Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 3 września 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 363/14 oddalił skargę Zarządu [...] na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych oraz faktycznych sprawy.
Komendant Powiatowy Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 w związku z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), zwolnił K. O. z dniem 15 stycznia 2014 r. ze służby w Policji. Na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 9 listopada 2013 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie zwolnienia K. O. ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, w związku z oczywistością popełnienia czynu wynikającego z wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 2013 r., utrzymanym wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] października 2013 r. Wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 2013 r. sygn. akt [...] K. O. został uniewinniony od zarzutu popełnienia czynu z art. 231 § 1 k.k., a na podstawie art. 66 § 1 i art. 67 § 1 k.k. wobec policjanta umorzono warunkowo postępowanie karne o czyn z art. 271 § 1 k.k. na okres jednego roku, przyjmując, że czyn stanowi wypadek mniejszej wagi, tj. przestępstwo z art. 271 § 2 k.k. Dodatkowo Sąd orzekł od oskarżonego świadczenie pieniężne.
Wyrok ten stał się prawomocny z dniem 4 października 2013 r. W związku z powyższym, Komendant Powiatowy Policji w [...], realizując obowiązek wynikający z art. 43 ust. 3 ustawy o Policji, pismem z dnia 3 grudnia 2013 r. wystąpił do Zarządu [...] o wydanie opinii w sprawie zwolnienia ze służby K. O. Wnioskiem z dnia 4 grudnia 2013 r. Przewodniczący Zarządu [...] zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w [...] o dopuszczenie Związku do udziału w postępowaniu dotyczącym zamiaru zwolnienia K. O. ze służby. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji w [...] dopuścił Związek do udziału w sprawie. Opinia w sprawie zwolnienia ze służby do dnia wydania decyzji przez organ I instancji nie wpłynęła do organu. Uzasadniając zwolnienie ze służby Komendant Powiatowy Policji w [...] wskazał, że w sprawie bezspornym jest, że K. O. popełnił czyn o znamionach przestępstwa.
Zostało to bowiem potwierdzone prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 2013 r. sygn. akt [...]. Powyższe zaś świadczy, że popełnienie przestępstwa przez K. O. o czyn z art. 271 § 2 k.k. jest oczywiste. Charakter popełnionego czynu uniemożliwia natomiast pozostawienie policjanta w służbie. Szczególna rola tej formacji i jej zhierarchizowana struktura wymaga dla skutecznego i prawidłowego działania przestrzegania także innych, poza normami prawa karnego, przepisów i zasad. Dlatego też nie do pogodzenia jest realizacja zadań służbowych przez policjanta, na którym ciążą zarzuty popełnienia przestępstwa. Postawa i zachowanie K. O. pozostaje w rażącej sprzeczności z wynikającą z art. 25 ust. 1 ustawy o Policji koniecznością posiadania przez funkcjonariusza Policji nieposzlakowanej opinii. Pozostawienie w służbie policjanta, który utracił warunki kwalifikowane do pełnienia służby w Policji oraz charakter popełnionego czynu, godziłoby w społeczny wizerunek Policji, przyczyniając się do obniżenia zaufania obywateli do tej instytucji.
W dniu 7 stycznia 2014 r. Zarząd [...] wydał negatywną opinię, wskazując że czyn którego dopuścił się opiniowany policjant uniemożliwia pozostawienie policjanta w służbie.
[...] Komendant Wojewódzki Policji w [...], po rozpatrzeniu odwołań K. O. oraz Zarządu [...], decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], utrzymał w mocy rozkaz personalny z dnia [...] stycznia 2014 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że ze zgromadzonych w ramach postępowania administracyjnego materiałów wynika, iż K. O. popełnił czyn o znamionach przestępstwa z art. 271 § 2 k.k. Świadczy o tym treść prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 2013 r. sygn. akt [...], którym uznano, że K. O. w nocy 19 sierpnia 2012 r. będąc funkcjonariuszem KPP w [...] w trakcie pełnienia służby poświadczył nieprawdę co do okoliczności mających znaczenie prawne w ten sposób, że do notatnika służbowego wpisał, iż w godz. 0.10 do 0.50 patrolował ulice [...], [...], [...], rejon sklepu [...], [...] i [...] oraz legitymował P. S., M. J., P. B., podczas gdy w rzeczywistości czynności tych nie wykonywał, gdyż w tym czasie zszedł ze służby i opuścił przydzielony rejon służbowy, nie powiadamiając o tym dyżurnego KPP w [...] ani przełożonych, tj. o przestępstwo z art. 271 § 1 k.k., które uznano za wypadek mniejszej wagi, określony w art. 271 § 2 k.k. i na podstawie art. 66 § 1 k.k. i art. 67 § 1 k.k. warunkowo umorzono postępowanie karne.
W uzasadnieniu wyroku Sąd Rejonowy w [...] wskazał, że okoliczności czynu, jak i wina oskarżonego nie budzą wątpliwości. W ocenie organu, oczywistość popełnienia czynu może wynikać z ustaleń postępowania karnego, ale może również wynikać z prowadzonych równolegle do tego postępowania czynności w postępowaniu administracyjnym, w którym przełożony policjanta dokonał własnej oceny zebranego materiału dowodowego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja o zwolnieniu policjanta ze służby, oparta na art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że dokonując wyboru właściwego trybu rozwiązania z funkcjonariuszem stosunku służbowego, organ Policji powinien kierować się dyspozycją art. 7 k.p.a., a więc powinien załatwić sprawę mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli. Bezsprzecznie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji nie uzależnia postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia policjanta ze służby w Policji od wyniku prowadzonego przeciwko niemu postępowania karnego i wydania prawomocnego wyroku sądowego, lecz od oczywistości popełnienia czynu o znamionach przestępstwa, którego popełnienie uniemożliwia pozostanie w służbie.
Tak więc rozpoznanie sprawy o zwolnienie policjanta ze służby na podstawie wymienionego artykułu jest możliwe bez konieczności wydania rozstrzygnięcia prowadzonej przeciwko niemu sprawy karnej, bowiem brak jest związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a prowadzonym postępowaniem karnym. W kontekście powyższego, zarzut strony dotyczący konieczności procesowej weryfikacji dowodów w postępowaniu sądowym organ uznał za bezzasadny. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności bowiem okoliczności popełnienia przez K. O. czynu o znamionach przestępstwa nie budzą wątpliwości, co w istotny sposób narusza interes służby, tożsamy z ważnym interesem społecznym, wyrażający się tym, iż bezpieczeństwo i porządek publiczny winny być realizowane przez osoby spełniające wymogi określone w art. 25 ustawy o Policji oraz przestrzegające obowiązującego porządku prawnego.
Funkcjonariusz sprzeniewierzył się powyższym zasadom, dlatego jego pozostawienie w służbie przeczyłoby ogólnie przyjętemu poczuciu sprawiedliwości społecznej oraz świadczyłoby o niewiarygodności Policji.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Zarząd [...] wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji i zarzucając naruszenie art. 43 ust. 3 ustawy o Policji poprzez jego niezastosowanie i zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 tej ustawy bez zasięgnięcia opinii organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów oraz naruszenie przepisów postępowania art. 31 § 2 i 3 k.p.a. poprzez niezapewnienie Związkowi faktycznej możliwości brania udziału w postępowaniu na prawach strony pomimo formalnego wydania postanowienia o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu oraz naruszenie art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności i nieodniesienie się do wszystkich argumentów i zarzutów podnoszonych w odwołaniu i niedokonaniu ponownej merytorycznej oceny sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej jako "P.p.s.a."), oddalił skargę Zarządu [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozkazu stanowił art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji. Użycie przez ustawodawcę w art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji zwrotu, iż policjanta można zwolnić ze służby w przypadku popełnienia czynu o znamionach przestępstwa albo przestępstwa skarbowego, jeżeli popełnienie czynu jest oczywiste i uniemożliwia jego pozostanie w służbie, oznacza, że zwolnienie takie ma charakter fakultatywny i pozostawione zostało uznaniu administracyjnemu. Decyzja podejmowana przez przełożonego powinna uwzględniać zarówno interes społeczny, jak i własny interes policjanta (art. 7 k.p.a.).
Ponadto popełnienie przez niego czynu musi być "oczywiste", muszą zatem istnieć określone dowody na jego zaistnienie, a nie tylko uprawdopodobnienie. Sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest ograniczona. Zakres badania decyzji uznaniowej ogranicza się do sprawdzenia, czy zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający dla potrzeb rozstrzygnięcia (czy wyjaśniono wszelkie okoliczności sprawy, czy dowody oceniono zgodnie z art. 77 i art. 80 k.p.a., czy wynik tej oceny znalazł odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, czy prawidłowo zinterpretowano przesłanki, w tym przypadku przesłanki określone w art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji oraz czy dokonana ocena mieści się w ustawowych granicach, zaś wyciągnięte wnioski są logiczne i poprawne). Stwierdzenie, że decyzja nie jest dowolna, bo ma oparcie w zebranym materiale dowodowym i jego ocenie, wyklucza ingerencję sądu w swobodny wybór dokonany przez organ administracji.
Powyższy przepis pozostawia bowiem uznaniu organu zwolnienie policjanta ze służby z Policji w przypadku kumulatywnego wystąpienia przesłanek w nim określonych. Tak więc Sąd kontrolując legalność zaskarżonego aktu administracyjnego zobligowany był jedynie zbadać, czy organy Policji w oparciu o zebrany materiał dowodowy zasadnie uznały oczywistość popełnienia przez skarżącego czynu o znamionach przestępstwa, a fakt jego popełnienia uniemożliwia pozostawienie policjanta w służbie.
W ocenie Sądu ustalony w sprawie stan faktyczny nie budzi żadnych wątpliwości. Materiał dowodowy został oceniony przez organy rozstrzygające zgodnie z zasadami prawidłowej oceny dowodów, co wynika z uzasadnień orzeczeń o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji. Nie ulega jednak wątpliwości, że przepis art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji nie uzależnia postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia policjanta ze służby w Policji od wyniku prowadzonego przeciwko niemu postępowania karnego i wydania prawomocnego wyroku sądowego, lecz od oczywistości popełnienia czynu o znamionach przestępstwa, którego popełnienie uniemożliwia pozostanie w służbie. Oczywistość popełnienia czynu przez K. O. wynika z wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 2013 r. sygn. akt [...] utrzymanym w mocy wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] października 2013 r. sygn. akt [...]. Słusznie organy wskazują, że z kolei przesłankę dotyczącą braku możliwości pozostawienia skarżącego w służbie po dokonaniu czynu o znamionach przestępstwa należy upatrywać w trosce o autorytet Policji jako zorganizowanej formacji powołanej do ochrony bezpieczeństwa ludzi i porządku publicznego.
Należy podzielić pogląd organów, że popełnienie czynu przez skarżącego powoduje, że utracił on wymóg nieposzlakowanej opinii, niezbędny do bycia funkcjonariuszem publicznym. Policjantów niewątpliwie obowiązują szczególnie rygorystyczne wymagania w zakresie przestrzegania prawa. W świetle podstawowych zasad, na których opiera się działanie Policji sam fakt naruszenia obowiązującego porządku prawnego, bez względu na to, jaki charakter ma owo naruszenie, stanowi sprzeniewierzenie się obowiązkom policjanta. Pozostawienie w służbie policjanta, który utracił warunki kwalifikowane do pełnienia służby w Policji oraz charakter popełnionego czynu, godziłoby w społeczny wizerunek Policji, przyczyniając się do obniżenia zaufania obywateli do tej instytucji. Tym samym, stwierdzić należy, że została spełniona druga z przesłanek, o których mowa w art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji.
Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 43 ust. 3 ustawy o Policji przez niezasięgnięcie opinii organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów, a jedynie wystąpienie o jej wydanie, Sąd wskazał, że organ nie dysponuje żadnymi instrumentami do wyegzekwowania takiej opinii. Art. 43 ust. 3 ustawy o Policji obliguje organ administracji jedynie do zasięgnięcia opinii organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów w przedmiocie zwolnienia ze służby na wskazanej podstawie. Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że organ I instancji o taką opinię wystąpił. Uzyskał ją jednak już po wydaniu rozkazu personalnego z dnia 3 stycznia 2014 r. Opinia ta oceniała negatywnie czyn opiniowanego i w ocenie Związku uniemożliwiało to pozostawienie policjanta w służbie. Żaden przepis nie uzależnia zwolnienia ze służby policjanta w tym trybie od konieczności wydania opinii przez związek zawodowy policjantów.
Wystarczającym do zwolnienia policjanta w trybie art. 43 ust. 3 ustawy o Policji jest wystąpienie przez organ z pismem o zasięgnięcie takiej opinii, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Wystąpienie przez organ o taką opinię jest bowiem tylko formalnie wiążące. Opinia związku zawodowego niezależnie od jej treści w kwestii pozytywnego czy też negatywnego zaopiniowania zwolnienia policjanta ze służby nie wiąże organu w sposób merytoryczny. Nawet bowiem negatywna opinia nie jest przesłanką ujemną do zwolnienia policjanta ze służby w tym trybie. Nie jest konieczne uzyskanie zgody związków zawodowych do zwolnienia policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, a jedynie konieczne jest wystąpienie organu ze stosownym pismem w celu zasięgnięcia opinii związków zawodowych. Przepis art. 43 ust. 3 ustawy o Policji stanowi podstawę dającą związkom zawodowym możliwość obrony policjantów, jednakże w przypadku bierności tych związków organ nie mając żadnego instrumentu na doprowadzenie do wydania opinii nie może nie realizować swoich zadań.
Gdyby bowiem uznać, że organ jest zobowiązany oczekiwać w nieskończoność na wydanie stosownej opinii przez związek zawodowy, mogłoby to spowodować zupełny paraliż działań organu. Nadto opinia związków zawodowych jest wydawana w formie uchwały zarządu i nie stanowi ona rozstrzygnięcia, czy też opinii w rozumieniu art. 106 § 1 k.p.a. Trudno bowiem przypisać organom związku zawodowego w postępowaniu dotyczącym rozwiązania z policjantem stosunku służbowego cech organów administracji publicznej, kiedy wydanie opinii jest nierozerwalnie związane z wykonywaniem ustawowych oraz statutowych zadań związku zawodowego. Oczywiście opinia taka jest brana przez organ pod uwagę i wymaga rozważenia - w przypadku gdy organizacja związkowa nie przychyla się do propozycji zwolnienia, jak również odniesienia się do niej w uzasadnieniu rozkazu o zwolnieniu, ale z całą pewnością nie warunkuje decyzji organu. Organ II instancji rozpoznając sprawę na nowo był już w posiadaniu opinii Związku, z którą mógł się zapoznać i która zresztą w swej treści negatywnie oceniała czyn, którego dopuścił się policjant, co uniemożliwia jego pozostawienie w służbie.
Zatem wystąpiła podstawa prawna zwolnienia skarżącego ze służby w Policji określona w przepisie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji. Słusznie też decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, bowiem okoliczności popełnienia przez skarżącego czynu o znamionach przestępstwa nie budzą wątpliwości, co w istotny sposób narusza interes służby, tożsamy z ważnym interesem społecznym. Interes ten przejawia się zaś w tym, że bezpieczeństwo i porządek publiczny winny być realizowane przez osoby spełniające wymogi określone w art. 25 ustawy o Policji.
Skarżący niewątpliwie sprzeniewierzył się zasadom, które winien przestrzegać będąc funkcjonariuszem Policji. Należy więc podzielić pogląd organów, że pozostawienie skarżącego w służbie przeczyłoby ogólnie przyjętemu poczuciu sprawiedliwości społecznej oraz świadczyłoby o niewiarygodności Policji. Oczywisty fakt popełnienia przestępstwa umyślnego, ściganego z oskarżenia publicznego, spowodował bowiem utratę przez skarżącego przymiotu osoby o nieposzlakowanej opinii, co uniemożliwia pozostawienie go w służbie z uwagi na szczególny charakter zawodu policjanta ukierunkowany na ochronę bezpieczeństwa ludzi i utrzymania porządku publicznego. Organy obu instancji w sposób wystarczający i przekonywujący uzasadniły też niemożność pozostawienia skarżącego w służbie w Policji. Dlatego Sąd stwierdził, że wymagania formalne warunkujące zwolnienie policjanta ze służby w trybie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji zostały w sprawie spełnione.
Sąd nie dopatrzył się zaś w niniejszej sprawie naruszenia przez organy obu instancji przepisów procedury administracyjnej w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy podjęły wystarczające kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), umożliwiły stronom czynny udział w sprawie (art. 10 § 1 k.p.a.), zebrały i rozpatrzyły w wyczerpujący sposób materiał dowodowy niezbędny do wydania rozstrzygnięcia (art. 77 § 1 k.p.a.), dokonały swobodnej ale nie dowolnej jego oceny bez przekroczenia granic uznania administracyjnego (art. 80 k.p.a.) i uzasadniły swoje rozstrzygnięcia zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.
W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Zarząd [...], działając przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 września 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 363/14 w całości, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia od organu administracji na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucono:
- 1. naruszenie art. 43 ust. 3 ustawy o Policji przez błędną jego wykładnię, tj. uznanie, że przepis ten nakłada na organ jedynie formalny obowiązek wystąpienia z pismem o zasięgnięcie opinii związku przy całkowitym pominięciu ratio legis przepisu jakim jest zagwarantowanie przez ustawodawcę rozważenia (wzięcia pod uwagę w procesie decyzyjnym) stanowiska związków zawodowych co do zasadności wydania rozkazu personalnego w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji o charakterze fakultatywnym (uznaniowym), co prowadzi do naruszenia konstytucyjnie gwarantowanych praw związkowych,
- 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- • art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów art. 31 § 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 10 i art. 15 k.p.a. oraz art. 43 ust. 3 ustawy o Policji w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji,
- • art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do wszystkich stawianych w skardze zarzutów, w szczególności zarzutu niezapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu pomimo posiadania przezeń statusu strony i nieodniesienie się do zarzutu naruszenia przez organ II instancji zasady dwuinstancyjności.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wykładnia art. 43 ust. 3 ustawy o Policji prowadzić może do marginalizacji roli organów zakładowych związków zawodowych służb mundurowych w zakresie, w jakim ustawodawca przyznaje im kompetencje do zajęcia stanowiska w sprawie zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji.
Skarżący kasacyjnie wskazał, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu wyroku jest niekonsekwentna w zakresie twierdzenia, że z jednej strony samo już wystąpienie przez organ z pismem o zasięgniecie opinii związku zawodowego jest wystarczające dla zwolnienia policjanta w trybie przepisu art. 41 ust. 2 pkt 5 i 8 ustawy o Policji, z drugiej zaś, że opinia taka jest brana pod uwagę i wymaga rozważenia (choć stanowisko w niej zawarte nie jest dla organu wiążące). Jeżeliby bowiem ustawodawca nałożył na organ administracji jedynie formalny obowiązek wystąpienia o wydanie opinii, to sama jej treść nie miałaby dla wydanego rozkazu personalnego jakiegokolwiek znaczenia.
Ustawodawca nie wyposażył organu administracji w żadne narzędzie formalne pozwalające na doprowadzenie do wydania opinii. Niemniej jednak nie można mówić o bierności organów związku zawodowego; wręcz przeciwnie, odkąd uzyskały one informację o konieczności wydania opinii w sposób rzetelny starały się ustalić stan faktyczny będący podstawą wydania opinii. Jakkolwiek bowiem nie można oczekiwać od organu administracji biernego czekania na wydanie opinii, nie można również przyjąć, że związek zawodowy wyda opinię w trybie natychmiastowym, bez zapoznania się z materiałem dowodowym.
Językowe brzmienie omawianego przepisu: "zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 i 8 może nastąpić po zasięgnięciu opinii organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów", nasuwa dwie możliwe interpretacje. "Zasięgnięcie" może oznaczać zarówno zwrócenie się o opinię, jak i jej uzyskanie. Mając zatem na względzie niejasność rezultatów wykładni językowej, należy sięgnąć do modelu interpretacyjnego, polegającego na subsydiarnym zastosowaniu dyrektyw wykładni pozajęzykowej, jak również do szeroko akceptowanej koncepcji "racjonalnego ustawodawcy". Przepis art. 43 ust. 3 ustawy o Policji ma charakter gwarancyjny zapewniający związkom zawodowym służb mundurowych udział w najbardziej ważkich kwestiach dotyczących funkcjonariuszy Policji. Gdyby uznać, że dla spełnienia dyspozycji tego przepisu wystarczające jest wystosowanie pisma z prośbą o wydanie opinii przez organizację zakładową związku zawodowego, pojawiałoby się pytanie o rację bytu tego przepisu, a ściślej mówiąc - jaki miałby być sens jego wprowadzenia, skoro organ administracji może ograniczyć się do wysłania stosownego pisma aby uczynić zadość obowiązkowi w nim przewidzianemu.
Skoro zatem wykładnia przyjęta w sprawie prowadzić może do jednoznacznie absurdalnych wniosków i mając na względzie sprawność postępowania administracyjnego, uznać należy, że możliwość poprzestania na zwróceniu się o wydanie opinii aktualizować się będzie w przypadku bierności właściwego organu związkowego. W sprawie o bierności organów związku zawodowego nie może być mowy. Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wskazuje wyraźnie na podjęcie przez przedstawicieli związku pilnych działań mających na celu ustalenie jakiej treści opinia winna być wydana w sprawie.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem, jakoby organ nie posiadał żadnych instrumentów pozwalających na uzyskanie opinii. Choć orzecznictwo w sposób jednoznaczny wyłączyło możliwość stosowania art. 106 k.p.a. w odniesieniu do zasięgnięcia przez organ opinii zakładowej organizacji związkowej, to nie oznacza to, że organ administracji nie może wyznaczyć organowi związkowemu stosownego terminu do wydania opinii.
Przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia przepisu art. 43 ust. 3 ustawy o Policji niesie za sobą uzasadnione ryzyko, że przepis ten będzie przepisem de facto martwym. Pomija ona bowiem cel, dla którego został on przez racjonalnego ustawodawcę wprowadzony, jakim jest gwarancja i ochrona praw związkowych członków związków zawodowych, jak i zagwarantowanie związkom zawodowym czynnego udziału w kwestiach będących ich konstytucyjną domeną. Sam fakt niezapewnienia przez organy administracji możliwości uwzględnienia stanowiska związków zawodowych w wydanym rozkazie personalnym należy uznać za zagrażający podstawowym uprawnieniom zakładowych organizacji związkowych.
Skarżący kasacyjnie stwierdził, że nie zbadano w sposób wystarczający zarzutów podnoszonych w skardze. W szczególności uwadze Sądu umknęła okoliczność, że skarżący uczestniczył w postępowaniu administracyjnych na prawach strony. Jest to przesłanka, która winna podlegać odrębnemu rozważeniu, w oderwaniu od regulacji art. 43 ust. 3 ustawy o Policji.
Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W sprawie organy administracji uchybiły obowiązkowi zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. Skarżący został przez organ jedynie poinformowany o zakończeniu postępowania administracyjnego notatką z załącznikiem w postaci rozkazu personalnego. Okoliczność ta nie została przy rozpoznawaniu skargi w ogóle rozważona. Uchybienie to ma znaczenie w świetle art. 10 k.p.a. Gdyby przyjąć, że wydanie opinii w trybie art. 43 ust. 3 ustawy o Policji stanowi jednocześnie "wypowiedzenie się" w rozumieniu art. 10 § 1 k.p.a., to wydanie rozkazu personalnego bez uwzględnienia tej opinii stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania.
Mając jednak na względzie odrębność regulacji z art. 43 ust. 4 ustawy o Policji i status strony uzyskany zgodnie z art. 31 § 2 i 3 k.p.a., stwierdzić należy, że skarżący miał prawo do wypowiedzenia się przed zakończeniem materiału dowodowego i ewentualnego złożenia stosownych żądań (wniosków). Nieuwzględnienie tych naruszeń przez Sąd I instancji doprowadziło do oddalenia skargi pomimo istotnych uchybień, których dopuściły się organy administracji w toku postępowania administracyjnego.
W treści uzasadnienia zupełnie pominięto podnoszoną przez skarżącego kwestię naruszenia przez [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] zasady dwuinstancyjności, tj. art. 15 k.p.a. Brak związania Sądu I instancji zarzutami i wnioskami skargi nie może być rozumiany jako prawo sądu do pominięcia kwestii podnoszonych przez stronę lub wybiórczego potraktowania zarzutów przez rozpoznanie tylko niektórych z nich, przy jednoczesnym braku odniesienia się do pozostałych. Powinnością sądu, niezależnie od przyjętego kierunku rozstrzygnięcia, jest rozważenie wszystkich zarzutów strony i ocena ich zasadności na gruncie danej sprawy. Wyrok sądu, którego uzasadnienie w ogóle nie zawiera stanowiska co do części zarzutów skarżącego, należy uznać za nieodpowiadający w tym zakresie prawu. W szczególności w rozważaniach brak jest jakiegokolwiek odniesienia do zarzutu naruszenia przez organy zasady dwuinstancyjności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. Z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny poza nieważnością postępowania (która w niniejszej sprawie nie zachodzi) może rozpoznawać jedynie te uchybienia, które zostały powołane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Rozpoznając skargę kasacyjną we wskazanych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jest ona pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tych względów nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla takie akty w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania (inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz stwierdzenia nieważności - art. 145 § 1 pkt 2) w takim stopniu, iż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Warunkiem uwzględnienia skargi na powołanej podstawie jest wykazanie nie tylko, że określone uchybienia procesowe w ogóle miały miejsce, ale także, iż mogły one rzutować na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy rozumie się prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia. Chodzi tu więc o uchybienia procesowe na tyle istotne, że kształtowały one lub współkształtowały treść stosunku administracyjnoprawnego, czyli że gdyby nie było ujawnionego naruszenia przepisów postępowania, rozstrzygnięcie sprawy przez organy administracyjne mogłoby być inne.
Oznacza to, że to na stronie skarżącej ciąży obowiązek wykazania uchybień na tyle istotnych, że gdyby do nich nie doszło, to zapadłby wyrok odmiennej treści. W niniejszej sprawie nie ma przesłanek wskazujących na naruszenie uprawnień procesowych skarżącego kasacyjnie w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.
Zamierzonego skutku nie mógł przede wszystkim odnieść zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z wymienionymi przepisami postępowania, tj. z art. 31 § 2 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. i art. 15 k.p.a.
Zarząd [...] wnioskiem z dnia 4 grudnia 2013 r. zwrócił się do Komendanta Powiatowego w [...] o dopuszczenie związku zawodowego policjantów do udziału w sprawie zamiaru zwolnienia K. O. ze służby w Policji. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. Komendant Powiatowy Policji w [...], na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a., dopuścił Zarząd [...] do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie zwolnienia ze służby. Zatem od chwili wydania postanowienia o dopuszczeniu związku zawodowego do udziału w postępowaniu przysługują mu uprawnienia strony, m.in. przed wydaniem decyzji umożliwić wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Z akt sprawy wynika, że związek zawodowy nie został zawiadomiony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzeniem się co do zebranego materiału. Związkowi zawodowemu została bowiem doręczona decyzji o zwolnieniu K. O. ze służby.
Jednak takie działanie organu nie spowodowały naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, iż zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. W niniejszej sprawie strona skarżąca nie wskazała istotnych z punktu widzenia prawidłowego rozpatrzenia sprawy czynności, których mogłaby dokonać przed organem, gdyby została zawiadomiona o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków. Organy Policji nie stwarzały przeszkód w dostępie do akt sprawy. Związek zawodowy nie został również pozbawiony inicjatywy dowodowej, bowiem z takich możliwości mógł skorzystać nie tylko po wydaniu postanowienia o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu ale w toku całego postępowania odwoławczego.
W postępowaniu odwoławczym strona była reprezentowana przez pełnomocnika, który w odwołaniu podniósł zarzuty istotne dla interesu strony, do których organ odwoławczy się ustosunkował. Skarżący nie wykazał też, aby uniemożliwiono mu dokonanie konkretnych czynności procesowych, np. złożenie istotnego w sprawie dokumentu lub w inny sposób udowodnienia swoich twierdzeń. Decyzja o zwolnieniu K. O. ze służby została wydana z uwzględnieniem okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy. Zatem stwierdzone uchybienie procesowe nie mogło mieć istotnego znaczenia dla prawidłowości załatwienia sprawy.
Za nieskuteczny uznać należy również zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyraża regułę, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. Oczywistym przy tym jest, że stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni, nie oznacza jeszcze, że omawiana zasada została zrealizowana. Z istoty omawianej zasady wynika obowiązek dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko na kontroli zaskarżonej decyzji czy kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Zobowiązany jest on bowiem do ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Rola organu odwoławczego nie może więc ograniczać się tylko do funkcji "rewizyjnej".
Skuteczne wniesienie środka odwoławczego powoduje przeniesienie całej sprawy przed organ II instancji. Oznacza to, że od tej chwili staje się on odpowiedzialny za ponowne jej rozpoznanie i rozstrzygnięcie. Taka dewolucja kompetencji oznacza również, że organ odwoławczy ma obowiązki w istocie nie mniejsze niż organ I instancji. W efekcie, jak każdy organ, powinien przede wszystkim dążyć do ponownego rozpatrzenia sprawy pod względem merytorycznym i wydania decyzji co do istoty. Organ odwoławczy rozpatrując odwołanie, jest zatem zobowiązany do ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Ma przy tym nie tylko prawo, lecz wręcz obowiązek, orzekać na podstawie wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, czyli zarówno zgromadzonych przez organ I instancji, jak i przedstawionych przez stronę. Jeżeli więc [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] na podstawie całości dokumentów znajdujących się posiadanych przez niego aktach ustalił stan faktyczny sprawy, który pozwalał na wydanie decyzji merytorycznej, to w żadnym wypadku wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu nie można skutecznie zarzucić, że zaakceptował stan, w którym organ dopuścił się uchybienia art. 15 k.p.a. Nieodniesienie się do wszystkich wniosków i argumentów zawartych w odwołaniu, wbrew twierdzeniom strony, nie dowodzi jeszcze naruszenia art. 15 k.p.a. Organ odwoławczy ponownie merytorycznie rozpoznał sprawę, a w motywach podjętej decyzji trafnie skoncentrował się na wszystkich kwestiach, które rzeczywiście były w niej istotne, a następnie w sposób wystarczający wykazał przyczyny podjętego rozstrzygnięcia.
Tym samym zarzut dotyczący naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. art. 31 § 2 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. i art. 15 k.p.a. należy uznać za bezzasadny. Skoro nie doszło do naruszenia podniesionych przepisów prawa, to nie można Sądowi I instancji zarzucić naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., ponieważ Sąd nie miał podstaw do zastosowania instytucji przewidzianej w tm przepisie, a tym samym do uchylenia kontrolowanej decyzji.
Usprawiedliwionych podstaw nie ma również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa zatem wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie orzeczenia. O jego naruszeniu można mówić wówczas, gdy brak jest jednego z ustawowych wymogów (opis stanu sprawy, zarzutów skargi, stanowiska strony przeciwnej, podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia). Wadliwość pisemnych motywów wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie to nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wtedy, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia.
Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle ważka, by mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09 – Lex nr 745670), a samo uchybienie uniemożliwia kontrolę kasacyjną zaskarżonego orzeczenia (wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09 – Lex nr 745098). Oznacza to, że orzeczenie Sądu I instancji nie będzie się poddawało takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części (np. przedstawienia stanu sprawy czy podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, jednakże obejmować one będą treści podane w sposób niejasny, nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia (wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09 – Lex nr 597986).
Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną oddalenia skargi. Sąd I instancji w sposób szczegółowy wyjaśnił ponadto motywy podjętego rozstrzygnięcia. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że pisemne motywy zaskarżonego wyroku zawierają wady konstrukcyjne oraz nie poddają się kontroli kasacyjnej.
Nietrafny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art.134 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. O naruszeniu tego przepisu można byłoby mówić w sytuacji, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której skarga została wniesiona. W rozpoznawanej sprawie brak jednak podstaw by uznać, że sąd uczynił przedmiotem rozpoznania inną sprawę administracyjną niż ta, w której wniesiono skargę. Przedmiotem skargi złożonej do WSA w Warszawie była decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. w przedmiocie zwolnienia K. O. ze służby w Policji.
Sąd I instancji oceniał legalność tej właśnie decyzji, nie orzekł natomiast w stosunku do innego aktu lub czynności, które nie mogły stanowić przedmiotu jego rozstrzygnięcia. Oczywistym zatem jest, że WSA w Warszawie orzekał w granicach przedmiotu zaskarżenia, a tym samym granic, o jakich mowa w art. 134 § 1 P.p.s.a., w żaden sposób nie przekroczył. Ponadto stosownie do art. 184 P.p.s.a., uzasadnienie nieodpowiadające wszystkim wymaganiom określonym w art. 141 § 4 P.p.s.a., tylko wtedy obliguje do uchylenia zaskarżonego orzeczenia, jeżeli fakt ten może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Natomiast naruszenie prawa, które nie ma wpływu na trafność i zasadność rozstrzygnięcia, powinno prowadzić do oddalenia skargi kasacyjnej. Tak więc, nawet gdyby uznać za zasadne twierdzenie skarżącego, że Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich jego zarzutów, to i tak nie można byłoby tego zarzutu uwzględnić, z uwagi na wyżej poczynione uwagi odnoszące się do art. 10 i art. 15 k.p.a.
Chybiony jest również zarzut dotyczący błędnej wykładni art. 43 ust. 3 ustawy o Policji. Przepis ten stanowi, że zwolnienie policjanta ze służby między innymi na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji może nastąpić po zasięgnięciu opinii organizacji zakładowej związku zawodowego. Z przepisu tego wynika, że przewidziany w nim obowiązek konsultacji sprowadza się jedynie do obowiązku zwrócenia się do organizacji związkowej o udzielenie opinii w przedmiocie planowanego przez organ zwolnienia konkretnego policjanta ze służby. Dopuszczalność rozwiązania stosunku służbowego nie wymaga uzyskania od tej organizacji opinii. Zakres pojęciowy zwrotu "zasięgnięcie opinii" i "uzyskanie opinii" jest oczywiście różny.
Nie można uzależniać działań organu zwolnieniowego od spełnienia warunków, których ustawodawca w tym zakresie wprost nie przewidział. Zasięgnięcie opinii jest obligatoryjne, ale wymóg ten oznacza jedynie, że organ planując zwolnienie policjanta ma obowiązek uprzedzić o tym organizację związkową i umożliwić zajęcie jej w tym zakresie stanowiska. Żaden natomiast przepis prawa nie nakłada na związek zawodowy obowiązku udzielenia opinii, czyli związek ten ma prawo – bez podania przyczyn – uchylić się od jej wyrażenia. Brak takiej opinii nie wyklucza jednak możliwości zastosowania przedmiotowej instytucji, gdyż związek zawodowy może uchylić się od zajęcia w sprawie stanowiska. Organ zwolnieniowy nie jest ponadto związany treścią opinii, nawet jeżeli zostanie ona przez organizację związkową wyrażona. Taka opinia nie jest dla niego wiążąca, co oznacza, że należy wprawdzie rozważyć wyrażone w niej stanowisko, ale organ nie musi tego stanowiska uwzględnić.
Organ Policji nie może skutecznie domagać się udzielenia opinii, nie ma też obowiązku ponawiania swego wniosku o zajęcie przez związek stanowiska w sprawie ani oczekiwania na opinię mimo upływu terminu na jej wydanie. Tym samym jeżeli organ wystąpił do organizacji związkowej o udzielenie opinii w sprawie zwolnienia policjanta ze służby, to niewyrażenie w zakreślonym terminie opinii nie oznacza, że obowiązek konsultacji, o jakim mowa w art. 43 ust. 3 ustawy o Policji, nie został zrealizowany. W takiej sytuacji brak opinii związku zawodowego nie wpływa na dopuszczalność skorzystania przez organ z przyznanych mu przez ustawodawcę kompetencji i rozwiązania z policjantem stosunku służbowego. Zarzut błędnej wykładni art. 43 ust. 3 ustawy o Policji jest zatem całkowicie chybiony.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.