Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 594/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę K. C., H. L., H. C., J. C., R. H., T. C., W. H., Z. Sz. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu odszkodowania z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po wywłaszczeniu.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Umową sprzedaży sporządzoną w formie aktu notarialnego z dnia 21 listopada 1969 r., rep A nr [...], nieruchomość położona w Lublinie w dzielnicy Rury, oznaczona jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 1,9430 ha, stanowiąca własność J. C., S. C., K. J. C. i M. H. została sprzedana Skarbowi Państwa - Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie za cenę 92466 zł. Nabycie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na podstawie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego "Osiedle Piastowskie" (działka nr [...] o pow. 0,6482 ha) oraz osiedla mieszkaniowego "Osiedle Słowackiego część II" (działka nr [...] o pow. 1,2948 ha).
Z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wystąpili: K. C., W. H. (poprzednie nazwisko D. zmienione decyzją Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] czerwca 2004 r. znak [...]), H. L., Z. S., R. H., J. C., H. C., W. C., T. C. - wszyscy reprezentowani przez pełnomocnika. Legitymacja wnioskodawców do działania w niniejszym postępowaniu ustalona została na podstawie postanowień o stwierdzeniu nabycia praw do spadku znajdujących się w aktach sprawy (postanowienia Sądu Rejonowego w Lublinie z dnia [...] września 2000 r., sygn. akt II Ns [...], z dnia [...] lutego 2005 r. sygn. akt II Ns [...]).
W dniu [...] marca 2010 r. Starosta Lubelski wydał decyzję o zwrocie wywłaszczonej działki nr [...] o pow. 0,4027 ha, na której zlokalizowany jest obecnie stadion i pawilon KS Budowlani oraz odmówił zwrotu działki nr [...] 1 zajętej pod drogę publiczną – ul. K. Decyzja powyższa została następnie utrzymana w mocy decyzją Wojewody Lubelskiego z dnia 6 lipca 2010 r. W wyniku rozpoznania skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z dnia 20 grudnia 2010r., sygn. akt II SA/Lu 549/10, uwzględnił skargę osób wnioskujących o zwrot nieruchomości i uchylił decyzję Wojewody Lubelskiego w części utrzymującej w mocy decyzję Starosty Lubelskiego z dnia [...] marca 2010 r., w zakresie pkt VI tej decyzji, co do kwoty 78600 zł. Następnie, decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., organ odwoławczy uchylił decyzję Starosty Lubelskiego z dnia [...] marca 2010 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że należy przeprowadzić niezbędne czynności w celu ponownego ustalenia wartości zwracanej nieruchomości, po sporządzeniu przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego. Wyrokiem z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 263/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lutego 2012 r.
Starosta Lubelski, decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., znak [...], działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 5, art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 139, art. 140 ust. 1-4, art. 227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zobowiązania wnioskodawców do zwrotu kwoty 78600 zł., określającej wzrost wartości nieruchomości po wywłaszczeniu, w związku z orzeczonym zwrotem części nieruchomości, oznaczonej w dacie wywłaszczenia, jako działka nr [...] o pow. 1,2948 ha, położonej w Lublinie przy ul. K..
W ocenie organu pierwszej instancji, brak jest podstaw do ustalenia, czy doszło do zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań dokonanych na niej po wywłaszczeniu i powiększenia odszkodowania należnego Gminie Lublin o wartość znajdujących się na niej naniesień (nakładów), bowiem poczynione nakłady nie zmierzały do realizacji celu wywłaszczenia. Organ powołał się na stanowisko, zgodnie z którymi wskazane w art. 140 ust. 4 ustawy zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań poczynionych na niej po wywłaszczeniu, powiększające wysokość odszkodowania określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 ustawy, może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina Lublin reprezentowana przez Prezydenta Miasta Lublin. Gmina zarzuciła naruszenie art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz art. 105 § 1 K.p.a. i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
Wojewoda Lubelski, decyzją z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Analizując treść art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazał, że organ pierwszej instancji orzekając o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości winien był ustalić, czy poczynione na gruncie bezpośrednio po jej wywłaszczeniu działania powodują zmniejszenie, czy też zwiększenie wartości zwracanej nieruchomości, bowiem powołany przepis odnosi się nie tyle do obowiązku zwrotu nakładów poczynionych na zwracanej nieruchomości, ile do kategorii zwiększenia się lub zmniejszenia się wartości tej nieruchomości (kwestia atrakcyjności nieruchomości dla potencjalnych nabywców). Podkreślił, że pojęcie "działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości" ma odmienną treść od pojęcia "nakładów" w rozumieniu Kodeksu cywilnego.
Zgodnie z art. 140 ust. 4 ustawy należy ocenić, czy działania te miały wpływ na wartość nieruchomości - pozytywny bądź negatywny, bez żadnego badania, czy stanowiło to realizację celu wywłaszczenia. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Ustalenia kwoty zmniejszenia bądź zwiększenia wartości, należy dokonać w oparciu o sporządzony w tym celu przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, stosownie do art. 156 ust. 1 ustawy. Organ pierwszej instancji powinien również szczegółowo określić, jakie działania (nakłady) na wywłaszczonej nieruchomości zostały poczynione po dniu złożenia wniosku o zwrot, a jakie przed tym dniem. W przypadku podjęcia decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości organ pierwszej instancji powinien zlecić sporządzenie i ocenić (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) operat szacunkowy określający ewentualne zaistnienie okoliczności (działań) powodujących zmniejszenie bądź zwiększenie wartości nieruchomości.
Powinien rozważyć skorygowanie ustalonego zwaloryzowanego odszkodowania o kwotę równą różnicy wartości zwracanej nieruchomości określonej na dzień jej zwrotu. Wartość nieruchomości w dniu zwrotu należy szacować, biorąc pod uwagę przeznaczenie w planie miejscowym w dniu wywłaszczenia i nie biorąc pod uwagę wpływu zmian w otoczeniu nieruchomości, jakie zaistniały pomiędzy dniem wywłaszczenia a dniem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wskazał, że okoliczności dotyczące zmniejszenia albo zwiększenia wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu były już przedmiotem analizy i oceny prawnej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w wyroku z dnia 20 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 549/10.
Stwierdził, że wykonując wytyczne Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 grudnia 2010 r. obowiązany był do uzupełnienia sporządzonego w dniu 21 stycznia 2010 r. operatu o tabelę zawierającą sposób obliczenia wartości odtworzeniowej składników budowlanych. Z uwagi na upływ terminu, o którym mowa w art. 156 ust. 3 ustawy zobowiązany był również do potwierdzenia jego aktualności. Brak możliwości dokonania potwierdzenia aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego spowodował konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego oraz przeprowadzenie na jego podstawie dowodu, co do wartości części wywłaszczonej nieruchomości oraz jego oceny dokonanej przez organy obu instancji (art. 15 K.p.a.). Zdaniem Wojewody Lubelskiego organ I instancji umarzając postępowanie jako bezprzedmiotowe naruszył art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., w związku z art. 140 ust. 4 ustawy, co miało wpływ na podjęcie wadliwego rozstrzygnięcia.
Skargę na powyższą decyzję złożyli: K. C., H. L., H. C., J. C., R. H., T. C., W. H., Z. Sz. Wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., ze względu na występowanie przesłanek art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. na skutek rażącego naruszenia przepisów art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 138 § 2 K.p.a. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów: art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego niewłaściwe zastosowanie, art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez nie rozpatrzenie sprawy i nie wydanie przez organ odwoławczy orzeczenia co do istoty, lecz wydanie decyzji kasacyjnej, w sytuacji gdy decyzja organu pierwszej instancji wydana została w zgodności z przepisami postępowania, a zakres sprawy wskazany przez organ odwoławczy jako potrzebny do dalszego wyjaśnienia, nie ma żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, art. 75 § 1 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. przez to, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności trzech protokołów oględzin zwróconej nieruchomości i nie wskazał przyczyn, z powodu których odmówił mocy dowodowej tym protokołom, jak i art. 16 § 1 K.p.a. przez dokonanie ustaleń sprzecznych z ustaleniami zawartymi w uzasadnieniu ostatecznej decyzji Starosty Lubelskiego o zwrocie nieruchomości w części odnoszącej się do problematyki zwrotu nieruchomości oraz art. 12 § 1 i 2 K.p.a. przez bezpodstawne przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia i błędne przyjęcie, iż zachodzi potrzeba sporządzenia operatu szacunkowego dotyczącego zwróconej nieruchomości, gdy okoliczności sprawy zostały wyjaśnione.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że kontrola legalności zaskarżonej decyzji musi zostać przeprowadzona w kontekście przedstawionej przez Sąd wykładni prawa oraz wytycznych, co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu wyroków z dnia 20 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 549/10 oraz z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 263/12.
Sąd odnotował, że przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekający ponownie w tej samej sprawie nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu. Zdaniem Sądu, Wojewoda Lubelski wydając zaskarżoną decyzję w trybie art. 138 § 2 K.p.a., zastosował się do wskazań zawartych w wyrokach WSA z dnia 20 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 549/10 oraz z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 263/12. Organ odwoławczy uchylając decyzję w celu uzupełnienia materiału dowodowego poprzez sporządzenie operatu szacunkowego związany był wytycznymi i oceną prawną Sądu zawartymi przede wszystkim w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 549/10. Sąd, odnosząc się wówczas do kwestii zwrotu nakładów poczynionych na zwracanej działce, w żaden sposób nie zakwestionował tego obowiązku, jako istniejącego po stronie podmiotów, na rzecz których dokonywany jest zwrot.
Rozstrzygnięcie Sądu uchylające zaskarżoną decyzję w części dotyczącej tego obowiązku nie wynikało z braku podstaw prawnych do nałożenia na skarżących obowiązku zwrotu tych nakładów, lecz z powodu dostrzeżonych uchybień jakie zawierał w tym zakresie sporządzony - również na okoliczność określenia wartości tych nakładów - operat szacunkowy.
Sąd uznał, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na rozbieżność poglądów doktryny i orzecznictwa sądów. Odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być bowiem podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż nie ma cechy rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli K. C., H. L., H. C., J. C., R. H., T. C., W. H., Z. Sz.. Zarzucili:
- I. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 153 P.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, wobec nie brania pod uwagę, że na skutek utraty mocy obowiązującej operatu szacunkowego z dnia 21 stycznia 2010 r., którego uzupełnienie polecił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 20 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 549/10, zmianie uległ stan faktyczny sprawy, co czyni zbędnym przeprowadzanie czynności uzupełnienia tego operatu;
- II. Niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego, zawartego w art. 153 P.p.s.a. pozostaje w ścisłym związku z naruszeniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania administracyjnego i sądowo-administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:
- 1. naruszony został art. 141 § 4 P.p.s.a. przez to, że uzasadnienie wyroku WSA nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia;
- 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. i art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 4 oraz art. 80 K.p.a. wobec błędnego przyjęcia, że przeprowadzenie dowodu z nowego operatu szacunkowego przyczyni się do wyjaśnienia sprawy, oraz że właściwym dla rozpoznania i załatwienia sprawy jest organ pierwszej instancji,
- 3. naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. na skutek wyrażenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oceny aprobującej decyzję organu odwoławczego co do przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia i konieczności sporządzenia nowego operatu szacunkowego.
Skarżący wnieśli o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; przeprowadzenie dowodu z akt sprawy WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 549/10 oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.
W pierwszej kolejności rozważyć należy zasadność zarzutu naruszenia art. 153 P.p.s.a poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wobec niebrania pod uwagę, że na skutek utraty mocy obowiązującej operatu szacunkowego z dnia 21 stycznia 2010 r., którego uzupełnienie polecił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyroku z dnia 20 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Lu, zmianie uległ stan faktyczny sprawy.
Z opisu naruszenia wynika błędne określenie przez wnoszących kasację charakteru operatu szacunkowego w odniesieniu do przepisów regulujących postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i odszkodowania. W myśl art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. - obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 782 ze zm.), rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Operat szacunkowy dotyczy więc wiadomości specjalnych, w rozumieniu art. 84 K.p.a. Jest zatem dowodem przeprowadzanym w postępowaniu wyjaśniającym prowadzącym do ustalenia stanu faktycznego w zakresie wartości nieruchomości. Nie jest zaś elementem stanu faktycznego. Określony w art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, brak możliwości wykorzystania operatu szacunkowego po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, nie stanowi więc zmiany stanu faktycznego.
Nie jest zatem okolicznością wywołującą brak związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, sformułowanymi na podstawie art. 153 P.p.s.a. Dla jasności dodać można, że ze przywoływanego wskazania zawartego w wyroku WSA w Lublinie z dnia 20 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 549/10, nie wynika aby operat szacunkowy, który będzie w dalszym postępowaniu podstawą do ustalenia faktycznego nie musiał odpowiadać dyspozycji art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Wynikające z oceny prawnej wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wydanym w tej samej sprawie wyroku WSA w Lublinie z dnia 20 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 549/10 powtórzone w wyroku WSA w Lublinie z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 263/12 są zatem wiążące dla organów oraz WSA w Lublinie. W konsekwencji, bezpodstawne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, tj. naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 4, art. 80 K.p.a., a także naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. Każdy z tych zarzutów opiera się bowiem na tezie, według której, odpadły podstawy do przeprowadzenia dowodu z operatu szacunkowego. Teza ta pozostaje zaś w oczywistej sprzeczności z wiążącymi wskazaniami co dalszego postępowania.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.