Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2019 r. (sygn. akt I SA/Wa 2271/18), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – oddalił skargę Skarbu Państwa - Starosty [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy własną decyzję tegoż organu z dnia [...] września 2017 r. nr [...]o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...], w której orzeczono, że położone we [...], dawne działki katastralne o numerach: [...] - w częściach nie dotyczących aktualnych działek ewidencyjnych nr [...] - nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Skarb Państwa - Starosta [...] zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:
- 1) przepisów prawa materialnego, to jest: art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła jedna z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, tj. rażące naruszenie prawa, choć Wojewoda [...] błędnie przyjął, że z zakresu pojęcia "nieruchomości ziemskiej" wyłączone są grunty położone w granicach administracyjnych miast bez przeprowadzenia jakiejkolwiek oceny co do rolniczego charakteru nieruchomości, co - w świetle art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN - przesądzało o zasadności przejęcia nieruchomości na cele reformy rolnej,
- 2) przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, to jest:
- - ) art. 3 §1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § pkt 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez niedokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowej kontroli działalności organu administracji publicznej skutkującej uznaniem, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. znak: [...], choć decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, a to wobec niewłaściwego przyjęcia, iż dla uznania charakteru "nieruchomości ziemskiej" decydujące i wyłączne znaczenie ma położenie nieruchomości, a nie charakter gruntu i jego przeznaczenie, a tym samym, że taka interpretacja Wojewody [...] pojęcia "nieruchomości ziemskiej" choć błędna nie może być uznana za rażące naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji wydanej z zastosowaniem takiej błędnej interpretacji,
- - ) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez niedokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowej kontroli działalności organu administracji publicznej skutkującej uznaniem, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. znak: [...], choć decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 7, 8 i 77 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności niezbędnych i istotnych dla rozstrzygnięcia i definitywnego poczynienia ustaleń w zakresie charakteru gruntu i jego przeznaczenia, czego skutkiem był brak przyjęcia wystąpienia rażącego naruszenia prawa, a w konsekwencji oddalenie skargi, a tym samym utrzymanie w mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2017 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. zamiast uchylenia powyższej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi i stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący Skarb Państwa - Starosta [...] wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzupełniającym skargę kasacyjną piśmie procesowym strona skarżąca oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
W piśmie procesowym uczestniczka postępowania D. M. wnosiła o oddalenie skargi kasacyjnej wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2019, poz. 2325), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.
Przedstawione wyżej zarzuty zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego (pkt 1) - w postaci niewłaściwego zastosowania art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (bez wskazania miejsca publikacji) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz na istotnym naruszeniu przepisów postępowania (pkt 2), w postaci: art. 3 §1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § pkt 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. a także art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w zw. z art. 7, 8 i 77 k.p.a.
Zarzuty te okazały się nieuzasadnione.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych, wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 3 §1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Zatem w/w regulacje prawne, zakreślając jedynie właściwość sądów administracyjnych, mają tylko charakter ustrojowy a wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Sam przy tym fakt wydania przez Sąd Wojewódzki zaskarżonego wyroku dowodzi, że Sąd ten dokonał kontroli objętej skargą decyzji i nie ma przy tym żadnych podstaw do przyjęcia, iż ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem.
Całkowicie niezrozumiały był natomiast zarzut odnoszący się do naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Pomijając bowiem nawet kwestię, że art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. dzieli się na trzy dalsze jednostki redakcyjne a zatem należało w tym przypadku sprecyzować który, dokładnie przepis jest objęty zaskarżeniem, to podkreślić należy, iż art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi podstawę wyroku uchylającego zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzję, natomiast art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przewiduje wydanie wyroku, w którym sąd administracyjny stwierdza nieważność zaskarżonej. decyzji. Inne są zatem tym podstawy do zastosowania jednego z w/w przepisów. W rozpoznawanej zaś sprawie Sąd Wojewódzki skargę oddalił (na podstawie art. 151 p.p.s.a.). Jeżeli zatem skarżący nie zgadzał się z rozstrzygnięciem Sądu I instancji to wskazując przepis, który – jego zdaniem – miałby być podstawą wyroku, powinien sprecyzować jednoznacznie, na jakiej podstawie prawnej wyrok ten powinien być – wg niego - wydany a nie powoływać różne podstawy wyrokowania, przewidujące wydanie wyroku innego niż oddalającego skargę. Każda bowiem z tych podstaw odnosi się do odmiennej sytuacji.
Pozostałe zarzuty procesowe łączyły się z kwestiami materialnoprawnymi, a co uzasadnia ich łączne rozpoznanie.
Analizowana sprawa dotyczyła decyzji, która została wydana w postępowaniu nieważnościowym. Rozpoznając bowiem wniosek Skarbu Państwa – Starosty [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję dnia [...] września 2017 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...]grudnia 2007 r. nr [...], w której orzeczono, że położone we [...], dawne działki katastralne o numerach: [...] - w częściach nie dotyczących aktualnych działek ewidencyjnych nr [...] - nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Skoro zatem zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności innej decyzji, to przesłanki, które w tym postępowaniu wpływały na treść rozstrzygnięcia, były oczywiście odmienne od tych, które decydowały o treści decyzji, kończącej postępowanie w sprawie podpadania danej nieruchomości poddziałanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Z tego powodu domaganie się przez skarżącego by postępowaniu nieważnościowym zostało przeprowadzone takie postępowanie dowodowe, które jest właściwe postępowaniu prowadzonemu w trybie zwykłym, nie było uzasadnione. Stąd też twierdzenie, że Sąd Wojewódzki naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. bo nie dostrzegł, iż w postepowaniu administracyjnym naruszono art. 7, 8, 77 k.p.a. (bez wskazania przy tym w ostatnim artykule właściwej jednostki redakcyjnej) nie było trafne.
W analizowanej sytuacji skarżący zarzucał decyzji Wojewody [...] z dnia [...] dnia grudnia 2007 r. rażące naruszenie prawa – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.- poprzez wyrażenie poglądu materialnoprawnego, że z pojęcia "nieruchomości ziemskiej", które występuje w treści art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej, wyłączone są grunty położone w granicach administracyjnych miast i z tego względu, określone działki, położone na terenie miasta [...], nie były nieruchomościami ziemskimi, a zatem nie podpadały pod działanie w/w przepisu.
Zdaniem Sądu Wojewódzkiego natomiast, miał rację Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który uznał, że takiego działania Wojewody nie można traktować jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i pogląd ten podziela w pełni skład orzekający w niniejszej sprawie. W tym miejscu bowiem wyjaśnić należy, że wprawdzie pojęcie rażącego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, ale instytucja ta doczekała się bogatego orzecznictwa i piśmiennictwa. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie prezentowane są zaś poglądy, zgodnie z którymi stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią, nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej.
Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (vide: Barbara Adamiak i Janusz Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C.H.BECK,11 Wydanie, str. 627 i nast.). Ponadto, aby można było mówić, że dana decyzja rażąco narusza prawo, stan prawny, w jakim została ona wydana musiał być w pełni jasny i czytelny.
Powszechnie akceptowane jest także stanowisko, iż odmienna wykładnia konkretnego przepisu prawa nie stanowi rażącego naruszenia prawa a tym samym nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji zapadłej w postępowaniu zwykłym, w której wyrażono pogląd odmienny od aktualnie przyjmowanego (vide: wyroki NSA: z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 922/15 i I OSK 921/15, z dnia 28 października 2011 sygn. akt I OSK 1908/10, z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt II GSK 1503/12 i z dnia 16 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1666/12).
Odnosząc powyższe do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że w/w pojęcie "nieruchomości ziemskiej" nastręczało przez dłuższy okres czasu problemy interpretacyjne. Podkreślić bowiem należy, że – jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 922/15i I OSK 921/15, w pierwotnym brzmieniu przepis art. 2 ust. 1 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 4 poz. 17), odwoływał się do "nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym", nowelizacja zaś tego przepisu, dokonana dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r., polegała na skreśleniu słów "o charakterze rolniczym". Ponieważ więc dekret o reformie rolnej dotyczył nieruchomości określonego rodzaju, stąd konieczne stało się wyjaśnienie pojęcia "nieruchomość ziemska".
Trafnie przy tym w piśmie procesowym zwraca uwagę uczestniczka postępowania, że do akt administracyjnych sprawy, zakończonej wydaniem kwestionowanej w trybie nieważnościowym decyzji, zostały złożone: wyjaśnienie Wydziału Prawnego Gabinetu Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 8 maja 1946 r. oraz pismo okólne Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 października 1948 r., opublikowane w Dzienniku Urzędowym Ministerstwa Sprawiedliwości z dnia 15 listopada 1948 r. nr 12 a z których treści wynika, że w latach 40-tych organy wdrażające reformę rolną pod pojęciem "nieruchomości ziemskiej" rozumiały: "każdą nieruchomość poza granicami administracyjnymi miast".
Podnieść także należy, że również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego tego rodzaju rozumienie pojęcia "nieruchomości ziemskiej" było i jest nadal nie zawsze jednolite. W wyrokach bowiem np. z dnia 28 grudnia 1994 r. (sygn. akt II SA 250-251/94, z dnia 14 lipca 2009 r. (sygn. akt I OSK 990/08) i z dnia 3 marca 2016 r.(sygn. czy akt I OSK 2629/15) został wypowiedziany pogląd odmienny do przyjętego przez stronę skarżącą.
Skoro zatem w omawianym zakresie istniała i nadal (choć w mniejszym stopniu) istnieje rozbieżność w orzecznictwie to w tej sytuacji należy stwierdzić, że art. 2 ust. 1 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej nie jest przepisem, który może być traktowany jako przepis oczywisty (w pełni jasny i czytelny), a zatem nie wymagającym wykładni. To zaś prowadzi do wniosku, że inna (aniżeli w większości orzeczeń obecnie wydawanych) wykładnia tego przepisu, przyjęta w kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji, nie może dowodzić o tym, iż decyzja ta rażąco narusza prawo.
Biorąc powyższe pod uwagę, należało zatem uznać, iż zarzuty kasacyjne oparte na art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. były nieusprawiedliwione.
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.
Wniosek uczestniczki postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania nie mógł zostać uwzględniony z uwagi na brak ku temu podstaw prawnych.