Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 591/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M.S. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, uchylił zaskarżone postanowienie.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia 12 lutego 2013 r. nr [...] stwierdził, że wniosek M.S. (złożony w jej imieniu przez S.S.) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tegoż Ministra z dnia 23 sierpnia 2012 r. nr [...] został złożony z uchybieniem terminu do jego wniesienia.
W uzasadnieniu tego postanowienia Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że po rozpoznaniu wniosków złożonych przez A.O.-L., A.P. i G.W. oraz przez M.S., J.S. i S.S., decyzją z dnia 23 sierpnia 2012 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 31 sierpnia 1964 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Obornikach z dnia 11 czerwca 1964 r. orzekającej o przejęciu na własność Państwa jako opuszczonej przez spadkobierców E.L. nieruchomości rolnej o pow. 26,7878 ha, położonej w R., zapisanej w księdze wieczystej R. t. III k. 129.
W toku postępowania zakończonego decyzją z dnia 23 sierpnia 2012 r. M.S. działała samodzielnie. Jej pełnomocnik – S.S. – został umocowany do działania dopiero na podstawie pełnomocnictwa z dnia 11 września 2012 r. Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 sierpnia 2012 r. została przesłana M.S. na wskazany adres zamieszkania przy ul. Wojska Polskiego 73A/22 w Świeciu i doręczona w dniu 27 sierpnia 2012 r. Decyzja zawierała pouczenie o możliwości i terminie jej zaskarżenia. Złożony przez S.S. – pełnomocnika M.S. – wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wraz z udzielonym pełnomocnictwem z dnia 11 września 2012 r. został nadany pocztą w dniu 12 września 2012 r., a więc dwa dni po upływie czternastodniowego terminu do jego wniesienia, który upłynął w dniu 10 września 2012 r. Wniosek został zatem złożony z uchybieniem przewidzianego terminu.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 lutego 2013 r. wniosła M.S., reprezentowana przez S.S.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 40 § 2 K.p.a. poprzez pominięcie pełnomocnictwa z dnia 27 września 2006 r., w którym M.S. ustanowiła pełnomocnikiem S.S., a treść tego pełnomocnictwa jednoznacznie obejmuje przedmiot tej sprawy. Pełnomocnictwo to nigdy nie zostało unieważnione ani odwołane. W konsekwencji doprowadziło to do błędnego ustalenia, jakoby M.S. w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 sierpnia 2012 r. działała samodzielnie, a S.S. został umocowany do reprezentowania M.S. dopiero na podstawie pełnomocnictwa z dnia 11 września 2012 r.
W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że początkowo (w listopadzie 2006 r.) wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 31 sierpnia 1964 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Obornikach z dnia 11 czerwca 1964 r. został złożony do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile i w trakcie postępowania przed SKO przy piśmie z dnia 28 maja 2007 r. zostało dołączone pełnomocnictwo z dnia 27 września 2006 r. Powinno zatem znajdować się w aktach sprawy przekazanych ostatecznie według właściwości do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, gdyż przedmiot wniosku skierowanego początkowo do SKO nie uległ zmianie i wciąż jest to ta sama sprawa. Fakt, że S.S. jako pełnomocnik M.S. – z najdalej idącej ostrożności – ponownie złożył jej pełnomocnictwo przy piśmie z dnia 12 września 2012 r. nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia przez MRiRW, iż pełnomocnictwa wcześniej nie było, w sytuacji, gdy w treści wniosku z dnia 12 września 2012 r. podano, iż "Załączam uaktualnione w zakresie danych adresowych i dokumentów tożsamości pełnomocnictwo udzielone mi przez M.S. z dnia 11 września 2012 r.", co jednoznacznie wskazuje na istniejące wcześniej pełnomocnictwo i jego kontynuację.
W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i dodatkowo wyjaśniając, że jedynym pełnomocnictwem, jakie było znane organowi, było pełnomocnictwo z dnia 11 września 2012 r. Pełnomocnictwo z dnia 27 września 2006 r. "nie zostało wprowadzone" do akt sprawy toczącej się przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który – poza aktami Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Poznaniu – nie dysponował aktami SKO w Pile.
M.S., wskazał między innymi, że informacja o pełnomocnictwie z dnia 27 września 2006 r. znajduje się w wielu dokumentach, którymi dysponuje Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a także, że decyzja z dnia 23 sierpnia 2012 r. nie została odebrana przez M.S.
Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Sąd I instancji w pierwszej kolejności stwierdził, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie podjął dostatecznych starań w celu wyjaśnienia, czy S.S. przed wydaniem decyzji z dnia 23 sierpnia 2012 r. był pełnomocnikiem M.S., czym naruszył art. 77 § 1 K.p.a. Zdaniem Sądu, ma to zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia kwestii incydentalnej dotyczącej zachowania terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez M.S., albowiem zgodnie z art. 40 § 2 zdanie pierwsze K.p.a. "Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi." Jeżeli strona posiada pełnomocnika, pisma na podstawie art. 40 § 2 K.p.a. można doręczać w takiej sytuacji zarówno stronie, jak i jej pełnomocnikowi.
Nie można jednak pominąć w tej czynności pełnomocnika. Jeżeli zaś organ administracji doręczył pismo zarówno pełnomocnikowi, jak i stronie postępowania, w różnym czasie, datą doręczenia będzie data doręczenie pisma pełnomocnikowi. Przesłanie zaś pisma stronie nie wywołuje w tej sytuacji żadnego skutku prawnego, zwłaszcza zaś w kontekście obliczania terminu do złożenia od tego pisma środka odwoławczego (zob. wyrok NSA z dnia 2.12.2011 r., II OSK 1739/10, LEX nr 1152021).
W ocenie Sądu I instancji, jeżeli okazałoby się, że S.S. był pełnomocnikiem M.S., to złożony przez pełnomocnika w imieniu M.S. środek odwoławczy (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), w świetle dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, należałoby uznać za wniesiony w terminie. S.S. decyzję z dnia 23 sierpnia 2012 r. otrzymał bowiem w dniu 10 września 2012 r.
Następnie Sąd I instancji podkreślił, iż o tym, że S.S. mógł być pełnomocnikiem M.S. może wskazywać pismo S.S. i J.S. z dnia 6 grudnia 2010 r. kierowane do Wojewody Wielkopolskiego, żądające wyjaśnienia przyczyn zwłoki w załatwieniu sprawy, w którym S.S. podaje, że działa w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik M.S.. Jako pełnomocnika traktuje go też Wojewoda Wielkopolski w odpowiedzi na to pismo z dnia 13 grudnia 2010 r. Także w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia 2 lutego 2011 r. Wojewoda Wielkopolski traktuje S.S. jako stronę i pełnomocnika. To samo dotyczy decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 31 maja 2011 r. umarzającej postępowanie w sprawie. Wszystkie te pisma znajdują się w aktach sprawy, którymi dysponował Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
W takiej sytuacji, zdaniem Sądu, obowiązkiem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi było wyjaśnienie, czy S.S. dysponuje pełnomocnictwem udzielonym przez M.S., tym bardziej, że Minister miał świadomość, że postępowanie w tej sprawie toczyło się wcześniej nie tylko przed Wojewodą Wielkopolskim, ale także przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Pile (SKO). Wynika to wprost z decyzji SKO z dnia 14 maja 2007 r. utrzymanej w mocy decyzją tegoż organu z dnia 22 czerwca 2007 r., w wyniku których umorzono postępowanie w sprawie i przekazano wniosek stron o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Obornikach z dnia 11 czerwca 1964 r. według właściwości Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
Sąd I instancji uznał, że niewątpliwie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi miał wiedzę, iż część dokumentów mogła znajdować się w aktach SKO, którymi również Minister powinien dysponować przed wydaniem decyzji w sprawie. Minister powinien bowiem "zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy" (art. 77 § 1 K.p.a.).
W ocenie Sądu, zaniechanie wyjaśnienia kwestii udzielenia pełnomocnictwa S.S. mogło bowiem mieć wpływ na prawidłowość zastosowania przez Ministra art. 40 § 2 K.p.a., a w konsekwencji na ocenę terminu do wniesienia środka odwoławczego przez M.S..
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zaskarżając go w całości zarzucił mu naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 40 § 2 kpa przez błędne przyjęcie, że obowiązkiem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi było ustalenie, czy w aktach sprawy Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile, które zostało umorzone decyzją z S.S.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przedmiotem postępowania było zbadanie pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 kpa legalności zaskarżonych decyzji wydanych w postępowaniu zwykłym, a więc ocena tych decyzji pod względem prawnym w świetle zgromadzonego materiału dowodowego zebranego w aktach administracyjnych organów I i II instancji w postępowaniu zwykłym. Przedmiotem badania nie były ani akta postępowania toczącego się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Pile zakończonym decyzją z dnia 14 maja 2007 r. o umorzeniu postępowania, ani też akta postępowania toczącego się przed Wojewodą Wielkopolskim zakończonego decyzją z dnia 31 maja 2011 r. umarzającą, postępowanie w sprawie.
Postępowanie w trybie nadzoru, które toczyło się od 14 lipca 2011 r. przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi było odrębnym postępowaniem administracyjnym. W postępowaniu tym zakończonym decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 sierpnia 2012 r. M.S. działała samodzielnie. Organ podkreślił, że w toczącym się "w I instancji" postępowaniu nie zgłosiła ona Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że udzieliła pełnomocnictwa S.S. do działania w jej imieniu w tej sprawie, ani też S.S. nie poinformował organu o fakcie ustanowienia pełnomocnictwa i nie złożył dokumentu pełnomocnictwa do akt tej sprawy. S.S. został umocowany do reprezentowania M.S. dopiero na podstawie pełnomocnictwa z dnia 11 września 2012 r. doręczonego Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionym w dniu 11 września 2012 r., a więc 2 dni po upływie czternastodniowego terminu do jego wniesienia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna, której granicami Naczelny Sąd Administracyjny jest związany (art. 183 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zm.) nie mogła odnieść zamierzonego skutku, gdyż zaskarżony nią wyrok odpowiada prawu.
Przedmiotem skargi do Sądu I instancji było postanowienie wydane przez organ odwoławczy na mocy art. 134 k.p.a. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego na postanowienie organu odwoławczego o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania powoduje, iż przedmiotem kontroli Sądu jest wyłącznie to rozstrzygnięcie. Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 k.p.a. Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 1997 r., SA/Łd 2990/95, Lex nr 29079, wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1997 r., SA/Gd 1482/96, Lex nr 29004, wyrok NSA z dnia 15 listopada 1995 r., SA/Ka 2111/94, Lex nr 27060, wyrok NSA z dnia 27 listopada 1996 r., SA/Łd 2665/95, BS 1997, nr 5, poz. 32).
Kontrola powyższego postanowienia dokonywana przez sąd administracyjny sprowadza się do oceny czy odwołanie zostało złożone w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Zaznaczyć należy, iż postanowienie organu odwoławczego nie ma charakteru oceny merytorycznej, a jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że odwołanie nie może zostać rozpatrzone. Tak więc kontrola sądowoadministracyjna ogranicza się do oceny, czy rzeczywiście skarżący uchybił terminowi do wniesienia odwołania.
W niniejszej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia 12 lutego 2013r. stwierdził, iż wniosek M.S. o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 sierpnia 2012r. został złożony z uchybieniem terminu do jego wniesienia, albowiem termin ten należy liczyć od dnia doręczenia decyzji M.S., a nie jej pełnomocnikowi, który został ustanowiony już po wydaniu decyzji.
Zgodnie z art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Dla wykazania, że pełnomocnik został dla strony ustanowiony niezbędne jest okazanie dokumentu stwierdzającego ustanowienie takiego pełnomocnictwa. Z momentem przedstawienia pełnomocnictwa podpisanego przez mocodawcę pełnomocnik wykazuje umocowanie do działania w postępowaniu, a organ uzyskuje możliwość zbadania prawidłowości i zakresu pełnomocnictwa. Pełnomocnictwo, aby mogło wywrzeć skutki w postępowaniu musi zostać uzewnętrznione, czyli informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu - art. 33 § 2 k.p.a. Informacja ta zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą pisemności (art. 14 § 1 k.p.a.) musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy. Stosownie bowiem do art. 33 § 3 zd. 1 k.p.a. pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa.
Organ musi zatem dysponować dokumentem, aby móc ocenić czy pełnomocnik rzeczywiście został w postępowaniu ustanowiony. Obowiązki organu, w tym określone w art. 40 § 2 k.p.a., aktualizują się dopiero z chwilą skutecznego ustanowienia pełnomocnika w danym postępowaniu.
Jak wynika z akt administracyjnych sprawy ma ona swój początek w 2006r., kiedy to do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile wpłynęły wnioski (m.in. M.S. o stwierdzenie nieważności Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Obornikach z dnia 11 czerwca 1964r.
Decyzją z dnia 22 czerwca 2007r. Kolegium utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 14 maja 2007r. którą umorzyło postępowanie uznając się za organ niewłaściwy do załatwienia sprawy. Przedmiotowa sprawa trafiła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2010r. przekazał wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 11 czerwca 1964r. Wojewodzie Wielkopolskiemu. Wprawdzie w aktach sprawy brak jest pełnomocnictwa udzielonego S.S. przez M.S., to na tym etapie postępowania (przed Wojewodą Wielkopolskim) w piśmie do Wojewody Wielkopolskiego z dnia 6 grudnia 2010r. oraz w odpowiedzi z dnia 13 grudnia 2010r. S.S. występuje w podwójnej roli, jako strona postępowania i jako pełnomocnik M.S.. Także w piśmie z dnia 24 maja 2011r. działa jako pełnomocnik, zaś decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia 31 maja 2011r. o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 11 czerwca 1964r. (z uwagi na brak właściwości Wojewody Wielkopolskiego) jest kierowana do S.S. jako pełnomocnika M.S..
Z powyższego wynika, że w niniejszej sprawie co najmniej od 2010r. S.S. działał także jako pełnomocnik M.S. i okoliczność ta nie była kwestionowana przez organy, które uznawały się za niewłaściwe do załatwienia sprawy. Sytuacja ta nie uległa zmianie po przekazaniu sprawy do załatwienia Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi – pismo S.S. z dnia 8 sierpnia 2011r. skierowane do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
Mając na uwadze przedstawione okoliczności należy zgodzić się z Sądem I instancji, że w toku postępowania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zobowiązany był ustalić, czy S.S. rzeczywiście występuje w sprawie także jako pełnomocnik M.S.. Organ winien to uczynić przed merytorycznym rozpoznaniem wniosku. Ma rację Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie twierdząc, że kwestia ta wymaga wyjaśnienia, gdyż rzutuje na ocenę zaskarżonego postanowienia.
Nie można natomiast zgodzić się z poglądem wyrażonym w skardze kasacyjnej, że postępowanie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Pile i Wojewodą Wielkopolskim dotyczyło innej sprawy niż obecnie rozpoznana przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonego postanowienia toczyło się od 2006r. Okoliczność, iż kolejne organy uznawały się za niewłaściwe do rozpoznania sprawy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 11 czerwca 1964r. nie ma żadnego wpływu na przedmiot sprawy, który od początku był ten sam. Podobnie nie można dzielić akt sprawy w zależności od tego jaki organ się nią zajmuje, bowiem na całość akt konkretnej sprawy składają się wszystkie zgromadzone w niej materiały, bez względu na to od jakiego organu pochodzą. Obowiązkiem organu jest zaś znajomość akt sprawy.
Jak wynika z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W kontekście powyższej normy prawnej nie ma racji skarżący kasacyjnie, że postępowanie przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest odrębnym postępowaniem, niż postępowanie zainicjowane w 2006r. wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 11 czerwca 1964r.
Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, a Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.