Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 lipca 2006r., sygn. akt IV SA/Wr 758/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] sierpnia 2005r., Nr [...], oraz decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Z. z dnia [...] czerwca 2005r., Nr [...], w przedmiocie wygaśnięcia decyzji własnej o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: decyzją z dnia [...] maja 2000r., nr [...], na podstawie art. 92 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 z późn. zm.) oraz § 5, § 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (Dz. U. Nr 106, poz. 1212), Komendant Powiatowy Policji w Z. przyznał H. G. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości należnej emerytowanemu funkcjonariuszowi policji.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2006r., nr [...], na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 92 ust. 1 i art. 97 powołanej ustawy o Policji w związku z § 6 i § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.), Komendant Powiatowy Policji w Z. orzekł o wygaśnięciu ze skutkiem od dnia 12 maja 2005r. decyzji własnej nr [...] z dnia [...] maja 2000r. o przyznaniu H. G. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, jako bezprzedmiotowej.
W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 12 maja 2005r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005r. zmieniające rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 70, poz. 633). Rozporządzenie to uchyliło w całości przepis § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., który stanowił podstawę prawną przyznania emerytowi policyjnemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.
Na tę decyzje H. G. złożył odwołanie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, gdyż w jego ocenie naruszono art. 16 w związku z art. 6 i 7 k.p.a.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005r., Nr [...], na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. art. 92 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002r. Nr 7 poz.58 z późn. zm.), w związku z § 6 i § 9 ust.1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100 poz. 918 z późn. zm.), Komendant Wojewódzki Policji we W. utrzymał w mocy decyzję nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w Z. z dnia [...] czerwca 2005r. w sprawie wygaśnięcia ze skutkiem od dnia 12 maja 2005r. decyzji własnej nr [...] z dnia[...] maja 2000 r. o przyznaniu H. G. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.
Organ wskazał, że w związku z tym, że przepis § 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 6 kwietnia 2005r. uchylił postanowienie § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., to z dniem 12 maja 2005r. ustało uprawnienie H. G. do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.
Podniesiono, że zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji państwowej, który wydał decyzję w pierwszej instancji stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli stała się ona z jakichkolwiek przyczyn bezprzedmiotowa, a stwierdzenie jej wygaśnięcia nakazuje przepis prawa albo gdy takie rozstrzygnięcie leży w interesie społecznym lub strony.
W ocenie organu, w niniejszej sprawie bezprzedmiotowość decyzji daje podstawę do stwierdzenia jej wygaśnięcia i wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, z powodu zmiany w stanie prawnym.
Na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. H. G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a.
Wyrokiem z dnia 7 lipca 2006r., sygn. akt IV SA/Wr 758/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] sierpnia 2005r., Nr [...] oraz decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Z. z dnia [...] czerwca 2005r., Nr [...], w przedmiocie wygaśnięcia decyzji własnej o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.
Sąd wskazał, że na podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005r. zmieniającego rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2005r., nr 70, poz. 633), które weszło w życie w dniu 12 maja 2005r., przepis § 8 rozporządzenia, na mocy którego do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uprawnieni byli oprócz funkcjonariuszy również emeryci i renciści policyjni, został uchylony. Jednak, w ocenie Sądu, fakt ten nie może być przyczyną wygaszenia decyzją nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w Z. z dnia [...] czerwca 2005 r. ze skutkiem od dnia 12 maja 2005 r. decyzji własnej nr [...] z dnia [...] maja 2000r., bowiem warunkiem stwierdzenia wygaśnięcia decyzji jest jej bezprzedmiotowość, a bezprzedmiotowość decyzji z powodu zmiany w stanie prawnym następuje wyłącznie w przypadku, gdy znowelizowane przepisy przewidują taki skutek. Natomiast żaden przepis rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005r. zmieniającego rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, nie przewiduje takiego skutku.
Sąd wskazał, że co prawda przepis art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. przewiduje wygaśnięcie decyzji z uwagi na wymagania interesu społecznego lub interesu strony, to jednak w ocenie Sądu, organy w żadnym stopniu nie wykazały w zaskarżonych decyzjach istnienia owych przesłanek. Organy administracji uznały, że bezprzedmiotowość rzeczonej decyzji jest następstwem zmiany stanu prawnego, a taka interpretacja jest nieuprawniona.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podniósł, że w judykaturze i w literaturze prawa administracyjnego przyjmuje się, że jeśli nowa regulacja prawna nie przewiduje uregulowań co do losu decyzji wydanych przed wejściem jej w życie i wydanej na odmiennych podstawach prawnych, to decyzja ta nadal jest wiążąca.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę kasacyjną złożył pełnomocnik Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., radca prawny R. R., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji oraz uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że organ naruszył zasady postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez stwierdzenie wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 2, w sytuacji, gdy postępowanie nie było dotknięte żadną ze wskazanych wad i istniała podstawa do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w oparciu o wskazany przepis oraz nie wystąpiły przesłanki do zastosowania przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 152 wskazanej ustawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r., (którego § 8 utracił moc w dniu 12 maja 2005r.), na podstawie którego do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uprawnieni byli, oprócz funkcjonariuszy, również emeryci policyjni, zostało wydane na podstawie art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz.58 z póź. zm.). Wskazany art. 92 ust. 1 ustawy o Policji przyznaje prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wyłącznie policjantom, natomiast ust. 2 wskazanego przepisu zawiera upoważnienie dla Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do określenia w drodze rozporządzenia wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania równoważnika pieniężnego, przysługującego policjantom.
Wskazano, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w aktualnie obowiązującym rozporządzeniu z dnia 6 kwietnia 2005r., uchylając § 8 poprzednio obowiązującego rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania równoważnika pieniężnego, przysługującego policjantom, nie zamieścił przepisów przejściowych, które rozstrzygałyby o losie decyzji wydanych emerytom policyjnym.
Autor skargi kasacyjnej wskazał, że żaden akt rangi ustawy nie przyznaje i nie przyznawał emerytom uprawnienia do wypłaty równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, a zasadne wydaje się być twierdzenie, że przyznanie takiego uprawnienia aktem rangi rozporządzenia wykraczało poza upoważnienie ustawowe.
W ocenie Komendanta ratio legis obecnie obowiązującego rozporządzenia, w którym uchylono § 8, na mocy którego emeryci policyjni nabyli prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, sprowadza się wyłącznie do określenia zasad przyznawania i cofania, ustalania wysokości równoważnika za brak lokalu mieszkalnego wyłącznie w odniesieniu do policjantów i pozbawienia prawa do równoważnika wszystkich emerytów. W przeciwnym wypadku prowadziłoby to do nierównego traktowania emerytów policyjnych tzn. tych, którzy przeszli na emeryturę przed 6 kwietnia 2005r. i tych, którzy odeszli na emeryturę po tej dacie.
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 21 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1714/06, zawiesił postępowanie z przyczyn wskazanych w art. 124 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a postanowieniem z dnia 22 lutego 2010 r., Sąd ten podjął zawieszone postępowanie wskazując, że ustała przyczyna zawieszenia, gdyż kuratorem spadku po zmarłym H. G. ustanowiona została adwokat B. N. – Z. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe.
W niniejszej sprawie, jak wynika z jej akt, skarżący H. G. zmarł w dniu [...] maja 2007 r. i nie toczyło się po nim postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku.
W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 21 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1717/06, zawiesił postępowanie.
Postanowieniem z dnia 26 stycznia 2010 r., sygn. akt I Ns 482/09, Sąd Rejonowy w Ząbkowicach Śląskich Wydział I Cywilny ustanowił kuratora spadku po H. G. w osobie adwokat B. N. W związku z tym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 22 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1717/06, podjął zawieszone postępowanie, uznając, że przyczyna zawieszenia ustała.
Wyznaczono termin rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym na dzień 31 maja 2010 r. na godz. 11.00. O terminie tym kurator spadku – adwokat B. N. – został powiadomiony prawidłowo, o czym świadczy podpis na zwrotnym poświadczeniu odbioru z dnia 2 marca 2010 r.
Zaznaczyć należy, że do dnia rozprawy do akt nie wpłynęło żadne pismo od tegoż kuratora w kwestii ewentualnego ustalenia spadkobierców po zmarłym skarżącym, zaś na wyznaczoną rozprawę Kurator nie stawił się.
Podnieść należy, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się z urzędu i miało na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dnia [...] maja 2000 r., która przestała być wykonywana w związku ze zmianą stanu prawnego, to jest uchyleniem rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.) przez rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji 6 kwietnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 70, poz. 633).
W związku ze śmiercią skarżącego w tej sprawie – H. G. - postępowanie w tej spawie stało się bezprzedmiotowe i z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. art. 161 § 1 pkt 3 w związku art. 193, postanowił, jak w sentencji.