Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 27 września 2012r., sygn. akt II SA/Łd 396/12, uchylił decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lutego 2012r. w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: na wniosek M. P. z dnia 24 stycznia 2005 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania za przejętą z mocy prawa na własność Gminy L. w wyniku podziału i wydzielenia pod drogę publiczną nieruchomość położoną we wsi Z., gmina L., oznaczoną numerami działek: [...] o łącznej powierzchni 12860 m2.
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2005 r., utrzymanym w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi postanowieniem z dnia [...] marca 2005 r., Wójt Gminy L. przekazał Staroście P. według właściwości powyższy wniosek M. P.. W trakcie postępowania wyjaśniającego ustalono, że Wójt Gminy L. decyzją z dnia [...] lipca 2002 r., po rozpatrzeniu wniosku M. P., zatwierdził podział nieruchomości położonej we wsi Z., gmina L., oznaczonej w rejestrach ewidencji gruntów jako działka nr [...] o ogólnej powierzchni 126020 m2, na działki od nr [...] do nr [...]. Przedmiotowa nieruchomość objęta była księgą wieczystą KW Nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w Ł. - V Wydział Ksiąg Wieczystych, w której jako właściciel tej nieruchomości wpisany był M. P.. W uzasadnieniu w/w decyzji wskazano, że projekt podziału nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L. z dnia 22 czerwca 1993 r. "Wydzielone działki oznaczone są w w/w planie: (...) droga dz. nr [...],[...] i [...] - KL 1/2, KD 1/2, KX - z zapisem: drogi, ulice i ciągi pieszo jezdne".
Jednocześnie wskazano, że z mocy art. 105 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz umowy z dnia [...] grudnia 2000 r. - działki gruntu wydzielone pod nowe drogi lub poszerzenie dróg istniejących przechodzą na własność gminy.
Starosta P. ustalił odszkodowanie w kwocie 55.295,00 zł za przedmiotową nieruchomość w decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r., którą – na skutek odwołań M. P. oraz Wójta Gminy L., Wojewoda Łódzki uchylił decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi nie uwzględniło wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 2002 r. zatwierdzającej podział nieruchomości położonej we wsi Z., gminie L., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], bo ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2006 r. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2005 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności w/w ostatecznej decyzji Wójta Gminy L..
Starosta P. decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. ustalił odszkodowanie w kwocie 73.083,00 zł za przejętą z mocy prawa na własność Gminy L. nieruchomość zajętą pod drogi publiczne, położoną we wsi Z., gminie L., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o łącznej powierzchni 8763 m2 i odmówił ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną we wsi Z., gm. L., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. 2227 m2 i nr [...] o pow. 1870 m2. Odwołanie od w/w decyzji złożył Wójt Gminy L.. Decyzją z dnia z dnia [...] grudnia 2007 r. Wojewoda Łódzki uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty P. z dnia [...] grudnia 2006 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Kolejną decyzją z [...] kwietnia 2008 r. Starosta P. ustalił odszkodowanie w kwocie 169.560,00 zł za przejętą z mocy prawa na własność Gminy L. nieruchomość zajętą pod drogi publiczne, położoną we wsi Z., gminie L., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o łącznej powierzchni 8763 m2 i odmówił ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną we wsi Z., gminie L., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. 2227 m2 i nr [...] o pow. 1870 m2. W jej uzasadnieniu podał, iż działki nr [...], zgodnie z decyzją zatwierdzającą podział wydzielone pod drogi, przeszły na własność Gminy L.. Dlatego Gminę zobowiązano do wypłaty odszkodowania, zaś jego wysokość ustalono, wobec braku uzgodnienia tej kwestii, między właścicielem M. P., a Gminą L., stosownie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczących odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości oraz na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.
Natomiast działki nr [...] i [...], w ocenie organu I instancji, nie przeszły na własność Gminy na podstawie decyzji z dnia [...] lipca 2002 r., co potwierdza zapis w ewidencji gruntów, gdzie jako właściciele ujawnione są osoby fizyczne. Odwołanie od w/w decyzji złożył Wójt Gminy L.. Decyzją z dnia [...] października 2008 r. Wojewoda Łódzki utrzymał w całości decyzję Starosty P. z dnia [...] kwietnia 2008 r.
Na powyższą decyzję Wojewody Łódzkiego Wójt Gminy L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Sąd ten wyrokiem z dnia 28 maja 2009 r., sygn. akt SA/Łd 959/08, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia [...] kwietnia 2008 r. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazał, iż pierwszorzędne znaczenie w sprawie ma ustalenie, czy w wyniku zatwierdzenia podziału nieruchomości dokonanego na wniosek M. P. decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. wydzielone zostały działki z przeznaczeniem pod urządzenie drogi gminnej lub poszerzenie istniejącej drogi o takim charakterze. W szczególności, czy działki objęte wnioskiem o odszkodowanie oznaczone numerami: [...] miały status prawny drogi publicznej i tym samym, czy przeszły na własność Gminy z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Takich ustaleń w niniejszej sprawie organy administracji nie poczyniły.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 959/08, skargę kasacyjną złożył M. P.. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1247/09, oddalił skargę kasacyjną wskazując, iż w postępowaniu administracyjnym w sposób niebudzący wątpliwości nie wyjaśniono czy w/w działki mają status dróg publicznych, co czyniło ów wyrok zasadnym. Bowiem w jego ocenie zaliczenie drogi do kategorii dróg publicznych może nastąpić tylko poprzez wydanie stosownego aktu, a nie na skutek jakichkolwiek domniemań. Nadto przesądził, iż decyzja podziałowa z dnia [...] lipca 2002 r. nie spełniała kryteriów umożliwiających zakwalifikowanie działek nr [...] i [...] jako zajętych pod drogę publiczną.
Starosta P. decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 98 ust. 3 oraz art. 129 ust. i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej: K.p.a., odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną we wsi Z., w gminie L., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o łącznej powierzchni 12860 m2, objętą księgą KW Nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w Ł. - V wydział Ksiąg Wieczystych. W jej uzasadnieniu wskazał, iż zgodnie z załącznikiem Nr l do Uchwały Nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] stycznia 2001 r. oraz notatką służbową z dnia 16 marca 2011 r., działka nr [...] stanowi drogę wewnętrzną. Działki nr [...] i [...] przylegają do drogi wewnętrznej - działki nr [...], natomiast działka nr [...] przylega do drogi wewnętrznej — działki nr [...].
Działka nr [...] na całej długości bezpośrednio przylega do drogi gminnej nr [...]. Natomiast aktualny status prawny przedmiotowych działek, zgodnie z w/w notatką służbową z dnia 16 marca 2011 r., jest taki sam jak w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział działki nr [...], tj. w dniu [...] lipca 2002 r. Zatem w jego ocenie działki objęte wnioskiem o odszkodowanie oznaczone numerami: [...] nie mają statusu prawnego drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. W wyniku zatwierdzenia podziału nieruchomości dokonanego na wniosek M. P. decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. nie zostały wydzielone działki z przeznaczeniem pod urządzenie drogi gminnej, ani pod poszerzenie istniejącej drogi o takim charakterze, gdyż przepis art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewidujący, iż "przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych" wszedł w życie w dniu 22 września 2004 r. Ponadto stwierdzono, iż decyzja podziałowa Wójta Gminy L. z dnia [...] lipca 2002 r., nr [...], nie spełnia podstawowych kryteriów umożliwiających zakwalifikowanie działek nr [...] i [...] jako drogi publicznej, bowiem w pierwszej kolejności podaje błędną podstawę prawną w zakresie ich przejścia na własność gminy, a w odniesieniu do działki nr [...] jest niezgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zawarty w uzasadnieniu decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości passus, iż "z mocy art. 105 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz umowy z dnia 11 grudnia 2000 r. działki gruntu wydzielone pod nowe drogi lub poszerzenie dróg istniejących przechodzą na własność gminy" nie ma żadnego znaczenia prawnego. Biorąc pod uwagę całość zebranego w sprawie materiału dowodowego, zdaniem organu, należało odmówić przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł M. P., zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP, w myśl których przejęcie własności gruntu pod drogę w związku z podziałem nieruchomości stanowi swoistą formę wywłaszczenia, ponieważ dotychczasowy właściciel doznaje ograniczenia swojego konstytucyjnego prawa własności. Dlatego uważał, iż należy mu się stosowne odszkodowanie.
Wojewoda Łódzki, decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił opisaną wyżej decyzję Starosty P. z dnia [...] listopada 2011 r. w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W jej uzasadnieniu wskazał, iż dla oceny statusu prawnego danej nieruchomości kluczowe znaczenie ma sposób jej użytkowania i dostępność, a nie administracyjna kwalifikacja. Zatem jeśli nieruchomość jest wykorzystywana pod drogę, jest ogólnie dostępna i połączona z siecią dróg publicznych, to ma status drogi publicznej. Tymczasem organ pierwszej instancji nie miał tej okoliczności na uwadze i ograniczył się do bezkrytycznego przytoczenia treści pisma Wójta Gminy L.; wskazał również na błędną podstawę prawną decyzji z dnia [...] lipca 2002 r. w zakresie przejścia działek nr [...] i [...] na własność gminy oraz na niezgodność w odniesieniu do działki nr [...] z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wojewoda stwierdził, że wymieniona przez Starostę uchwała Rady Gminy L. w sprawie zaliczenia dróg gminnych datowana jest na [...] stycznia 2001r., natomiast przedmiotowa decyzja podziałowa została wydana dnia [...] lipca 2002 r. Dalej podniósł, że wykładnia art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami uzależniająca przyznanie odszkodowania od zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii w trybie przepisów ustawy o drogach publicznych, prowadzi do niemożliwej do zaakceptowania z punktu widzenia zgodności z Konstytucją sytuacji, w której właściciel nieruchomości zostałby pozbawiony prawa własności bez możliwości uzyskania należnego odszkodowania. Otrzymanie odszkodowania zostałoby "zawieszone" na nieznany czas i uzależnione od podjęcia przez organy publiczne właściwych działań (w tym przypadku podjęcia przez radę gminy uchwały), na którą były właściciel nie miałby żadnego wpływu. Zdaniem organu odwoławczego wskazana uchwała nie może zatem przesądzać czy przedmiotowe działki objęte postępowaniem przeszły na własność gminy.
Również przywołane w notatce informacje wskazujące na wewnętrzny charakter dróg powinny być poddane ocenie z punktu widzenia przytoczonych kryteriów. Bowiem istotne w niniejszej sprawie jest to, czy wydzielone działki stanowią jedynie drogę wewnętrzną służącą wyłącznie właścicielom, czy mają one charakter ogólnodostępny będąc elementem układu komunikacyjnego danej miejscowości w sieci dróg ogólnodostępnych. Wojewoda dodał, że wykładni pojęcia "droga publiczna" należy dokonać przy uwzględnieniu wskazówek interpretacyjnych wynikających z wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce, sygn. akt 22531/05, w którym wyeksponowano konieczność zachowania równowagi między ochroną interesu społecznego i wymogami ochrony indywidualnych praw jednostek.
Powyższą decyzję Gmina L. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W ocenie skarżącej organ drugiej instancji naruszył art. 138 § 2 K.p.a., bowiem wydał decyzję kasacyjną bez podstaw prawnych, gdyż wydanie decyzji kasacyjnej może nastąpić tylko wtedy, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadził, ale w sposób rażąco naruszający przepisy prawa procesowego - czego w skarżonym rozstrzygnięciu nie wykazano.
Nadto wskazano, iż w sytuacji gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy dojdzie do przekonania o konieczności wydania decyzji kasacyjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a., ale również podać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Na koniec strona skarżąca przypomniała, że sprawa była już przedmiotem orzekania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi oraz Naczelnym Sądem Administracyjnym, a w uzasadnieniach w/w wyroków przesądzono, iż wyjaśnienia wymaga ustalenie charakteru prawnego działek [...], co zostało wykonane przez organ pierwszej instancji i skutkowało stwierdzeniem, że działki objęte wnioskiem o odszkodowanie nie miały statusu prawnego drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych i zgodnie z ich przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Tym samym nie przeszły na własność Gminy z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przytoczył m.in. brzmienie przepisu art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i wskazał, iż podstawową kwestią wymagającą ustalenia i rozważenia jest, czy w wyniku zatwierdzenia podziału przedmiotowej nieruchomości dokonanego decyzją z dnia 24 lipca 2002 r. wydzielone zostały działki z przeznaczeniem pod drogę publiczną, a więc czy przeszły one na własność Gminy L.. Tylko wówczas może być wypłacone odszkodowanie za te działki.
W ocenie Sądu charakter dróg publicznych mają drogi podlegające odpowiedniej kategorii wedle przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Jednakowoż z porównania zapisów Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla obszaru obejmującego miejscowość Z. i działkę nr ew. [...] wraz z przyległymi drogami, zatwierdzonego uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2001 r. Rady Gminy L. i decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości z dnia 24 lipca 2002 r. wynika, że odmiennie zostało określone przeznaczenie działki nr [...], a plan rozstrzyga również o przeznaczeniu działek [...] i [...] pod drogi – ulicę lokalną. Działka nr [...] w decyzji wskazana jako droga z oznaczeniem "KL1/2; KD1/2; KX", w załączniku graficznym do tej decyzji wykonanym na mapie sytuacyjnej z projektem podziału widnieje jednak na terenie oznaczonym symbolem "RP", czyli koresponduje z przeznaczeniem jej w planie miejscowym z 2001 r. pod użytkowanie rolne z zakazem wtórnych podziałów i lokalizacji zabudowy.
Sąd I instancji wskazał, iż rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji ustalił na podstawie oświadczenia Wójta Gminy L., który pismem z dnia 3 marca 2011 r. wyjaśnił, że podział nieruchomości gruntowej oznaczonej działką nr [...] o pow. 126020 m2, położonej we wsi Z., w gminie L., zatwierdzony decyzją Wójta Gminy L. Nr [...], z dnia [...] lipca 2002 r., został dokonany zgodnie z ustaleniami zawartymi w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego dla obszaru w Z. obejmującego działkę nr [...] wraz z przyległymi drogami, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy L. z dnia [...] lipca 2001 r., nr [...], który nie przewidywał w tym terenie przebiegu dróg publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Wykaz dróg publicznych na terenie Gminy L. zawierał załącznik Nr l do Uchwały Nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] stycznia 2001 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych na terenie gminy L., zgodnie z którym działki nr [...] nie zostały wymienione w uchwale Rady Gminy L. z 2001 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych.
Zgodnie bowiem z w/w załącznikiem oraz notatką służbową z dnia 16 marca 2011 r. sporządzoną w Urzędzie Gminy L., drogę publiczną gminną - drogę Nr [...] L. – Z. – granice woj. łódzkiego /[...]/ stanowi działka nr [...] położona w obrębie Z.. Działki nr [...] i [...] usytuowane w obrębie Z. są drogami wewnętrznymi. Ustalenia organu pierwszej instancji w tym zakresie pozostają poza sporem. Odnosząc je do działek objętych wnioskiem o odszkodowanie oznaczonych numerami: [...] Sąd I instancji stwierdził, iż zgodnie z załącznikiem Nr I do uchwały Rady Gminy L. z dnia [...] stycznia 2001 r., nr [...] oraz zgodnie z notatką służbową z dnia 16 marca 2011 r., działka nr [...] stanowi drogę wewnętrzną. Działki nr [...] i [...] przylegają do drogi wewnętrznej - działki nr [...], natomiast działka nr [...] przylega do drogi wewnętrznej — działki nr [...]. Działka nr [...] na całej długości bezpośrednio przylega do drogi gminnej nr [...].
Aktualny status prawny przedmiotowych działek jest taki sam, jak w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział działki nr [...], tj. w dniu [...] lipca 2002 r. Okoliczności powyższe nie były kwestionowane. Sąd I instancji podzielił zatem stanowisko wyrażone przez Starostę P., iż działki objęte wnioskiem o odszkodowanie oznaczone numerami: [...] nie miały statusu prawnego drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych oraz na podstawie ich przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Decyzja z dnia [...] lipca 2002 r. nie spełniała kryteriów pozwalających na odmienne wnioskowanie, nadto sam skarżący stwierdził, iż jest ich właścicielem, a tylko faktycznie działki te są wykorzystywane jako droga. Nie było zatem w jego ocenie podstaw do uchylenia decyzji wydajnej w pierwszej instancji. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł M. P. zarzucając mu:
- 1. naruszenie prawa materialnego, tj.:
- a) art. 174 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że drogami publicznymi w rozumieniu tego przepisu są wyłącznie nieruchomości zaliczone do takiej kategorii na podstawie aktów prawnych, tj. w przypadku dróg gminnych, zaliczone do tej kategorii w drodze uchwały rady gminy,
- 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uznanie, że decyzja Starosty P. z dnia [...] listopada 2011 r. nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a organ I instancji prawidłowo wyjaśnił okoliczności faktyczne niniejszej sprawy,
- b) art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez uznanie, że wydając decyzję z dnia [...] listopada 2011 r. Starosta P. w sposób dokładny i wyczerpujący ustalił stan faktyczny sprawy oraz zebrał materiał dowodowy, w sytuacji gdy organ ten nie zbadał wszystkich istotnych okoliczności sprawy, tj. zaniechał ustalenia, czy działki gruntu objęte wnioskiem o ustalenie odszkodowania, stanowią drogi wewnętrzne połączone z siecią dróg publicznych, a także czy z działek tych korzystać może nieograniczony krąg osób,
- c) art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 91 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez nieuwzględnienie przy dokonywaniu wykładni i stosowaniu przepisów prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wniosków płynących z wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce, sygn. akt 22531/05.
W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej zarówno organy administracji publicznej, jak i sądy, powinny były dokonać interpretacji art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sposób zgodny z wywodami zawartymi w cytowanym wyroku z dnia 6 listopada 2007 r., wydanym w sprawie 22531/05, Bugajny i inni przeciwko Polsce. Po myśli art. 9 Konstytucji RP orzeczenie to ma wiążący charakter, bo stanowi element polskiego systemu prawnego. Tymczasem zarówno Starosta P., jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, dokonali interpretacji omawianego przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami w oderwaniu od poglądu ETPCz. Skupili się wyłącznie na badaniu, czy co do działek stanowiących przedmiot niniejszego postępowania wydano stosowny akt o zaliczeniu ich w poczet dróg gminnych. W niniejszej sprawie organ I instancji powinien zbadać, czy działki o numerach [...] zostały przeznaczone pod drogi połączone z siecią dróg publicznych, a nie czy zostały zakwalifikowane jako drogi publiczne w drodze uchwały rady gminy.
Skoro Starosta P. ograniczył się wyłącznie do zbadania, czy rada Gminy L. nadała omawianym gruntom charakter drogi gminnej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, to - w świetle powyższej argumentacji - oczywiste jest, że Wojewoda Łódzki prawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a. Ponadto obowiązkiem Starosty P. było ustalenie faktycznego charakteru działek objętych wnioskiem o ustalenie odszkodowania, a w szczególności ustalenie, czy działki te wykorzystano pod drogę połączoną z siecią dróg publicznych i udostępniono nieograniczonemu kręgowi użytkowników. Autor skargi kasacyjnej podniósł również, że w jego ocenie Wojewódzki Sąd Administracyjny całkowicie pominął fakt, że organ I instancji oparł swoje ustalenia w głównej mierze na notatce służbowej z dnia 16 marca 2011 r. Takie postępowanie organu musi zostać uznane za rażące naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a., albowiem przepisy te nakładają na organy administracji publicznej obowiązek dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy przypomnieć, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Analizując treść skargi kasacyjnej w tym kontekście trzeba przede wszystkim zwrócić uwagę na jej wadliwą konstrukcję polegającą po pierwsze na wskazaniu jako naruszonych przepisów art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., które regulują opisane wyżej podstawy kasacyjne. Zatem badaniu podlegać mogły tylko zamieszczone w ich towarzystwie pozostałe przepisy prawa, przy czym w pierwszej kolejności należało odnieść się do podstawy naruszenia prawa procesowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut uchybienia przepisom ustrojowym jest bezzasadny, bowiem nie doszło do wykazania, aby Sąd I instancji działał poza granicami swej kognicji albo nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. To, czy uczynił to właściwie nie może motywować zarzutu naruszenia art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych. Kolejną wadą kasacji jest eksponowanie jako naruszonych przepisów art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 138 § 2 K.p.a., gdyż sądy administracyjne tych przepisów nie stosują, jako że procedują na podstawie przepisów P.p.s.a., a tych nie powiązano z przytoczonymi przepisami procedury administracyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem Sądu meriti, wedle którego ustalenia stanu faktycznego poczynione przez organ I instancji i dokonane przezeń rozważania są prawidłowe. Jak wynika z materiału dowodowego sprawy działki nr [...] stanowią nadal własność skarżącego kasacyjnie, formalnie nie mają statusu dróg publicznych, a ze zgromadzonej dokumentacji nie wynika, aby wchodziły one w skład drogi publicznej. Nie zachodziła zatem konieczność dokonywania dalszych ustaleń, w szczególności co do faktycznego sposobu wykorzystania tych działek, bo ta kwestia nie tylko nie mieści się wśród przesłanek materialnoprawnych, ale w całokształcie okoliczności sprawy nie ma znaczenia dla jej wyniku, o czym niżej. Przeto niepodobna zarzucić Sądowi Wojewódzkiemu błędne przyjęcie wyjaśnienia sprawy przez organ I instancji, a w konsekwencji wadliwe uchylenie decyzji uchylającej wydane przez ten organ rozstrzygnięcie.
Sprawa dojrzała bowiem do zakończenia i brak było powodów do wzruszenia decyzji Starosty P. Nie doszło zatem do uchybień procesowych mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym podniesione przez skarżącego kasacyjnie zagadnienie wykładni art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w świetle przepisu art. 91 ust. 1 Konstytucji RP i wyroku ETPCz z dnia 6 listopada 2007 r., sygn. akt 22531/05, zostanie omówione w ramach podstawy naruszenia przepisów prawa materialnego.
Podstawa ta również jest nieuzasadniona. W pierwszej kolejności należy wszak dostrzec następną nieprawidłowość skargi kasacyjnej zaczepiającej werbalnie przepis art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który warunkuje dopuszczalność podziału nieruchomości zgodą z ustaleniami planu miejscowego. W istocie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest motywów dla przyjęcia zarzutu naruszenia tego przepisu, zwłaszcza że nie podział nieruchomości jest przedmiotem sprawy, a mogąca mieć znaczenie dla sprawy kwestia skuteczności decyzji podziałowej została już wiążąco przesądzona. Przeto traktując to jako omyłkę, i łącząc ów zarzut z zarzutem ujawnionym w ostatnim fragmencie podstawy naruszeń procesowych, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał go jako wytyk uchybienia art. 98 ust.1 przywołanej ustawy poprzez błędną wykładnię, przy czym prawidłowo winien on zostać powiązany z zarzutem uchybienia przepisowi art. 98 ust. 3 tej ustawy.
Niepodobna zgodzić się jednak z argumentacją skargi kasacyjnej. Przepis ten wyraźnie stanowi o działkach wydzielonych pod drogi publiczne z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, a które przechodzą z mocy prawa na własność odpowiednich jednostek samorządowych lub Skarbu Państwa. Tylko za takie działki przepis art. 98 ust. 3 tej ustawy przewiduje możliwość wypłaty odszkodowania. Są nimi zatem działki zaliczone do odpowiedniej kategorii dróg publicznych przez właściwy organ jednostki samorządowej we właściwej formie. W tym zakresie orzecznictwo sądowe jest utrwalone i obecny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego nie znajduje powodów dla odstąpienia od tej linii. Co prawda pojawił się pogląd dopuszczający zastosowanie art. 98 ust. 3 cytowanej ustawy i wypłatę odszkodowania w przypadku tzw. nieformalnego wywłaszczenia na cele drogowe, a więc bez uchwały w drodze faktycznego wykorzystania w tym charakterze (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1365/12, LEX nr 1433626), lecz po pierwsze sformułowano go w innym stanie faktycznym, po wtóre obecny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego jest związany stanowiskiem zajętym przez skład poprzednio rozpoznający sprawę.
Trzeba też dodać, że nawet gdyby nie uznać konieczności formalnego zaliczenia do określonej kategorii dróg, to jednak nie można byłoby pominąć w analizie funkcji i dostępności drogi kwestii działań właściciela, których tu brak jako reakcji na ewentualne korzystanie powszechne z drogi. Warto też podkreślić, że w niniejszej sprawie przedmiotowe działki nie zostały ujęte w planie miejscowym jako drogi publiczne. Powyższy pogląd ma swe oparcie w przywołanym przez skarżącego kasacyjnie wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny przeciwko Polsce. Jednakowoż wskazać należy, iż wyrok ten nie tworzy prawa i nie wiąże bezwzględnie innych sądów swoim rozstrzygnięciem. Poza tym w niniejszej sprawie występuje inny stan faktyczny, ponieważ wydana decyzja podziałowa nie miała wpływu ani na to, kto jest właścicielem wydzielonych działek (jako wadliwa nie spowodowała przejścia tego prawa na gminę), ani na zakres władania nieruchomością, gdyż skarżący jest nadal właścicielem wskazanych działek.
A to, że nie remonstrował przeciwko faktycznemu korzystaniu i zarządzaniu, jest innym zagadnieniem. W konsekwencji tego pozostaje mu tylko droga procesu cywilnego (tak też przykładowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt II S.A./Gd 614/12, LEX nr 1370558).
Z brzmienia przepisu art. 98 ust.1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Właściwy organ składa wówczas wniosek o ujawnienie praw podmiotu publicznoprawnego w księdze wieczystej, a podstawą wpisu tego prawa do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział. Za działki gruntu, o których mowa wyżej przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem, a właściwym organem, a jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, wówczas właściciel może złożyć wniosek o ustalenie odszkodowania w postępowaniu administracyjnym. Z powyższego jasno wynika, iż tylko w sytuacji gdyby działki były zaliczone do kategorii dróg publicznych należałoby wypłacić odszkodowanie.
Jednakże, jak wskazano powyżej, działki nr [...] do tej kategorii zaliczone nie zostały. Nie przeszły one zatem z mocy prawa na własność Gminy L.. W związku z czym nie istnieje obowiązek ustalenia na rzecz skarżącego odszkodowania za w/w działki. Skutkiem tego w sprawie nie nastąpiło wywłaszczenie na cele publiczne ani ograniczenie bądź pozbawienie skarżącego własności wymienionych działek. Wykładnia cytowanych przepisów prawa materialnego dokonana przez Sąd meriti jest więc prawidłowa.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę w pełni zgadza się z wywodami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zasadzającymi się na regule związania organów i Sądu I instancji oceną prawną i wskazaniami dotyczącymi dalszego postępowania wynikającymi z wyroków: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 maja 2009 r., sygn. akt III SA/Łd 959/08, oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1247/09. W orzeczeniach tych wyraźnie stwierdzono, że decyzja podziałowa z dnia [...] lipca 2002 r. nie spełnia podstawowych kryteriów umożliwiających zakwalifikowanie działek nr [...] i [...] jako drogi publiczne, bowiem w pierwszej kolejności podaje błędną podstawę prawną w zakresie przejścia ww. działek na własność gminy, a ponadto w odniesieniu do działki [...] jest niezgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy L. z dnia [...] lipca 2001 r. Tymczasem stosownie do art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi.
Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 2). Z art. 93 ust. 3 cytowanej ustawy wynika, że podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności gruntowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem.
Nadto przesądzono, że zaliczenie drogi do kategorii dróg publicznych może nastąpić wyłącznie poprzez wydanie właściwego aktu, nie może wynikać z jakiegokolwiek domniemania. Zatem wobec związania wynikającego z art. 153 P.p.s.a. oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyżej wymienionych wyżej wyrokach niezrozumiały jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący tej materii. Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w decyzji organu I instancji z dnia [...] listopada 2011 r., działki objęte wnioskiem o odszkodowanie oznaczone numerami: [...] nie miały statusu prawnego drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych oraz na podstawie ich przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Rację ma zatem Sąd Wojewódzki twierdząc, że starosta prawidłowo ustalił i rozważył zebrany materiał dowodowy w sprawie. Brak było więc podstaw do uchylenia wydanej przezeń decyzji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania, a zatem zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a.
W konsekwencji wyjaśnienia sprawy do rozstrzygnięcia i wiążącego poglądu co do zastosowania prawa materialnego rzeczą Wojewody Łódzkiego rozpoznającego obecnie odwołanie od decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. będzie utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy. W tym miejscu należy wyrazić krytyczny pogląd co do dotychczasowego postępowania organów orzekających w sprawie, wykazującego cechy niesprawności i złej administracji, zwłaszcza w stosunku do organu odwoławczego, który winien był ostatecznie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę dużo wcześniej.
Z przytoczonych powodów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na mocy art. 184 P.p.s.a.