Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 23 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 3079/23

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 1 września 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 1684/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw [...] S.A. z siedzibą w Gutkowie od decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 28 czerwca 2023 r. nr DLI-VI.7615.30.2023.MC w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną sprzeciwem decyzją Minister Rozwoju i Technologii działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta Torunia, uchylił w całości decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 3 stycznia 2023 r., którą organ (1) ustalił na rzecz [...] S.A. odszkodowanie za wygasłe prawo użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomości położonej w Toruniu, w obrębie 0050 Toruń, oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0086 ha, nr [...] o pow. 0,0263 ha, nr [...] o pow. 0,0031 ha, nr [...] o pow. 0,0002 ha, nr [...] o pow. 0,0022 ha, nr [...] o pow. 0,0018 ha, nr [...] o pow. 0,0348 ha i nr [...] o pow. 0,0012 ha oraz nieruchomości położonej w obrębie 0049 Toruń, oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0090 ha i nr [...] o pow. 0,0012 ha, (przeznaczonych na realizację inwestycji pn.: "Nowy przebieg drogi krajowej nr 91 - odcinek Trasy Wschodniej od pl. [...] do ul. [...] w Toruniu") w wysokości 534.420,00 zł; (2) odmówił powiększenia ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości; (3) umorzył postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa; (4) zobowiązał Prezydenta Miasta Torunia do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna; i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia Minister wskazał, że operat szacunkowy z dnia 30 sierpnia 2022 r. autorstwa rzeczoznawcy majątkowego Wiesławy Kaptur zawiera błędy, braki i niejasności, które powodują, że nie może on stanowić podstawy ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie. Z operatu szacunkowego z dnia 30 sierpnia 2022 r. wynika, że w celu ustalenia relacji pomiędzy wartością wygasłego prawa użytkowania wieczystego a prawem własności nieruchomości przeznaczonych pod drogi, do bazy porównawczej wybrano nieruchomość, położoną w Toruniu, która zgodnie z opisem znajdującym się na str. 30 operatu (poz. 2 w tabeli), stanowi drogę wewnętrzną. Odwoławszy się do art. 1 (definicja "drogi publicznej") i art. 8 ust. 1 (definicja "drogi wewnętrznej") udp, organ drugiej instancji skonstatował, że stosowanie przez rzeczoznawcę majątkowego do określenia wartości nieruchomości transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi wewnętrzne przekreśla publiczny charakter tych dróg.

W ocenie organu odwoławczego, z uwagi na fakt, że wyceniana nieruchomość została przejęta pod drogę publiczną, transakcje dotyczące nieruchomości nabywanych pod drogi niepubliczne uznać należy za niepodobne.

Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od powyższej decyzji złożyła [...] S.A. z siedzibą w Gutkowie.

Sąd I instancji wskazał, że w jego ocenie organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., gdyż ziściły się w sprawie przesłanki wskazane w tym przepisie. Organ I instancji dopuścił się bowiem naruszenia przepisów prawa procesowego (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 K.p.a.), przy czym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem Sądu, operat szacunkowy z dnia 30 sierpnia 2022 r. został sporządzony nierzetelnie, niespójnie, a charakter dostrzeżonych uchybień, które przekładają się na wadliwość przedstawionych obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny, powodują, że operat ten nie może stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania.

W ocenie Sądu, dostrzeżone przez organ odwoławczy nieprawidłowości sporządzonej wyceny wskazują wprost na sprzeczność z przepisami prawa, wiedzą ogólną i zasadami logicznego myślenia i przekreślają wartość dowodową analizowanego operatu szacunkowego. W takiej natomiast sytuacji, nie ma podstaw do jakiejkolwiek formy poprawy sporządzonej wyceny w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego. Stwierdzone nieprawidłowości są na tyle istotne, że wykluczały poprawienie operatu przez organ drugiej instancji, np. w drodze aneksu, wyjaśnień lub sprostowań rzeczoznawcy majątkowego.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła [...] S.A. z siedzibą w Gutkowie zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

1. 1) naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwą wykładnię, tj.
2. - art. 12 ust. 4a i 5, art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2023 poz. 162) w zw. z art. 4 pkt.16, art. 130 ust. 2, art. 134, art. 135, art. 152 ust.2, art. 154 ust. 1, art. 156 ust. 1 i art. 159 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r. poz. 344) w zw. §3, § 4 ust. 1,3,4, § 29 ust. 1 i 2, § 36 ust. 1-4, § 55 ust. 1, § 56 ust. 1 pkt. 7, 8 i 9 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r. poz. 555) w zw. z art. 1 ust. 1, art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r, o drogach publicznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 645 ze zm.), poprzez przyjęcie, że wartość użytkowania wieczystego nieruchomości objętych decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została określona wadliwie oraz, że stwierdzone błędy w operacie nie pozwalały na przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu art. 136 § 1 k.p.a., podczas gdy w ocenie strony skarżącej dostrzeżone błędy w operacie pozwalały na przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego;
3. 2) naruszenie przepisów postępowania, ponieważ ich uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
4. - art. 64a w zw. z art. 151 a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) w zw. z art. 136 § 1,2,3 i art. 138 § 2, w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez oddalenie sprzeciwu będące konsekwencję błędnego przyjęcia, że w sprawie nie ziściły się przesłanki do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy i w konsekwencji uznanie, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. i uchylił zaskarżoną decyzję oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, podczas gdy w ocenie strony skarżącej organ odwoławczy winien prowadzić postępowanie wyjaśniające i zwrócić się do rzeczoznawcy o poprawienie zalegającego w aktach sprawy operatu szacunkowego.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji, zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzeczono się rozprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Ponadto, zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.).

Rozpoznawana skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. W postępowaniu ze sprzeciwu sąd administracyjny ocenia jedynie czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., tym samym zarzuty winny być skonstruowane w obrębie i w oparciu o naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z ustawą procesową, tj. w szczególności art. 64e i art. 151a p.p.s.a.

W postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie bada, jakie przepisy prawa materialnego i w jakim znaczeniu powinny być zastosowane w rozpoznawanej sprawie – tym samym za całkowicie bezpodstawny i nieuprawniony uznać należało zarzut naruszenia art. 12 ust. 4a i 5, art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 162) w zw. z art. 4 pkt.16, art. 130 ust. 2, art. 134, art. 135, art. 152 ust.2, art. 154 ust. 1, art. 156 ust. 1 i art. 159 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344) w zw. §3, § 4 ust. 1,3,4, § 29 ust. 1 i 2, § 36 ust. 1-4, § 55 ust. 1, § 56 ust. 1 pkt. 7, 8 i 9 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r. poz. 555) w zw. z art. 1 ust. 1, art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r, o drogach publicznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 645 ze zm.).

Sąd administracyjny w tym postępowaniu ocenia jedynie, czy w świetle art. 64e i art. 151a p.p.s.a. wystąpiły tak istotne braki w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, których nie można usunąć w trybie art. 136 k.p.a., co w konsekwencji prowadzi do konieczności wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W rezultacie, szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest właśnie ograniczony zakres kontroli sądowej decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. i jej wyjątkowy charakter, stanowiący odstępstwo od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 862–879). Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, tak aby osiągnąć terminy określone przez ustawodawcę, jak też gwarantuje, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca np. na niebiorących udział w postępowaniu uczestników (por. wyroki NSA: z dnia 26 września 2018 r. sygn. akt I OSK 3103/18 oraz z dnia 2 marca 2021 r. sygn. akt I OSK 264/21; publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organ odwoławczy może zatem uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Art. 138 § 2 k.p.a. znajduje zastosowanie, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Zaznaczyć przy tym trzeba, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, będzie prowadzić do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji.

To pozbawiałoby natomiast stronę postępowania (każdą ze stron) prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administracji (zob. wyroki NSA z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 549/21, z dnia 31 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 3785/19, publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.; także: A. Kabat, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 284–294).

Zadaniem sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest jedynie ocena, czy w okolicznościach analizowanej sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały w danym przypadku spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola sądowa, co do zasady, nie obejmuje sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej, odnoszącej się do istoty sprawy (jej przedmiotu), gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. O ile skarga - w myśl art. 134 i art. 145 p.p.s.a. otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, to art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową tylko do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw wnosi się od decyzji nie dającej podstaw do kontroli praw i obowiązków strony w danej sprawie.

To będzie możliwe dopiero w skardze na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne (vide: P. Pietrasz, J. Jagielski, J. Piecha, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski. Warszawa 2021, s. 469–507).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie istniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 3 stycznia 2023 r., dotyczyła ustalenia odszkodowania za wygasłe prawo użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomościach przeznaczonych na realizację inwestycji drogowej. Uchylając tę decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia Minister Rozwoju i Technologii zasadnie – w ocenie Sądu I instancji – uznał, że znajdujący się w aktach sprawy operat szacunkowy z 30 sierpnia 2022 r. zawiera błędy, braki i niejasności, które powodują, że nie może on stanowić podstawy ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie. Prawidłowo Minister, a za nim Sąd I instancji uznały, że stosowanie przez rzeczoznawcę majątkowego do określenia wartości nieruchomości transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi wewnętrzne przekreśla publiczny charakter tych dróg, a z uwagi na fakt, że wyceniana nieruchomość została przejęta pod drogę publiczną, transakcje dotyczące nieruchomości nabywanych pod drogi niepubliczne uznać należy za niepodobne.

Zgodzić się zatem należy zarówno z orzekającym w sprawie Ministrem, jak i Sądem I instancji, że tak sporządzony operat szacunkowy jest nierzetelny, i niewłaściwie odnosi się do nieruchomości zajętych pod drogę publiczną. Jednocześnie charakter dostrzeżonych uchybień, które przekładają się na wadliwość przedstawionych obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny, powodują, że operat ten nie może stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania. Zasadnie stwierdził Sąd wojewódzki, że dostrzeżone przez organ odwoławczy nieprawidłowości sporządzonej wyceny wskazują wprost na sprzeczność z przepisami prawa, wiedzą ogólną i zasadami logicznego myślenia i przekreślają wartość dowodową analizowanego operatu szacunkowego. W takiej natomiast sytuacji, nie ma podstaw do jakiejkolwiek formy poprawy sporządzonej wyceny w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. Stwierdzone nieprawidłowości są na tyle istotne, że wykluczały poprawienie operatu przez organ drugiej instancji, np. w drodze aneksu, wyjaśnień lub sprostowań rzeczoznawcy majątkowego.

Niewyjaśnienie wskazanych kwestii uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż informacje zawarte w operacie szacunkowym to zasadnicze informacje, w oparciu o które wydaje się taką decyzję (o ustaleniu odszkodowania). Przeprowadzenie tego dowodu oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Zdaniem Sądu, słusznie organ odwoławczy zarzucił organowi I instancji brak prawidłowej analizy posiadanego operatu szacunkowego i jego rzetelnej oceny, bowiem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy może mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co z kolei naruszało zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę praworządności.

Decyzja Wojewody Kujawsko-Pomorskiego naruszała przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w stopniu uniemożliwiającym kontrolę instancyjną, co dostrzegł organ odwoławczy uchylając tę decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Nierzetelnie sporządzony operat szacunkowy to brak ustalenia zasadniczych i podstawowych faktów (popartych rzetelnym postępowaniem dowodowym), w oparciu o które wydaje się decyzję w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogę publiczną, a których ustalenie nie jest jednocześnie możliwe na etapie postępowania odwoławczego - prowadziłby do naruszenia wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania (por. W. Chróścielewski, J. P. Tarno, P. Dańczak, Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] W. Chróścielewski, J. P. Tarno, P. Dańczak, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2021, 53–78).

Odnotować przy tym należy, że zakres tego postępowania wskazywał na konieczność ustalenia zasadniczej części stanu faktycznego sprawy, bo dotyczącej najistotniejszej kwestii, której to postępowanie dotyczy, tj. wartości działek zajętych pod drogę. W następstwie analizy prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego możliwe będzie wydanie decyzji odnośnie ustalenia wysokości odszkodowania. Przeprowadzenie tego postępowania dowodowego przekracza jednak zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, które zgodnie z art. 136 k.p.a. mógłby przeprowadzić organ odwoławczy. W związku z przedstawioną analizą nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 64a w zw. z art. 151 a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) w zw. z art. 136 § 1,2,3 i art. 138 § 2, w zw. z art. 15 k.p.a. Sąd I instancji stojąc na straży kontroli postępowania administracyjnego, postępowania dwuinstancyjnego i dostrzegając uchybienia nie mogące podlegać uzupełnieniu na etapie odwołania prawidłowo - oddalając sprzeciw - utrzymał w mocy zaskarżoną sprzeciwem decyzję.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zaszły przesłanki obligujące organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej. W interesie skarżącej kasacyjnie leży aby organ I instancji dogłębnie i właściwie zebrał materiał dowodowy oraz dokonał rzetelnej jego oceny, a następnie wydał decyzję w oparciu o tak przeprowadzoną analizę.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny za nieuzasadnioną uznał skargę kasacyjną i na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.