Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 9 maja 2018 r. (sygn. akt IV SA/Wr 155/18), po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. D., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., podnosząc zarzuty naruszenia:
- 1) prawa materialnego, a mianowicie:
- - art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1952, ze zm.), poprzez pominięcie tego przepisu przy kontroli legalności decyzji z dnia 5 grudnia 2017 r. i decyzji organu I instancji ją poprzedzającej oraz uznanie, że regulacja ta nie może znaleźć zastosowania w przedmiotowej sprawie administracyjnej,
- - art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez jego błędną wykładnię, w wyniku przyjęcia, że przez zwrot dzień "wydania orzeczenia" - użyty w tym przepisie - należy rozumieć dzień "uprawomocnienia się wyroku", a także bezzasadne rozróżnianie znaczenia zwrotu "od dnia wydania orzeczenia" w zależności od tego, czy orzeczenie zostało wydane przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności czy przez sąd powszechny, a w konsekwencji niezasadne uznanie, że przepis ten powinien w przedmiotowej sprawie administracyjnej znaleźć zastosowanie;
- 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- - art. 145 § 1 pkt 1 a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.) przez nieuzasadnione uwzględnienie skargi R. D., choć decyzja organu odwoławczego jest zgodna z prawem,
- - art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez niezastosowanie tego przepisu, kiedy to skarga - jako nieuzasadniona - powinna być oddalona.
Mając powyższe na względzie, Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, R.D. wnosiła o jej oddalenie wraz z zasądzeniem kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie, ponieważ żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczała się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów, które okazały się nieuzasadnione.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że przywołane przez skarżącego kasacyjnie przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 p.p.s.a. mają jedynie charakter wynikowy i kompetencyjny. Określają one wyłącznie skutek, jaki następuje w razie uznania przez sąd administracyjny, że skarga jest zasadna z powodu naruszenia przez organ prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) albo, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie odpowiednio w całości lub w części (art. 151). Przepisy te same przez się - co do zasady - nie mogą więc stanowić wyłącznej podstawy kasacyjnej. Podnosząc tego rodzaju zarzut w skardze kasacyjnej, skarżący winien zatem jednocześnie wskazać konkretne przepisy prawa, które zostały naruszone w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a co skutkowało błędnym uwzględnieniem skargi lub odpowiednio błędnym jej oddaleniem.
Innymi słowy podstawą kasacyjną, wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie (por. np. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1412/18). Mając na uwadze powyższe, uznać należy, że podniesione w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 p.p.s.a. nie mogły odnieść zamierzonego skutku.
Niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia prawa materialnego, a które sprowadzały się do zakwestionowania, przyjętej przez Sąd I instancji wykładni art. 24 ust. 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1952, ze zm., dalej u.ś.r.).
Odnosząc się do powyższego zagadnienia, wskazać trzeba, że ustalonego i niespornego stanu stan faktyczny sprawy wynika, iż Wojewódzki Zespół do Spraw Niepełnosprawności we W., orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. (nr [...]), utrzymał w mocy orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności we W. z dnia [...] lipca 2014 r. (nr [...]), mocą którego zaliczono A. D. (córkę skarżącej) do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Sąd Rejonowy dla Wrocławia-Śródmieścia wyrokiem zaś z dnia 1 marca 2017 r. (sygn.. akt IV U 426/15), po rozpoznaniu odwołania A. D., zmienił powyższe orzeczenia i zaliczył stronę do znacznego stopnia niepełnosprawności. Wyrok ten nie został zaskarżony i uprawomocnił się w dniu 13 kwietnia 2017 r. Prawomocność jego została stwierdzona w dniu 14 czerwca 2017 r. zaś skarżąca złożyła wniosek o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego na córkę w dniu 23 czerwca 2017 r. Organy uznały natomiast, że skarżąca uchybiła terminowi, o którym mowa w art. 24 ust. 2 u.ś.r. bo mogła wystąpić z wnioskiem o przyznanie świadczenia od miesiąca, w którym wniosek został złożony, ale tylko, jeśli wniosła by go w terminie trzech miesięcy od dnia wydania orzeczenia o ustaleniu stopnia niepełnosprawności, czyli od dnia wydania w/w wyroku. Skarżąca nie spełniła jednak tego warunku, co skutkowało nie przyznaniem jej świadczenia za wcześniejszy okres.
Z dokonaną przez organy literalną wykładnią w/w przepisu nie zgodził się Sąd I instancji, stwierdzając w konkluzji swoich rozważań, iż w sytuacji, kiedy orzeczenie o niepełnosprawności wydaje sąd powszechny w formie wyroku, wykładni przepisu art. 24 ust. 2a u.ś.r. należy dokonać nie tylko z uwzględnieniem funkcji, którą realizować ma świadczenie pielęgnacyjne oraz mechanizmu jego przyznawania uzależnionego od uzyskania orzeczenia o niepełnosprawności, ale i też innych regulacji, przewidzianych w systemie prawa, a co w konsekwencji prowadzi do przyjęcia, iż wskazany w tym przepisie trzymiesięczny termin do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego biegnie od dnia uprawomocnienia się orzeczenia sądu, nie zaś od dnia jego wydania.
Pogląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.
W związku z powyższym wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych (w tym do świadczenia pielęgnacyjnego) ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W przypadku świadczeń uzależnionych od niepełnosprawności, przyznanie tego rodzaju świadczenia poprzedza przeprowadzenie odrębnego postępowania, prowadzonego przed wyspecjalizowanymi organami orzekającymi o stopniu niepełnosprawności na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 511). Wówczas - w myśl art. 24 ust. 2a u.ś.r. - jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności.
Należy jednak mieć na uwadze, że od orzeczeń wydawanych przez wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności służy odwołanie do sądu powszechnego - sądu pracy i ubezpieczeń społecznych (art. 6c ust. 8 powołanej wyżej ustawy). W takim przypadku to orzeczenie (wyrok) sądu powszechnego ostatecznie rozstrzyga w przedmiocie niepełnosprawności. Prawo strony do złożenia odwołania od orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności jest zaś niewątpliwie wyrazem realizacji prawa, zawartego w Konstytucji RP, które stanowi, iż każdy obywatel ma prawo do rozstrzygnięcia swojej sprawy przez niezawisły sąd. Jednak, aby wyrok sądu powszechnego - w zakresie jego treści - wywoływał skutek wiążący w stosunku do stron danego postępowania, innych sądów i organów, musi posiadać walor w postaci prawomocności, o czym wprost stanowi art. 365 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t.j.
Dz. U. z 2018 r., poz. 1360). Zgodnie bowiem z tym przepisem, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wnioskując z powyższego a contrario, nieprawomocny wyrok sądu orzekającego o niepełnosprawności/stopniu niepełnosprawności nie może być podstawą decyzji wydawanej w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia rodzinnego uzależnionego od niepełnosprawności. Konsekwencją powyższego jest więc konieczność dostrzeżenia różnicy między datą wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności przez powiatowe i wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności (o których niewątpliwie mowa w przytoczonym wyżej art. 24 ust. 2a), a które to orzeczenia są z urzędu doręczane zainteresowanym wraz z pouczeniem o środku odwoławczym i taki środek może złożyć tylko sam zainteresowany, od daty orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności wydanego przez sąd powszechny, a które to orzeczenia (wyroki) nie są z urzędu doręczane stronom.
Ponadto – co jest istotne – wyrok sądu (w odróżnieniu od decyzji organu) może zaskarżyć nie tylko zainteresowany ale i wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2143/15, z dnia 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1863/18 dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl).
Biorąc zatem pod uwagę cały system przyznawania świadczeń rodzinnych, uzależnionych od niepełnosprawności, zawarte w art. 24 ust. 2a u.ś.r. sformułowanie "od dnia wydania orzeczenia" – w przypadku, gdy stopień niepełnosprawności ustala sąd powszechny - należy rozumieć jako dzień uprawomocnienia się wyroku sądu. W konsekwencji więc w takiej sytuacji, 3-miesięczny termin do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności biegnie od dnia uprawomocnienia się orzeczenia sądu, nie zaś od dnia jego wydania. Dodać przy tym trzeba, że z uwagi na przedstawioną wyżej specyfikę postępowania sądowego, nie można zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, iż w omawianej sytuacji dochodzi do naruszenia zasady równości wobec prawa (różnicowanie sytuacji prawnej osób, w stosunku do których orzeczenie o niepełnosprawności wydał zespół ds. orzekania o niepełnosprawności od osób, które status taki uzyskały na podstawie prawomocnego wyroku sądu powszechnego).
W obu przypadkach stopień niepełnosprawności ustalono bowiem według innych przepisów proceduralnych a to strony postępowania, w ramach przysługujących im uprawnień, same decydują o tym, czy skorzystają z prawa wniesienia odwołania do sądu powszechnego, czy też rozstrzygnięciem kończącym sprawę będzie orzeczenie organu ds. niepełnosprawności.
Zasadnie zatem Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana na skutek błędnej wykładni art. 24 ust. 2a u.ś.r., a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowało treść zaskarżonej decyzji, co uzasadniało wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.