Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1991/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. C. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
Decyzją z dnia [...] lutego 1992 r. nr [...] Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdził nieważność zarządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1951 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu nad pensjonatami na terenie województwa bydgoskiego, w części dotyczącej pensjonatu pn. "W.", położonego w Inowrocławiu przy ul. N. [...] oraz orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia [...] kwietnia 1959 r. stwierdzającego przejście na własność Państwa z mocy prawa z dniem 8 marca 1958 r. przedsiębiorstwa pensjonatowego pn. "W.", położonego w Inowrocławiu, obejmującego nieruchomość zapisaną w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w Inowrocławiu, wykaz hipoteczny nr [...], stanowiącą plac o pow. 1360 m2.
W dniu 12 lutego 2002 r. A. C. wystąpił na podstawie art. 160 K.p.a. z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za szkodę wywołaną powołanymi orzeczeniami. Wysokość szkody określił na kwotę 378.686,50 złotych. Kwota ta odpowiada wartości odtworzeniowej budynku pensjonatowego, który znajdował się na przedmiotowej nieruchomości.
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. odmówił ustalenia odszkodowania, wskazując że wnioskodawca nie wykazał, aby poniósł rzeczywistą szkodę w związku z wydaniem powołanych orzeczeń nacjonalizacyjnych.
Wnioskiem z dnia 27 czerwca 2005 r. A. C. wystąpił o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 oraz art. 160 K.p.a.. We wniosku wskazano, że odmowa ustalenia odszkodowania nie została poprzedzona żadnym postępowaniem dowodowym dotyczącym wysokości szkody, a całkowicie błędne jest ustalenie, że szkoda jest wiązana ze skutkiem działań na nieruchomości podejmowanych przez jej posiadaczy, ponieważ źródłem szkody było samo przejęcie nieruchomości.
Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Minister Transportu i Budownictwa odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powołanej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2002 r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wydanie decyzji w trybie art. 160 K.p.a., stosownie do treści art. 160 § 5 K.p.a., otworzyło stronie drogę sądową do dochodzenia odszkodowania. Dlatego też nie ma tym samym możliwości wzruszenia tej decyzji na drodze administracyjnej w trybie art. 156 § 1 K.p.a..
Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję.
Wyrokiem z dnia 24 lipca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 817/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] lutego 2006 r. i z dnia [...] listopada 2005 r., a Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt. I OSK 1725/06 oddalił skargę kasacyjną Ministra Infrastruktury.
Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2002 r. W uzasadnieniu wskazał, że w decyzji tej organ stwierdził, iż zniszczenie budynku nie pozostawało w związku przyczynowo-skutkowym z orzeczeniami o przejęciu przedmiotowego przedsiębiorstwa, lecz wynikało z działań podejmowanych na nieruchomości przez jego posiadaczy i od nich wnioskodawca winien dochodzić swoich roszczeń. Wnioskodawcy mogli wystąpić z odpowiednim powództwem.
Pismem z dnia 28 maja 2009 r. A. C. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] maja 2009 r.
Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2009 r. i podtrzymał zawarte w niej stanowisko wskazując, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności wskazane w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury wniósł A. C., zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania, to jest: art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez uznanie, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2009 r. jest prawidłowa; art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 160 K.p.a. w związku z art. 6 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez uznanie, iż zarówno Minister Infrastruktury w decyzji z [...] maja 2009 r., jak i Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 r. – prawidłowo zinterpretowali i zastosowali art. 160 K.p.a., wywodząc, że przedmiotowe odszkodowanie może zostać rozstrzygnięte wyłącznie w postępowaniu przed sądem powszechnym oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a., w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 K.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2009 r., podczas gdy Minister naruszył wskazane przepisy.
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
W uzasadnieniu wyroku wskazano, że w trybie art. 156 §1 K.p.a. ocenie w niniejszej sprawie podlega zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2010 r., utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] maja 2009 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2002 r., odmawiającej przyznania odszkodowania za szkodę spowodowaną wydaniem zarządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1951r. oraz orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia [...] kwietnia 1959 r.
Sąd podkreślił, że instytucja procesowa stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 K.p.a. Może zaistnieć jedynie w przypadku, gdy decyzja jest w sposób niewątpliwy dotknięta przynajmniej jedną z wad wskazanych w treści art. 156 § 1 K.p.a. Treść art. 160 K.p.a. przed jego uchyleniem, stanowi w § 1, że stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosi ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie. § 2 tego przepisu przesądza, że do odszkodowania stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem art. 418 tego kodeksu.
Powyższe oznacza, że obowiązkiem organów administracji publicznej było zbadanie zaistnienia w sprawie dotyczącej odszkodowania przesłanek wymienionych w treści art.415 k.c., z którego brzmienia wynika, że kto z winy swojej wyrządził drugiemu szkodę, obowiązany jest do jej naprawienia. Warunkiem zastosowania tego przepisu jest zaistnienie enumeratywnie trzech przesłanek: zdarzenia wyrządzającego szkodę (tu: zarządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1951r. i orzeczenie Ministra Zdrowia z dnia [...] kwietnia 1959r.), szkody (uszczerbku majątkowego) i związku przyczynowego pomiędzy zdarzeniem wyrządzającym szkodę a tą szkodą w rozumieniu art. 361 k.c., który przewiduje, że zobowiązany do odszkodowania ponosi odpowiedzialność tylko za normalne następstwa działania lub zaniechania, z którego szkoda wynikła. Teoria adekwatnego związku przyczynowego za następstwa normalne uznaje takie, które w danych okolicznościach z reguły występują tzn. są zwykłą, typową i naturalną konsekwencją działania lub zaniechania a nie wynikiem zbiegu okoliczności lub innych działań lub zaniechań, których nie można przewidzieć w toku analizy zwykłych i typowych następstw danego zdarzenia. Przy czym brak spełnienia którejkolwiek z przesłanek zwalnia z obowiązku badania pozostałych.
Sąd wskazał, że ze zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dowodowego wynika, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w decyzji z dnia [...] sierpnia 2002r. odmawiającej odszkodowania stwierdził, że zaistniała szkoda w postaci zniszczenia budynku posadowionego na odebranej nieruchomości nie pozostaje w związku przyczynowo – skutkowym z orzeczeniami o przejęciu tej nieruchomości, gdyż niekwestionowanie wynikła z działań podejmowanych przez jej posiadaczy.
Wskazany pogląd, zdaniem Sądu I instancji, pozostaje w zgodzie z brzmieniem, rozumieniem oraz prezentowaną w doktrynie i orzecznictwie interpretacją instytucji adekwatnego związku przyczynowego. Brak jest bowiem uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że naturalną, typową, będącą zwykłym następstwem, konsekwencją przejęcia własności nieruchomości będzie dewastacja i zniszczenie wzniesionego na niej budynku. W tym sensie jego utrata stanowiąca szkodę dotychczasowych właścicieli w sposób uzasadniony nie została potraktowana jako pozostająca w związku przyczynowo – skutkowym z wydanymi wcześniej aktami administracyjnymi.
Stanowisko Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zawarte w decyzji z dnia [...] sierpnia 2002r., jakkolwiek powszechnie prezentowane, stanowi jego interpretację przesłanek odpowiedzialności deliktowej w realiach niniejszej sprawy, a w szczególności związku pomiędzy zapadłymi decyzjami a powstałą szkodą. Zgodnie z treścią art.160 § 5 strona niezadowolona z przyznanego jej odszkodowania, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, może wnieść powództwo do sądu powszechnego. O powyższym zainteresowani zostali prawidłowo pouczeni w treści doręczonej im decyzji. Słusznie wskazał Minister Infrastruktury, że wystąpienie do sądu powszechnego zainicjowałoby spór między organem a stroną niezadowoloną z treści decyzji i ostatecznie zweryfikowało stanowisko organu. Zainteresowani zaniechali tego, decydując się po upływie 3 lat od wydania decyzji na wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności.
Sąd ocenił, że obszerne zarzuty skargi sprowadzają się do gołosłownych twierdzeń, że omawiany związek przyczynowy jest " oczywisty" i nie zawierają innych merytorycznych treści. Uwagi odnoszące się do uchybień związanych z prowadzeniem postępowania dowodowego oraz ewentualnej weryfikacji wysokości szkody nie znajdują oparcia w realiach sprawy, skoro organ - stwierdziwszy brak przesłanki adekwatnego związku przyczynowego - był zwolniony z obowiązku badania pozostałych przesłanek. Powyższe przesądza, zdaniem Sądu I instancji, że nie ma podstaw do twierdzenia, że w trakcie postępowania doszło do naruszenia art.160 K.p.a. oraz pozostałych wskazanych w skardze przepisów prawa, w tym art. 156 §1 K.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. C. reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości zarzucił:
- 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie art. 145§1 pkt. 1 lit. a) oraz lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 160 K.p.a. w zw. z przepisami prawa materialnego art. 415 k.c. w zw. z art. 361 k.c. w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2010 r., w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że powołana wyżej decyzja, podtrzymująca poprzednią decyzję tegoż organu o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2002 r. jest prawidłowa,
- 2. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 415 k.c. w zw. z art. 361 k.c. polegające na nieuzasadnionym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że interpretacja związku przyczynowego dokonana przez Ministra Infrastruktury w decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. oraz w poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2009 r., a także w decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2002 r. jest prawidłowa.
Ewentualnie, na wypadek nieuwzględnienia zarzutu nr 2 podniesiono ponadto:
- 3. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 415 k.c. w zw. z art. 361 k.c, polegające na nieuzasadnionym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że interpretacja związku przyczynowego dokonana w decyzjach powołanych w zarzucie nr 2 jest prawidłowa.
Niezależnie od powyższego skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:
- 4. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 160 K.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2010 r. w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że Minister Infrastruktury w powołanej wyżej decyzji oraz w decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] maja 2009 r. prawidłowo zinterpretował i zastosował art. 160 K.p.a., wywodząc że kwestia odszkodowania, którego skarżący dochodził w sprawie przed Prezesem Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast mogła zostać rozstrzygnięta wyłącznie w postępowaniu przed sądem powszechnym,
- 5. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca z dnia [...] maja 2009 r. były prawidłowe, pomimo tego, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zaniechał podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na względzie interes społeczny, słuszny interes obywateli oraz zasadę zaufania do organów Państwa.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu administracji Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto uzasadnienie poszczególnych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny, który zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązany jest wziąć pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania, nie stwierdził, by w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności wskazanych w art. 183 § 2 tej ustawy.
Przed przystąpieniem do omówienia poszczególnych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć trzeba, że zaskarżoną decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2010 r. utrzymano w mocy poprzedzającą ją decyzję tego organu o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2002 r., którą to decyzją odmówiono przyznania odszkodowania za szkodę spowodowaną wydaniem zarządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1951 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu nad pensjonatami na terenie województwa bydgoskiego, w części dotyczącej pensjonatu pn. "W." oraz orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia [...] kwietnia 1959 r. stwierdzającego przejście na własność Państwa z mocy prawa z dniem 8 marca 1958 r. przedsiębiorstwa pensjonatowego pn. "W.".
W związku z takim przedmiotem postępowania wskazać należy, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów w sprawie, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych, a jedynie bada stan faktyczny i prawny z daty wydania objętej postępowaniem nadzorczym decyzji i ocenia, czy w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie doszło do rażącego naruszenia prawa w myśl art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że zakwalifikowanie naruszenia prawa jako rażącego w powyższym rozumieniu dotyczyć może nie tylko przepisów prawa materialnego, lecz także przepisów kompetencyjnych i procesowych, a więc wszelkiego rodzaju norm prawnych regulujących działania organów administracji publicznej w indywidualnych sprawach przez nie załatwianych. Tego rodzaju zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, jakkolwiek dopuszczalne, nie mogły być, wobec ich bezzasadności, skuteczne.
Zarzuty nr 1, 4 i 5 dotyczące naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy (podstawa zaskarżenia w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), sprowadzają się istocie do stwierdzenia, że chociaż decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2002 r. odmawiająca przyznania odszkodowania wydana została z rażącym naruszeniem, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 160 K.p.a., a także art. 415 k.c. w związku z art. 361 k.c. to zarówno w postępowaniu nadzorczym, jak i w zaskarżonym wyroku błędnie oceniono, że decyzja ta takich wad nie zawiera. Z tego względu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie narusza, zdaniem skarżącego, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), a także art. 151 p.p.s.a. Zarzuty te nie są usprawiedliwione.
Podnoszone w pierwszej kolejności uchybienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w zarzucie nr 1 także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) tej ustawy), mogłoby być skuteczne wyłącznie wówczas, gdyby zasadne okazały się powiązane z nim pozostałe zarzuty wskazujące na naruszenie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, czy też przepisów materialnoprawnych. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. określają jedynie sposób załatwienia sprawy w przypadku wskazanych tam uchybień, przepisy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej.
Wszystkie zarzuty procesowe powiązano w skardze kasacyjnej z zarzucanym naruszeniem przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem "w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala". Ani zarzuty, ani ich uzasadnienie nie przedstawiają jednak takich uchybień w tym względzie, które uzasadniałyby twierdzenie, że Sąd oddalając skargę naruszył art. 151 p.p.s.a. Zarzuty skargi kasacyjnej, co także wyraźnie wynika z ich uzasadnienia, sformułowane zostały z pominięciem podstawowej dla sprawy niniejszej okoliczności, że postępowanie sądowoadministracyjne dotyczyło oceny pod względem zgodności z prawem decyzji Ministra Infrastruktury wydanej w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Z uwagi na charakter tego postępowania, podejmowane w nim są wyłącznie czynności pozwalające ocenić, czy kontrolowana decyzja zawiera wady wyliczone w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie nadzorcze nie służy rozpoznaniu na nowo sprawy zakończonej badaną decyzją. Tymczasem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty powodują, że można odnieść wrażenie, iż takie właśnie były oczekiwania strony wnoszącej tę skargę.
Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, gdyby po wydaniu przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 r. odmawiającej przyznania odszkodowania z tytułu szkody poniesionej wskutek wydania wskazanych w niej orzeczeń, A. C. wystąpił z powództwem o odszkodowanie do sądu powszechnego, to w sprawie tej, w postępowaniu cywilnym, zweryfikowane zostałoby stanowisko organu. Zaniechanie skarżącego w tym względzie i wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie może oznaczać ponownego rozpoznania wniosku o odszkodowanie. Postępowanie nadzorcze umożliwia jedynie usunięcie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadami określonymi w art. 156 § 1 pkt 1 – 6 K.p.a.
Prawidłowo w rozpoznawanej sprawie uznano, że weryfikowana w trybie nadzoru decyzja takich wad nie zawiera.
W postępowaniu zakończonym decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2002 r., zgodnie z art. 160 § 2 K.p.a. organ obowiązany był stosować przepisy Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem art. 418 tego kodeksu. Nie oznacza to jednak całkowitego wyłączenia przepisów postępowania administracyjnego. Art. 160 § 2 K.p.a. odsyła do regulacji materialnoprawnej Kodeksu cywilnego, nie wyłączając stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w rozpoznaniu sprawy odszkodowania (tak np. NSA w wyroku z 29 lutego 2012 r., I OSK 265/11).
Zasadnie skarżący podniósł, że organ, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 K.p.a., obowiązany jest podejmować w sprawie wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności poprzez zebranie i wszechstronną analizę całego materiału dowodowego.
Jednakże zauważyć także trzeba, że zasada prawdy obiektywnej, której realizacji służą reguły postępowania dowodowego określone w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, nie tylko nie wyklucza współdziałania strony w zebraniu materiału dowodowego, ale wręcz nakłada na stronę występującą z wnioskiem o przyznanie odszkodowania taki obowiązek. To strona występująca o odszkodowanie winna zakreślić ramy tego żądania i jego podstawę faktyczną, podając na czym polegała szkoda, którą poniosła na skutek wydania decyzji, których nieważność stwierdzono, a także wskazywane istotne dla sprawy okoliczności wymagające wyjaśnienia w postępowaniu dowodowym. Zarówno w postępowaniu nadzorczym, jak i obecnie, skarżący nie wskazał na czym konkretnie polegać miało zarzucane Prezesowi Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast rażące naruszenie poszczególnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jakich istotnych w sprawie okoliczności nie wyjaśniono.
Ogólnikowe zarzuty w tym względzie nie mogą być uznane za wystarczające. W takim stanie sprawy organ rozpoznając wniosek A. C. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 2002 r. nie naruszył rażąco wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Ocena wyrażona w tym względzie w postępowaniu nadzorczym i zaakceptowana przez Sąd pierwszej instancji jest prawidłowa.
Również zarzuty naruszenia prawa materialnego, znajdujące oparcie w podstawie wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., nie są zasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył w sprawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 160 § 1 i 2 K.p.a. w związku z art. 415 k.c. w zw. z art. 361 k.c. Na pełną aprobatę zasługują w tym względzie stanowisko i wywody zawarte w zaskarżonym wyroku, w tym akceptacja stanowiska Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 r. odmawiającej odszkodowania uznającego, że zaistniała szkoda w postaci zniszczenia budynku posadowionego na odebranej nieruchomości nie pozostaje w związku przyczynowo – skutkowym z orzeczeniami o przejęciu tej nieruchomości. Zdaniem Sądu I instancji ocena ta pozostaje w zgodzie z brzmieniem, rozumieniem oraz prezentowaną w doktrynie i orzecznictwie interpretacją instytucji adekwatnego związku przyczynowego w rozumieniu art. 361 k.c. Brak jest bowiem uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że naturalną, typową, będącą zwykłym następstwem, konsekwencją orzeczeń o przejęciu własności nieruchomości będzie dewastacja i zniszczenie wzniesionego na niej budynku.
W tym sensie jego utrata stanowiąca szkodę dotychczasowych właścicieli w sposób uzasadniony nie została potraktowana jako pozostająca w związku przyczynowo – skutkowym z wydanymi wcześniej aktami administracyjnymi. Stanowisko to nie zostało skutecznie w skardze kasacyjnej podważone.
Z tych wszystkich względów uznać należało, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał właściwej kontroli działalności administracji publicznej i prawidłowo uznał, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a., jak to zarzucano w skardze kasacyjnej.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.