funkcjonariusza Policji przeprowadzającego tę interwencję. Sąd I instancji błędnie przyjął, że powołane w uzasadnieniu wyroku pismo Prezesa Sądu Apelacyjnego w Poznaniu wskazuje na istnienie przedmiotowej notatki, ustalenie to nie koresponduje z materiałem sprawy. Wskazano na znajdujące się w aktach pism Komendanta Powiatowego Policji w K. z 9 maja 2014 r. oraz załącznik nr 8 do tego pisma, a także pismo Prezesa Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z 5 lutego 2014 r. skierowane do Kierownika Posterunku Policji w B. i odpowiedź na to pismo z dnia 23 lutego 2014 r. Z tego ostatniego pisma wyraźnie wynika, że Kierownik PP w B. przesłał na żądanie wszystkie 14 kopii notatek sporządzonych przed dniem 3 października 2012 r. z przeprowadzonych interwencji. Lista przesłanych notatek nie zawiera notatki z 19 lutego 2012 r., gdyż w tym dniu żadna interwencja dotycząca strony nie miała miejsca.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które okazały się uzasadnione w odniesieniu do wyroku w części uwzględniającej skargę.

Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez Sąd I instancji stanowił, że uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, jednocześnie stwierdzając, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiotem żądania strony było natomiast udostępnienie informacji publicznej pod postacią notatki służbowej z interwencji Policji. Nie było w sprawie kwestionowane, że ze względów zarówno podmiotowych, jak i przedmiotowych, sprawa podlega reżimowi ustawy o dostępie do informacji publicznych. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jest podmiot będący w posiadaniu informacji.

Nie można zatem zobowiązać do udzielenia informacji podmiotu, który żądaną informacją nie dysponuje, nie można mu w konsekwencji także postawić zarzutu bezczynności w udostępnieniu informacji. Wnioskodawcy wielokrotnie wyjaśniano, że nie była przeprowadzana interwencja w dniu 19 lutego 2012 r. Uznając bezczynność organu Sąd I instancji powołał się na dokument okazany przez wnioskodawcę na rozprawie. Zasadny jest w związku z tym zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 149 § 1 w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Wskazane w skardze kasacyjnej pisma, znajdujące się w aktach administracyjnych, zostały przez Sąd I instancji pominięte przy czynieniu ustaleń faktycznych związanych z bezczynnością organu. Tymczasem ich treść wymaga uwzględnienia i skonfrontowania. Okazane na rozprawie pismo Prezesa SA w Poznaniu z 28 lutego 2014 r. zawiera informację, że Prezes zwrócił się 5 lutego 2014 r. do Kierownika Posterunku Policji w B. o nadesłanie notatek policyjnych sporządzonych przez funkcjonariuszy Posterunku z interwencji dokonanych w sprawach strony przed dniem 3 października.

Jakkolwiek w omawianym piśmie Prezesa SA w Poznaniu wymieniono, jako nadesłaną, notatkę z 19 lutego 2012 r., to w udzielonej Prezesowi SA w Poznaniu odpowiedzi z dnia 23 lutego 2014 r. przez Kierownika PP w B. [...] wynika, że na jego żądanie przesłano 14 notatek, z których żadna nie pochodziła z 19 lutego 2012 r., choć notatka wymieniona pod nr 14 dotyczyła 10 lutego 2012 r. Wniosek A. B. dotyczący żądania udostępnienia notatki z 19 lutego 2012 r. został zawarty w piśmie z 18 marca 2014 r., a zatem po udzieleniu mu odpowiedzi przez Prezesa SA w Poznaniu, wymieniającej notatkę z 19 lutego 2012 r. jako rzekomo nadesłaną. Porównanie omówionych pism, znajdujących się w aktach administracyjnych, powinno doprowadzić Sąd I instancji co najmniej do powzięcia wątpliwości co do istnienia notatki z 19 lutego 2012 r. Oparcie się jedynie na piśmie Prezesa SA w Poznaniu jest niewystarczające do uznania, że organ pozostawał w bezczynności w udzieleniu informacji publicznej, skoro organ w odpowiedzi na wniosek z 18 marca 2014 r. udzielił informacji (pismo z 1 kwietnia 2014 r.), że żadna notatka z interwencji 19 lutego 2012 r. nie istnieje.

Pominięcie opisanych materiałów sprawy powoduje, że zarzut naruszenia art. 149 § 1 w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 4 ust. 3 u.d.i.p. jest uzasadniony, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z podanych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji o uchyleniu wyroku Sądu I instancji w zakresie pkt I, II i IV i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Natomiast w pozostałym zakresie, w jakim Sąd I instancji oddalił skargę A. B., skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, albowiem mimo zaskarżenia wyroku Sądu I instancji w całości i żądania jego uchylenia w całości, w stosunku do rozstrzygnięcia oddalającego skargę nie przedstawiono żadnych zarzutów kasacyjnych. Z tego powodu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 2 wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.