Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 297/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S.Z. na bezczynność A. (dawniej B.) w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, zobowiązał A. do rozpatrzenia wniosku skarżącego S.Z. z dnia 13 maja 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) oraz zasądził od A. na rzecz skarżącego S.Z. kwotę 357 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3).
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
S.Z. wnioskiem z dnia 13 maja 2013 r. wezwał B. do zawarcia umowy w przedmiocie ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu na rzecz B., dotyczącej posadowionych urządzeń telekomunikacyjnych na nieruchomościach stanowiących jego własność, położonych w miejscowości [...]. W piśmie tym wnioskodawca zwrócił się również do Spółki o udostępnienie, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a tiret pierwsze ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej w skrócie u.d.i.p.), wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia i przebudowy w/w urządzeń usytuowanych na wskazanych działkach, w tym protokołów z odbioru budowanych linii przesyłowych oraz planów z mapkami.
Dyrektor Operacyjnego Utrzymania Sieci i Usług B. w odpowiedzi z dnia 3 czerwca 2013 r. na powyższe pismo poinformował, że żądanie S.Z. nie znajduje podstawy prawnej w powołanych we wniosku przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż B. nie jest zaliczana do katalogu podmiotów zobligowanych do udostępniania informacji publicznej. Odnosząc się do kwestii udostępnienia kopii dokumentów wskazał, że zgodnie z polityką bezpieczeństwa B. dostęp do posiadanej dokumentacji można uzyskać po podpisaniu oświadczenia o zachowaniu tajemnicy B., w lokalizacji – [...].
S.Z. w piśmie z dnia 23 sierpnia 2013 r. ponownie wezwał B. do przekazania, w trybie dostępu do informacji publicznej, kserokopii decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia i przebudowy urządzeń telekomunikacyjnych stanowiących własność Spółki, posadowionych na nieruchomościach stanowiących jego własność, w tym protokołów z odbioru budowanych linii przesyłowych oraz planów z mapkami.
Dyrektor Obsługi Technicznej B. w odpowiedzi z dnia 26 września 2013r. na powyższe pismo poinformował, że B. nie jest zaliczana do podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji o działalności inwestycyjnej i zawartych umowach z klientami na świadczenie usług i powtórzył argumentację zawartą w w/w piśmie z dnia 3 czerwca 2013 r.
S.Z. w dniu 25 marca 2014 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność A. (dawniej B.), polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej zgodnie z jego wnioskiem z dnia 13 maja 2013 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej, zgodnie z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. W związku z powyższym wniósł o stwierdzenie bezczynności A. i zobowiązanie jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podał, że wniesienie skargi na bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej nie jest ograniczone żadnym terminem. Ponadto, w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, dla dopuszczalności skargi na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie jest wymagane wyczerpanie środków zaskarżenia na drodze administracyjnej.
W ocenie skarżącego argumentem przemawiającym za tym, że spółka prawa handlowego, zajmująca się dystrybucją usług telekomunikacyjnych, jest obowiązana do stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej przemawia brzmienie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne (...). Użycie przez ustawodawcę terminu "zadania publiczne" nie było przypadkowe, bowiem miało na celu wyeliminowanie elementu podmiotowego. Oznacza ono, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli.
Dystrybucja usług telekomunikacyjnych i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo telekomunikacyjne, ze względu na znaczenie dostępu do usług telekomunikacyjnych dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, są "zadaniami publicznymi".
Powyższe stanowisko skarżący podtrzymał w piśmie procesowym z dnia 8 maja 2014 r.
A. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie, dopuszczenie oraz przeprowadzenie dowodów zawnioskowanych w treści niniejszego pisma oraz obciążenie kosztami postępowania strony skarżącej i zasądzenie na rzecz Spółki kosztów postępowania według norm przepisanych. Podała, że A., jako całkowicie prywatny podmiot gospodarczy, prowadzący działalność gospodarczą w rozumieniu ustawy o swobodzie gospodarczej, nie wykonuje zadań publicznych, a tym samym nie należy do kategorii podmiotów, o których mowa w art. 4 u.d.i.p. Oznacza to, że na Spółce nie ciąży obowiązek udzielania informacji publicznej oraz wydawania decyzji odnośnie ewentualnej odmowy przekazywania takich informacji. A. nie zalicza się też do kategorii osób prawnych wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., bowiem Skarb Państwa, bądź inne wskazane podmioty nie posiadają pozycji dominującej w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Ponadto Skarb Państwa nie jest akcjonariuszem Spółki, czego dowodzi struktura własnościowa B. (dowód – wyciąg ze skonsolidowanego sprawozdania finansowego [...] oraz odpis KRS Spółki – dział III). Spółka podniosła również, że ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.) w art. 3 § 1 i § 2 określa właściwość sądu administracyjnego do sprawowania kontroli w zakresie działalności administracji publicznej, która obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skargi na bezczynność organu w przypadku istnienia ustawowego obowiązku wydawania rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Taki zaś obowiązek na A. nie spoczywa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku wyjaśnił zagadnienie bezczynności organu administracji publicznej. Wskazał, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowią konkretyzację prawa wynikającego z art. 61 Konstytucji RP. Wyjaśnił, że ustawa o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Zakres stosowania ustawy wytycza tylko dostęp do informacji publicznej, nie zaś publiczny dostęp do wszelkich informacji. Oznacza to, że ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.
Ustawodawca pojęcie informacji publicznej określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W świetle tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p.
Sąd pierwszej instancji podał, że skarżący wystąpił o udostępnienie wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów, w tym protokołów z odbioru budowanych linii przesyłowych oraz planów z mapkami, dotyczących budowy, posadowienia i przebudowy urządzeń telekomunikacyjnych usytuowanych na nieruchomościach stanowiących jego własność, położonych w miejscowości [...]. Powołując się na utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd stwierdził, że decyzje rozstrzygające sprawy administracyjne, jako akty administracyjne o charakterze indywidualnym, są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., stanowią zatem informację publiczną.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w rozpoznawanej sprawie istotne jest ustalenie, czy w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanych dokumentów, o ile oczywiście znajdują się one w jej posiadaniu, gdyż kwestia ta nie została w sposób stanowczy wyjaśniona.
Stosownie do treści art. 4 ust. 1u.d.i.p., do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Katalog podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej określony w art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., nie ma charakteru zamkniętego, z uwagi na użycie w tym przepisie zwrotu "w szczególności". Wśród podmiotów zobowiązanych można wyróżnić władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. W świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. podmiotami zobowiązanymi są m.in. jednostki organizacyjne wykonujące zadania publiczne. Termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej" występującego w regulacji konstytucyjnej. Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym. Zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe.
Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 u.d.i.p. ustawy zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej", użytego w art. 61 Konstytucji RP, pomija element podmiotowy co oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiągnięciu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10, publ. http://cbois.nsa.gov.pl).
Sąd pierwszej instancji wskazał, że telekomunikacja to dziedzina techniki i nauki, zajmująca się transmisją wszelkiego rodzaju informacji na odległość. Obejmuje również sposoby przetwarzania tych informacji, kodowanie, sprzęt telekomunikacyjny, teorie propagacji, sieci telekomunikacyjne i wiele innych zagadnień. Obecnie telekomunikacja w coraz większym stopniu zależy od rozwiązań informatycznych i zaczyna odgrywać coraz większe znaczenie w sieciach komputerowych. Wykonywana jest przy użyciu środków łączności.
Legalna definicja zawarta w art. 2 pkt 42 ustawy z 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) określa telekomunikację jako nadawanie, odbiór lub transmisję informacji, niezależnie od ich rodzaju, za pomocą przewodów, fal radiowych bądź optycznych lub innych środków wykorzystujących energię elektromagnetyczną.
Przepis art. 54 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że każdemu zapewnia się wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. Natomiast zgodnie z art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, zmienionej Protokołem nr 11 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) każdy ma prawo do wolności wyrażania opinii. Prawo to obejmuje wolność posiadania poglądów oraz otrzymywania i przekazywania informacji i idei bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe. W "Strategii rozwoju społeczeństwa informacyjnego w Polsce do roku 2013" podkreślono, że jednym z istotnych czynników stymulujących wzrost gospodarczy jest umiejętność pozyskiwania, gromadzenia i wykorzystywania informacji, dzięki dynamicznemu rozwojowi technologii informacyjnych i komunikacyjnych. Gwałtowny wzrost znaczenia informacji oraz usług świadczonych drogą elektroniczną i tym samym wykorzystania technologii informacyjnych i komunikacyjnych w gospodarce, administracji publicznej (rządowej i samorządowej), a także w życiu codziennym obywateli wiąże się z nowym trendem transformacji cywilizacyjnej – transformacji w kierunku "społeczeństwa informacyjnego".
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powyższe jednoznacznie wskazuje, że usługi telekomunikacyjne mają istotne znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek. Cechuje je zatem użyteczność dla ogółu.
Ponadto zauważyć należy, iż Traktat Lizboński zapewnia ochronę usług świadczonych w ogólnym interesie w Unii Europejskiej. Dodał on do traktatów założycielskich Protokół w sprawie usług świadczonych w interesie ogólnym (nr 26), mający taką samą moc prawną, co traktaty. W świetle tej regulacji "usługi świadczone w interesie ogółu", to usługi świadczone w interesie ogółu i podlegające szczególnym obowiązkom z tytułu świadczenia usług publicznych. Klasycznym przykładem takiego obowiązku jest obowiązek świadczenia danej usługi na terytorium całego kraju, w przystępnych cenach, na porównywalnym poziomie jakości, niezależnie od opłacalności poszczególnych operacji. Takie świadczenia przyczyniają się do osiągnięcia celów solidarności i równości i obejmują: a) usługi nierynkowe (obowiązkowa edukacja szkolna, bezpieczeństwo socjalne itp.); b) obowiązki państwa (bezpieczeństwo, wymiar sprawiedliwości itp.); c) usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym (podstawowe usługi w zakresie dostaw energii elektrycznej, telekomunikacja, usługi pocztowe, transportowe, gospodarka wodno-kanalizacyjna, gospodarowanie odpadami itp.).
Przy czym w prawie unijnym pojęcie "usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym" nie zostało szczegółowo określone. Zazwyczaj oznacza to komercyjne usługi służące interesowi ogólnemu, wykonywane przez podmioty, na które władze publiczne mogą nakładać szczególne obowiązki z tytułu świadczenia usług publicznych (usługi transportowe, pocztowe, energetyczne i telekomunikacyjne). Państwa członkowskie samodzielnie określają jakie usługi należą ich zdaniem do usług "świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym".
Sąd pierwszej instancji odnosząc się do sytuacji w systemie krajowym wskazał, że w sferze łączności publicznej ustawodawca polski zrezygnował z utrzymania monopolu Państwa. Na tym polu mamy do czynienia z prywatyzacją zadań publicznych, co wiąże się z dopuszczeniem podmiotów niepublicznych do wykonywania zadań publicznych, jakimi są usługi telekomunikacyjne. Specyfika rynku telekomunikacyjnego wynika w dużej mierze z faktu istotnego ograniczenia zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) określa organy, które są uprawnione (władne) do ingerowania w działalność operatorów telekomunikacyjnych i środki służące realizacji celów ustawy. Z art. 1 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego wynika, że celem ustawy jest stworzenie warunków dla: wspierania równoprawnej i skutecznej konkurencji w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych; rozwoju i wykorzystania nowoczesnej infrastruktury telekomunikacyjnej; zapewnienia ładu w gospodarce numeracją częstotliwościami oraz zasobami orbitalnymi; zapewnienia użytkownikom maksymalnych korzyści w zakresie różnorodności, ceny i jakości usług telekomunikacyjnych: zapewnienia neutralności technologicznej; zapewnienia użytkownikom końcowym będącym osobami niepełnosprawnymi dostępu do usług telekomunikacyjnych równoważnego poziomu dostępu, z jakiego korzystają inni użytkownicy końcowi.
Skoro zatem cel ustawy zakłada świadczenie usług na zasadzie konkurencyjności, to tym samym wykluczono rezerwację tej działalności gospodarczej wyłącznie dla podmiotów publicznych. Dlatego też w art. 2 pkt 27 niniejszej ustawy definiuje się pojęcie przedsiębiorcy telekomunikacyjnego uprawnionego do świadczenia usług telekomunikacyjnych, jako przedsiębiorcę lub inny podmiot uprawniony do wykonywania działalności gospodarczej na podstawie odrębnych przepisów, który wykonuje działalność gospodarczą polegającą na dostarczeniu sieci telekomunikacyjnych, świadczeniu usług towarzyszących lub świadczeniu usług telekomunikacyjnych.
Jednocześnie niniejsza ustawa przez publiczną sieć telekomunikacyjną rozumie sieć telekomunikacyjną wykorzystywaną głównie do świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych. Natomiast publicznie dostępna usługa telefoniczna to usługa telekomunikacyjna dostępna dla ogółu użytkowników, dla inicjowania i odbierania, bezpośrednio lub pośrednio, połączeń krajowych lub krajowych i międzynarodowych, za pomocą numeru lub numerów ustalonych w krajowym lub międzynarodowym planie numeracji telefonicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając powyższe regulacje stwierdził, że A., aczkolwiek jest podmiotem prywatnym – co nie jest sporne między stronami – wykonuje zadania umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną. Jest jedyną firmą w Polsce, która ma ofertę telekomunikacyjną, dostępną w całym kraju. Działa bowiem na rynku telefonii stacjonarnej, telefonii komórkowej, internetu i transmisji danych. Podkreślić przy tym należy, iż nie każde przedsiębiorstwo telekomunikacyjne ma tak ważną dla tej dziedziny rolę, jak niniejsza Spółka.
Wskazać tu trzeba nie tylko na liczbę abonentów telefonii tradycyjnej, ale także, co jest dla współczesnej telekomunikacji najistotniejsze, fakt dysponowania przez tę Spółkę znaczną ilością sieci telekomunikacyjnych, w tym tzw. światłowodów, która to sieć służy nie tylko abonentom, ale także stanowi nośniki wykorzystywane przez inne przedsiębiorstwa telekomunikacyjne. Jeżeli zważy się, że sieć ta służy nie tylko potrzebom telefonii (rozumianej zarówno tradycyjnie, jak i mobilnie), ale także łączności internetowej oraz rozprowadzaniu sygnałów telewizyjnych oraz radiowych, to A. jawi się jako bardzo istotny podmiot organizujący telekomunikację w Polsce.
Reasumując uznać należy, iż A., będąc podmiotem prywatnym, z punktu widzenia prawa administracyjnego publicznego wykonuje bardzo istotne zadania umożliwiające szeroką publicznie dostępną łączność telefoniczną. Uwzględniając wskazane wcześniej znaczenie usług telekomunikacyjnych z punktu widzenia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, przyjąć trzeba, że A. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a w konsekwencji podmiotem określonym w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.
Sąd pierwszej instancji odnosząc się do argumentacji powołanej w odpowiedzi na skargę, że A. nie jest osobą prawną, w której Skarb Państwa lub inne podmioty określone w art. 4 ust. 1 pkt 5u.d.i.p. mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, wyjaśnił, iż w tej sprawie wyznacznikiem decydującym o zaliczeniu Spółki do grona podmiotów objętych działaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej była realizacja zadań publicznych, a nie struktura własnościowa.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga na bezczynność A. jest zasadna. Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności przedmiotowej sprawy, a zwłaszcza spór co do spoczywającego na Spółce obowiązku informacyjnego w związku z wykonywaniem zadań publicznych i przekonaniem, że w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest ona podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Z tych względów na podstawie art. 149 § 1 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła A., reprezentowana przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a to:
- - art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię, w szczególności poprzez uznanie, że świadczenie usług telekomunikacyjnych jest wykonywaniem zadań publicznych, a w konsekwencji uznanie Spółki za podmiot zobowiązany do udzielania informacji publicznej;
- - przepisów prawa telekomunikacyjnego, poprzez przyjęcie, że zwroty zawarte w ustawie z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), takie jak np. "publicznie dostępna usługa telekomunikacyjna", stanowią potwierdzenie wykonywania przez Spółkę zadań publicznych, a samą Spółkę stawia na pozycji podmiotu realizującego cele publiczne, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.);
- - art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez przyjęcie, że przykładowe wyliczenie celów publicznych zawartych w tej ustawie‚ jest tożsame z zadaniami publicznymi nałożonymi na Spółkę.
Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a to:
- - art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie do A., co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- - art. 149 § 1 i art. 153 p.p.s.a., poprzez dokonanie nieprawidłowych ustaleń faktycznych oraz nietrafnej oceny prawnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania lub o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdziła, że dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia, prowadząca do uznania, że samo świadczenie usługi łączności stanowi wykonywanie zadania publicznego, jest wadliwa. Prowadzi ona bowiem do ustalenia szerszego kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, obejmującego również podmioty prywatne mniejsze niż Spółka, oferujące usługi telekomunikacyjne. Ponadto narusza zasady konkurencji na rynku telekomunikacyjnym i pewność obrotu wobec braku kryterium, które pozwoliłoby kwalifikować niektóre podmioty w branży telekomunikacyjnej jako zobowiązane do udostępniania informacji na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, inne zaś nie.
W ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jednoznacznie nie wskazał, na jakiej podstawie prawnej przyjął, że jest ona podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej. Tego rodzaju obowiązek nie wynika z normy generalnej określonej w art. 4 u.d.i.p. jak i z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., gdyż nie jest ona jednym z podmiotów, o których mowa w tych przepisach.
Podkreśliła, iż w przypadku osób prawnych niereprezentujących Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych lub innych jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne, ustawa ograniczyła obowiązek udostępnienia informacji do tych, w których Skarb Państwa posiada pozycję dominującą, a przepis ten nie podlega wykładni rozszerzającej. A. jest spółką prawa handlowego, której przedmiot działalności określony w Dziale 3 Rejestru Przedsiębiorców dotyczy prawa prywatnego, nie publicznoprawnego, a Skarb Państwa nie ma w niej pozycji dominującej w rozumieniu art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 31 ze zm.). Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, wykonywanie zadań publicznych wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli i wynika z wyraźnych unormowań ustawowych lub rozstrzygnięć opartych na unormowaniach ustawowych, które powierzają określone zadania publiczne konkretnym podmiotom.
Podniosła również, iż obowiązek udostępniania informacji publicznej winien wynikać bezpośrednio z normy prawnej. Tymczasem żadne z wymienionych w art. 87 Konstytucji RP źródeł prawa nie nakłada na Spółkę obowiązku udzielania tego rodzaju informacji. W tej kwestii powołała się na stanowisko WSA w Warszawie, który w wyroku z dnia 13 lutego 1012 r. sygn. II SAB/Wa 399/11, stwierdził, iż gdyby wolą prawodawcy było potraktowanie określonych podmiotów jako obowiązanych do udostępnienia informacji w trybie dostępu do informacji publicznej, dałby temu wyraz w regulacji ustawowej.
Według argumentacji skarżącej kasacyjnie Spółki, ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje zakres podmiotowy obowiązku udostępnienia informacji publicznej szerzej, niż art. 61 Konstytucji RP, co powoduje, że brak jest podstaw do stosowania rozszerzającej interpretacji przepisów tej ustawy, ze względu na normy konstytucyjne.
Wyjaśniła, że A. nie jest operatorem publicznym, nie jest też operatorem telekomunikacyjnym "wyznaczonym" w rozumieniu prawa telekomunikacyjnego. W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji, przyjmując, że Spółka jest podmiotem organizującym telekomunikację w Polsce, przypisał jej rolę, która nie została jej powierzona i nie wynika z przepisów. Prawo telekomunikacyjne nie daje bowiem pozycji uprzywilejowanej żadnemu z operatorów.
Skarżąca kasacyjnie Spółka argumentując przeciwko uznaniu telekomunikacji za zadanie publiczne podała, że w tym zakresie działalności nie prowadzi żaden podmiot publiczny. Zgodnie z art. 7 ustawy o samorządzie gminnym, czy ustawy o gospodarce komunalnej, nie mogą jej świadczyć np. gminy. Sąd pierwszej instancji dokonując błędnej wykładni art. 4 ust. 1 u.d.i.p. przyjął, że pojęciem zadań publicznych objęte są wszystkie usługi powszechne i użyteczne. Pominięcie przesłanki podmiotowej stanowiło nieuprawnioną dowolność w tym zakresie. Ponadto wskazała, że dokonana wykładnia narusza także zasady konkurencji i pewność obrotu. Kwalifikowanie w jej wyniku A. jako podmiotu zobowiązanego na mocy ustawy o dostępie do informacji publicznej, promuje innych krajowych operatorów, w tym o zbliżonym potencjale oraz podmioty zagraniczne znacznie przewyższające potencjałem skarżącą, którzy w każdej chwili mogą rozpocząć świadczenia usług w tym lub szerszym zakresie.
Fakt posiadania określonego sprzętu, czy wykonywanie usługi, z której korzystają również organy administracji (np. światłowody oraz Internet) nie może przemawiać za uznaniem, że podmiot wykonuje zadania publiczne. Wykładnia art. 4 ust. 1 u.d.d.p. dokonana z uwzględnieniem wielkości i roli podmiotu, jest błędna, gdyż nie pozwala na ustalenie jasnych i obiektywnych kryteriów kwalifikacji, a także wygaśnięcia obowiązku w związku z utratą silnej pozycji rynkowej. Wykonywanie usługi o charakterze publicznym nie oznacza, że operator wykonuje zadanie publiczne, pojęcia te nie są bowiem tożsame.
Skarżąca kasacyjnie Spółka uzasadniając zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zgodziła się także ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, by o wykonywaniu przez nią zadań publicznych świadczyła definicja zawarta w tym przepisie, zgodnie z którą, celem publicznym jest m.in. budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych obiektów i urządzeń łączności publicznej. Ustawa o gospodarce nieruchomościami odnosi się do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa i własność jednostek samorządu terytorialnego oraz do problematyki wymienionej w art. 1 ust. 1 ustawy. Przepisy tej ustawy nie stanowią o nałożeniu na A. obowiązku wykonywania zadań publicznych.
Zwróciła również uwagę na różnice znaczeniowe pojęć "cel" i "zadanie". Przytaczając definicje słownikowe podała, że jako cel rozumie się to, do czego się dąży lub to, co ma czemuś służyć, natomiast poprzez zadanie uważa się to, co należy wykonać. Ze względu na wskazaną rozbieżność znaczeniową, powoływanie się przez Sąd pierwszej instancji na przykłady celów publicznych, nie daje podstawy definiowania pojęcia "zadanie publiczne".
Ponadto zauważyła, iż w niniejszej sprawie zamiarem S.Z. było uzyskanie informacji potrzebnych do dochodzenia przez niego roszczeń cywilnoprawnych, podczas gdy istnieją środki prawne umożliwiające pozyskanie informacji dotyczących lokalizacji sieci na nieruchomościach osób prywatnych w toku postępowania cywilnego, jak i możliwość uzyskania informacji i dokumentów (w tym map geodezyjnych obrazujących przebieg sieci telekomunikacyjnych) we właściwym starostwie powiatowym.
Skarżąca kasacyjnie Spółka uzasadniając zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. stwierdziła, że jako podmiot prywatny, nie podlega rygorom Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 1 i art. 2 K.p.a.), nie wydaje decyzji administracyjnych i nie obowiązują jej przewidziane w tym Kodeksie terminy załatwiania spraw. Nie ciążą na niej zatem obowiązki, których niewykonanie pozwalałoby na stwierdzenie bezczynności.
Pełnomocnik S.Z. w odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia 25 czerwca 2014 r. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od uczestnika postępowania kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Przy czym istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, że A. (dawniej B.) podlega przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej i jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej pozostaje w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku S.Z. z dnia 13 maja 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej.
W rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Podniesione zarzuty naruszenia przepisów postępowania są bowiem procesową konsekwencją dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zakwestionowanej przez autora skargi kasacyjnej wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 u.d.i.p., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, jest niezasadny.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki nie jest ona zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej, gdyż jest podmiotem prywatnym, w stosunku do którego Państwo nie sprawuje nadzoru właścicielskiego i nie należy do grupy podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto żaden przepis prawa nie wskazuje, aby na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego nałożono obowiązek realizacji zadań publicznych.
Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, iż w świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ustawowy katalog tych podmiotów ma charakter otwarty i wymienia w szczególności: organy władzy publicznej (pkt 1), organy samorządów gospodarczych i zawodowych (pkt 2), podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa (pkt 3), podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (pkt 4), podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (pkt 5).
W rozpoznawanej sprawie podstawę prawną zobowiązującą A. do udzielenia informacji publicznej (jeżeli taką informację posiada), stanowi cytowany wyżej art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Zauważyć należy, iż przepis ten nie uzależnia uznania określonego podmiotu za podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej wyłącznie od kwestii związanych z jego strukturą właścicielską. Składa się on z dwóch części i określa dwa rodzaje podmiotów. Po pierwsze zobowiązane do udzielenia informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne niż wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 1-4, które wykonują zadania publiczne, bez względu na to kto jest ich właścicielem, po drugie podmioty, które dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W tym drugim przypadku zobowiązanie nie jest powiązane z charakterem wykonywanych zadań, lecz ze strukturą podmiotu lub dysponowaniem majątkiem publicznym.
Z uwagi na to, że w sprawie jest niesporne, że skarżąca kasacyjnie Spółka nie jest podmiotem, o którym mowa w zdaniu drugim art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. (brak pozycji dominującej Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego), należało ocenić, czy A. wykonuje zadania publiczne.
Pojęcie zadań publicznych nie jest definiowane w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że jeżeli zadania danego podmiotu mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to niepodobna odmówić im przymiotu zadań publicznych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2994/13). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego A. realizuje zadania publiczne, a zatem na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.
W związku z tym inny jest sposób poszukiwania podstawy prawnej determinującej charakter wykonywanych zadań przez podmioty niepubliczne, niż w przypadku wykonywania takich zadań przez organy władzy publicznej. Zmiana charakteru zadań tradycyjnie pojmowanych jako prywatne i wykonywanych przez podmioty prywatne, jeżeli następuje po raz pierwszy może się dokonać wyłącznie na podstawie wyraźnej normy prawnej. Natomiast w przypadku zadań, które tradycyjnie były zadaniami publicznymi, o ich publicznym charakterze świadczą te przepisy, które wskazują na oddziaływanie państwa oraz podmiotów publicznych na realizację takich zadań.
Odnosząc powyższe ogólne uwagi do sytuacji prawnej przedsiębiorcy telekomunikacyjnego wskazać należy, iż działalność w zakresie telekomunikacji (łączności) stanowiła we wcześniejszych regulacjach prawnych domenę państwa. Na gruncie ustawy z dnia 23 listopada 1990 r. o łączności (t.j.: Dz. U. z 1995 r., Nr 117, poz. 564 ze zm.) ustawodawca nie definiuje co prawda pojęcia telekomunikacji publicznej, ale używa określeń z kwalifikatorem publiczny m.in. publicznie dostępna sieć telekomunikacyjna, czy publiczna sieć telefoniczna. Przemiany w zakresie prawa telekomunikacyjnego i zniesienie monopolu państwa sprawiają, że pojęcie łączności publicznej i telekomunikacji należy odnosić nie tylko do podmiotów publicznych, ale także prywatnych (por. M. Stahl, Cele publiczne i zadania publiczne,w: Koncepcja systemu prawa administracyjnego, pod red. J. Zimmermana, Warszawa 2007, str.110). W obecnie obowiązującym porządku prawnym podstawowym aktem prawnym zawierającym normy prawne wskazujące na to, że państwo nie wyzbyło się odpowiedzialności za wykonywanie zadań z zakresu telekomunikacji i w dalszym ciągu oddziałuje na tego typu działalność jest ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne.
Ustawa ta zawiera liczne upoważnienia ustawowe dla ministra właściwego do spraw łączności, nakłada na przedsiębiorców telekomunikacyjnych szereg obowiązków o charakterze publicznym dotyczących m.in. numeru alarmowego, zatwierdzenia cennika lub regulaminu świadczenia usług, przedstawiania rocznych sprawozdań, licznych obowiązków na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego. Ponadto ustawa uprawnia Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do sprawowania nadzoru nad działalnością przedsiębiorców telekomunikacyjnych w szerokim zakresie. Nie tylko jednak przepisy wspomnianej ustawy świadczą o publicznym charakterze zadań wykonywanych przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych.
Należy zwrócić szczególną uwagę na ustawę z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675 ze zm.). Ustawa ta reguluje m. in. kwestie dotyczące zasad wspierania inwestycji telekomunikacyjnych, w tym związanych z sieciami szerokopasmowymi, działalności w zakresie telekomunikacji jednostek samorządu terytorialnego oraz podmiotów wykonujących zadania z zakresu użyteczności publicznej, a także prawa i obowiązki inwestorów, właścicieli, użytkowników wieczystych nieruchomości, osób, którym przysługuje spółdzielcze prawo do lokalu, zarządców nieruchomości oraz lokatorów, w szczególności w zakresie dostępu do nieruchomości, w celu zapewnienia warunków świadczenia usług telekomunikacyjnych. Celem nadrzędnym tzw. specustawy telekomunikacyjnej jest rozwój społeczeństwa informacyjnego poprzez stworzenie możliwości dostępu do Internetu szerokopasmowego.
Cel ten ma być realizowany poprzez zniesienie barier dla inwestycji w infrastrukturę teleinformatyczną, a w szczególności poprzez rozwój sieci regionalnych oraz budowę telekomunikacyjnej infrastruktury przez samorządy.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powołane wyżej argumenty przemawiają za tym, że Państwo, przekazując zadania telekomunikacyjne podmiotom prywatnym, nie zrezygnowało z możliwości wpływania na tę sferę, a w konsekwencji, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Spółki, zadania z zakresu telekomunikacji nie straciły charakteru publicznego.
Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej zaskarżony wyrok nie stanowi przejawu nierównego traktowania skarżącej kasacyjnie Spółki względem innych podmiotów gospodarczych działających na rynku usług telekomunikacyjnych, z uwagi na wielkość jej potencjału. Nie jest ona traktowana odmiennie od innych podmiotów świadczących usługi telekomunikacyjne. Zauważyć należy, iż podane przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dodatkowe okoliczności dotyczące specyfiki funkcjonowania skarżącej kasacyjnie Spółki miały na celu wsparcie argumentów przemawiających za publicznym charakterem realizowanych przez nią zadań. Podobny cel miało powołanie art. 54 Konstytucji RP. Przepis ten nie stanowił bowiem podstawy prawnej rozstrzygnięcia kwestii, czy skarżąca kasacyjnie Spółka jest zobowiązana do udzielenia informacji publicznej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał prawidłowej wykładni art. 4 ust.1 pkt 5 u.d.i.p. i zasadnie przyjął, że skoro A. realizuje zadania publiczne, to jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.
Odnosząc się do przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacji wskazującej na zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji rozszerzającej wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, której nie uzasadniały normy konstytucyjne, wskazać należy, iż A. wykonuje zadania publiczne, które co prawda, z uwagi na ich przekazanie na rzecz podmiotów niepublicznych, nie należą do wyłącznej domeny władzy publicznej, nie oznacza to jednak, że nie są objęte omawianą normą konstytucyjną. Pod użytym w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP pojęciem "zadania władzy publicznej" należy rozumieć zarówno te zadania publiczne, które są wykonywane przez organy Państwa, jak również te, które są zadaniami publicznymi, ale z różnych względów władza publiczna przekazała ich realizację na rzecz podmiotów prywatnych.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jako chybiony uznać należy zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku upoważnia do stwierdzenia, że nie zawiera ono jakichkolwiek rozważań dotyczących powołanego przepisu, wskazanego jako naruszony.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżony wyrok nie narusza także powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Jak na wstępie wyjaśniono są one konsekwencją zarzutów naruszenia prawa materialnego. Skoro Sąd pierwszej instancji przyjął, że A. realizuje zadania publiczne i jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej oraz stwierdził, że pozostaje w bezczynności w sprawie wniosku S.Z. o udostępnienie informacji publicznej (nie przesądzając o wyniku tego postępowania), to nie naruszył art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i prawidłowo zastosował art. 149 § 1 p.p.s.a.
Niezrozumiały jest natomiast zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. W niniejszej sprawie przepis ten nie był i nie mógł być stosowany. Sąd pierwszej instancji nie był bowiem związany żadnym wcześniejszym orzeczeniem.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 490).