Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 1 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Ol 889/09 oddalił skargę P. B. na decyzję Rektora Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy studentów kierunku filologia polska.
Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. dziekan Wydziału [...] Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie skreślił P. B. z listy studentów Wydziału Humanistycznego kierunku filologia polska.
P.B. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, podnosząc, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa i podlega uchyleniu.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Rektor Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Na powyższą decyzję skargę wniósł P. B., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący podniósł, iż w trakcie postępowania odwoławczego został poinformowany o przysługującym mu prawie zgłoszenia żądań, w związku z czym, niezwłocznie złożył wniosek o wyłączenie od udziału w postępowaniu pracownika J.M. Prof. dr hab. J. G., powołując się na art. 24 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego z uwagi, iż publiczne wypowiedzi oraz dotychczasowe wadliwe prowadzenie spraw budzi istotne zastrzeżenia co do jego bezstronności. Jednakże Rektor UWM i rozstrzygnął sprawę zaskarżoną decyzją całkowicie pomijając żądanie strony, dotyczące wyłączenia pracownika od udziału w sprawie, którą rozpoznał i rozstrzygnął ten właśnie pracownik, którego wyłączenia domagała się strona. W ocenie skarżącego, nie jest dopuszczalne wydanie decyzji przez pracownika, którego wyłączenia żąda strona, zanim nie zostanie to żądanie ocenione i rozstrzygnięte.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu wydania decyzji bez rozpoznania wniosku o wyłączenie pracownika organu podano, iż strona skarżąca złożyła pismo zatytułowane "ostatnie słowo", stanowiące odpowiedź na zawiadomienie organu o możliwości wypowiedzenia się przez stronę co do zebranego materiału w sprawie i zostało potraktowane jako końcowe wnioski przed wydaniem decyzji, a nie jak oficjalny wniosek o wyłączenie pracownika. Ponadto wskazano, że strona domagała się wyłączenia osób reprezentujących organ II instancji, a zatem należało wnosić o wyłączenie organu, a nie wskazanych pracowników.
Co więcej nie byłoby nawet możliwe wyłączenie organu, gdyż nie ma organu wyższej instancji nad Rektorem. Zatem wnioski strony wyrażone w piśmie były nieuzasadnione, a ich nierozstrzygnięcie przez wydanie postanowienia nie stanowi rażącego naruszenia postępowania, gdyż decyzja merytoryczna byłaby taka sama.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał między innymi, że nie jest zasadne twierdzenie strony skarżącej, iż przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy należało rozstrzygnąć wniosek skarżącego o wyłączenie rektora i prorektora od orzekania w niniejszej sprawie. Sąd I instancji wyjaśnił, że wniosek ten nie został przez skarżącego podpisany. Jednakże nawet gdyby organ wezwał stronę do uzupełnienia tego braku formalnego, to i tak brak było podstaw do orzekania o wyłączeniu. Wprawdzie bowiem skarżący domagał się wyłączenia osoby sprawującej funkcję rektora uczelni powołując się na art. 24 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz w ocenie Sądu, przepis ten nie może mieć zastosowania w odniesieniu do osoby, która pełni funkcję organu jednoosobowego. W takim wypadku może mieć zastosowanie tylko przepis stanowiący o wyłączeniu organu, czyli art. 25 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Należy przy tym zważyć, że takie wyłączenie organu następuje z mocy prawa w przypadku zaistnienia przesłanek w tym przepisie określonych. Nie ma zatem podstaw do wydawania jakichkolwiek rozstrzygnięć w tym zakresie. Treść art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego w zestawieniu z treścią art. 25 Kodeksu postępowania administracyjnego wskazuje, iż nie każde wyłączenie organu, jest tożsame z wyłączeniem pracownika. Rozróżnienie wyłączenia pracownika, od wyłączenia organu istotne jest chociażby z uwagi na to, iż wyłączenie organu prowadzi zawsze do przeniesienia właściwości miejscowej, przeto jest dopuszczalne tylko w sytuacjach ściśle odpowiadających przyczynom wyłączenia określonym w art. 25 Kodeksu postępowania administracyjnego, który zawiera regulację modyfikującą przepisy o właściwości miejscowej organów administracji państwowej. Wyłączenie organu od załatwienia sprawy z przyczyny nie wymienionej w art. 25 Kodeksu postępowania administracyjnego, a następnie wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez inny organ oznaczałoby wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości.
Zróżnicowanie konsekwencji wyłączenia pracownika (art. 26 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego) od skutków wyłączenia organu (art. 26 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego) wskazuje, iż ani strona postępowania, ani sam organ nie mogą żądać wyłączenia organu z innych przyczyn, nie wymienionych w art. 25 Kodeksu postępowania administracyjnego nawet, jeżeli zdaniem strony skarżącej, mogą one wywołać wątpliwości co do bezstronności organu. Ten wzgląd powoduje, iż nie można przypisać organowi podstaw wyłączenia wymienionych w art. 24 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Dodatkowo należy wskazać, iż zgodnie z art. 24 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika decyduje jego bezpośredni przełożony. Jednakże rektor jako jednoosobowy organ uczelni nie ma bezpośredniego przełożonego. Zgodnie z przepisami ustawy –Prawo o szkolnictwie wyższym rektor uczelni jest powoływany na czteroletnią kadencję w sposób określony w statucie uczelni. Może być też odwołany przez organ go powołujący lub ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego w przypadkach określonych w ustawie. Kwestia powoływania i odwoływania rektora nie może być utożsamiana z kwestą podległości służbowej, która w tym wypadku nie występuje.
Należy przy tym podnieść, iż wprawdzie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2007 r. (sygn. akt II OSK 879/06, Lex 345956) dopuszczono możliwość wyłączenia pracownika pełniącego jednoosobowo funkcję organu, jednakże uznano, iż w takim wypadku przełożonym orzekającym o jego wyłączeniu jest organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Zasady tej nie dałoby się zastosować do rektora wyższej uczelni, gdyż w odniesieniu do rektora orzekającego w sprawach indywidualnych studentów brak jest organu wyższego stopnia. Zgodnie bowiem z treścią art. 207 ust. 2 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym decyzje wydawane przez rektora są ostateczne. Przy czym nawet minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego nie jest uprawniony do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej przez rektora (art. 36 ust. 1 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym), a zatem w żadnym wypadku nie może być on uznany za organ wyższego stopnia.
Natomiast brak możliwości wyłączenia osoby piastującej funkcję organu jednoosobowego z powodu wątpliwości co do jej bezstronności nie oznacza, iż decyzje przez nią wydane pozostają poza wszelką kontrolą. Okoliczności dotyczące podstaw wyłączenia są bowiem przedmiotem oceny przez sąd administracyjny w przypadku wniesienia skargi. W niniejszej sprawie trudno jednak uznać, aby decyzja wydana przez rektora nosiła cechy stronniczości w sytuacji, gdy student nie wypełnia podstawowych obowiązków. Okoliczność zaś, iż nie został rozpoznany wniosek o wyłączenie prorektora uczelni jest o tyle bez znaczenia, iż osoba sprawująca tę funkcję nie brała udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zatem uchybienie to w ocenie Sądu nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku zarzucono:
- – naruszenie przepisów postępowania: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. polegające na wadliwym nieuwzględnieniu skargi w sytuacji naruszenia przez organ art. 24 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji winien był zastosować przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., bowiem organ drugoinstancyjny wydał zaskarżoną decyzję nierozpoznawszy wcześniej wniosku skarżącego (ignorując ten wniosek) o wyłączenie tego pracownika organu, który wziął udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (rozpoznając sprawę i ją rozstrzygając), a co do którego skarżący zgłosił wątpliwości w zakresie jego bezstronności, bowiem przed rozpatrzeniem sprawy pracownik ów publicznie i wielokrotnie wypowiedział się na ten temat, przesądzając wynik – tj. skreślenie z listy studentów. Zupełne zignorowanie wniosku skarżącego o wyłączenie tego pracownika, a następnie wydanie decyzji przez owego pracownika (mimo swobodnej możliwości upoważnienia innej osoby) było – w ocenie autora skargi kasacyjnej – takim naruszeniem przepisów postępowania (art. 24 § 3 k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i winno było skutkować zastosowaniem przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., tj. uwzględnieniem skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji; tym bardziej że decyzja tego typu ma charakter uznaniowy i nie sposób wykluczyć, że inna (bezstronna) osoba wydałaby odmienne rozstrzygnięcie, mając na uwadze, że skarżący jako absolwent innej uczelni o takim samym profilu mógłby liczyć na przeniesienie osiągnięć z zakresu studiowanego kierunku i w istocie zaliczyć semestr na podstawie tychże osiągnięć pokrywających się z planem studiów na tejże uczelni. Nie można też teraz stwierdzić (bo ocena wniosku o wyłączenie pracownika należy do bezpośredniego przełożonego), czy sprawy nie rozstrzygnął pracownik podlegający wyłączeniu od załatwienia sprawy. Skoro wniosek mógł zostać rozpatrzony pozytywnie, to decyzja mogła zostać wydana w warunkach wady kwalifikowanej. Od rozstrzygnięcia wniosku o wyłączenie zależy kto otrzyma upoważnienie do załatwienia sprawy.
Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne, wobec złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zgodzono się ze stanowiskiem Sądu, iż wniosek nie mógł być prawidłowo rozpoznany, bowiem przepis art. 24 § 3 K.p.a. nie ma zastosowania do osób pełniących funkcję jednoosobowo i w takim przypadku może mieć zastosowanie art. 25 K.p.a., bowiem art. 24 § 3 K.p.a. nie uzależnia możliwości skutecznego wniosku od tego, czy pracownik pełni funkcję organu czy też nie, chodzi zatem o każdego pracownika. Samo piastowanie urzędu nie powoduje, iż zawsze można przypisać takim osobom bezstronność. Ponadto prawa żądania wyłączenia nie niweczy fakt, iż w pewnych sytuacjach trudno ustalić przełożonego, mającego orzekać o wyłączeniu i wbrew stanowisku Sądu, że Minister nie jest "organem wyższego rzędu" wobec rektora, w rozumieniu art. 17 K.p.a., wcale nie przesądza, iż na potrzeby normy art. 24 § 3 K.p.a. jest on "bezpośrednim przełożonym" pracownika – Rektora. Wydaje się, iż organ ten może pełnić taką funkcję, zaś wykluczony jest jego udział w postępowaniu jurysdykcyjnym nad postępowaniem prowadzonym przez rektora.
Pojęcia "organu wyższego stopnia" i "bezpośredniego przełożonego" nie są pojęciami tożsamymi, ale niekiedy należy połączyć te funkcje by zastosować art. 24 § 3 K.p.a. Nie wyklucza to w żadnym razie, iż ustawowy brak organu wyższego stopnia wyklucza ustalenie bezpośredniego przełożonego. Tym bardziej, iż Minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego może wystąpić z wnioskiem o odwołanie Rektora, zawiesza go w czynnościach, nawiązuje stosunek pracy, mianuje go na stanowisko oraz wygasza mandat. Zatem widać, iż organ ten może być bezpośrednim przełożonym Rektora, mimo iż nie jest organem wyższego stopnia. Sąd I instancji błędnie oddalił skargę, bowiem niewątpliwie decyzja organu była przedwczesna i nie sposób przewidzieć, czy sprawy nie rozstrzygnął pracownik, który powinien być wyłączony.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie zaznaczając, że wniosek skarżącego nie mógł być rozpoznany, bowiem nie został podpisany, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy i w związku z tym podlegała oddaleniu.
Bezsporne jest, iż skarżący złożył wniosek o wyłączenie Rektora Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. i wniosek ten nie został rozpoznany w żadnej formie procesowej. Wprawdzie stanowi to uchybienie, ale nie miało ono wpływu na wynik sprawy. A tylko uchybienia procesowe, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stanowią podstawę do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy bowiem zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, iż do rektora wyższej uczelni jako organu monokratycznego nie ma zastosowania przepis art. 24 § 3 k.p.a.
Stosownie do art. 190 i 207 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 104, poz. 1365 ze zm.) zwanej dalej ustawą, skreślenie z listy studentów następuje w formie decyzji, do której stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i od której przysługuje odwołanie do rektora. Rektor jest więc organem posiadającym kompetencje do prowadzenia postępowania odwoławczego. Aby mógł dany organ wypełniać swoje kompetencje to nie może ich utracić z powodu wyłączenia od załatwienia sprawy. Przepis Kodeksu postępowania administracyjnego przewiduje możliwość wyłączenia pracownika organu administracji publicznej (art. 24), wyłączenia organu administracji publicznej (art.
25) oraz wyłączenia członka organu kolegialnego (art. 27). Przy czym przyjęte w Kodeksie rozwiązania wprowadzają rozgraniczenie regulacji dotyczącej wyłączenia organu administracji publicznej i wyłączenia pracowników organu administracji. Należy przy tym wskazać, że przypisanie kompetencji danemu organowi prowadzi w konsekwencji do uznania, iż ma on zawsze pozycję organu, a nigdy pracownika. Taka sytuacja odnosi się do organów administracji publicznej i pracowników tych organów, ale także odnosi się do rektora jako jednoosobowego organu uczelni. Czym innym jest bowiem organ, a czym innym jego personalna obsada. Organ – rektor uczelni wykonuje określone ustawowe zadania, posiada też określone kompetencje. Stosowanie więc do organu przepisów o wyłączeniu pracownika pozbawiłoby zdolności wykonywania tych zadań nie tyle przez pracownika, ale przez jednoosobowy organ uczelni.
W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09, która wprawdzie dotyczy zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju znalazły się również ogólne rozważania dotyczące możliwości wyłączenia osoby piastującej funkcję jednoosobowego organu, które to rozwiązania mają także zastosowanie do rektora uczelni i z którymi zgadza się skład orzekający w niniejszej sprawie.
W niniejszej sprawie skarżący wystąpił o wyłączenie rektora od rozpoznawania jego odwołania od decyzji o skreśleniu z listy studentów, w trybie art. 24 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika. Jak to wskazano wyżej przepis ten nie może mieć zastosowania do rektora uczelni, który ma pozycję jednoosobowego organu uczelni, a nie pracownika. Jak to zasadnie podniósł Sąd I instancji rektor uczelni nie ma również przełożonego, o którym mowa w tym przepisie. Takim przełożonym nie jest minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego ani żaden inny organ, bowiem takich uprawnień nie przyznaje ustawa o szkolnictwie wyższym.
Reasumując stwierdzić należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zasadnie uznał, iż do Rektora Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie nie ma zastosowania art. 24 § 3 k.p.a. i wprawdzie można by rozważać czy wniosek złożony w tym trybie musi być załatwiony w formie procesowej czy tylko informacyjnej, ale gdyby nawet przyjąć, że wymaga on formy procesowej, to uchybienie to nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy.
Z tych też względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd oddalił wniosek rektora o zwrot kosztów postępowania bowiem nie wykazano aby takie niezbędne koszty w rozumieniu art. 205 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zostały poniesione.