Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 13 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 3083/19

Uzasadnienie

Wyrokiem z 4 lipca 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 148/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z [...] listopada 2018 r., nr [...], w przedmiocie przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdu oraz wydatków związanych z usunięciem pojazdu na parking, jego załadunkiem i rozładunkiem, oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Starosta Powiatu W. przyznał T. H., prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą [...] łączną kwotę 15 178,96 zł brutto tytułem wynagrodzenia za dozór pojazdu marki [...] (nr rej. [...]), sprawowany w okresie od [...] sierpnia 2003 r. do [...] lutego 2004 r. i od [...] maja 2005 r. do [...] lutego 2013 r. oraz koniecznych wydatków związanych z jego usunięciem na parking, załadunkiem i rozładunkiem, pomniejszoną o kwotę wypłaconą mu [...] maja 2017 r., tj. o 13 851,15 zł. Z uwagi na fakt, że dozorca domagał się wynagrodzenia w kwocie 68 476,07 zł, Starosta odmówił zwrotu kosztów w pozostałej części.

Starosta uzasadniał, że okres dozoru trwał od [...] sierpnia 2003 r., tj. od dnia usunięcia pojazdu z drogi na parking dozorcy, do [...] lutego 2013 r., kiedy pojazd został wydany przez dozorcę i przetransportowany na wyznaczony przez Starostę parking strzeżony. Organ wyjaśnił, że ustalając wynagrodzenie za dozór, nie uwzględnił okresu, który nastąpił po upływie sześciu miesięcy od daty usunięcia pojazdu z drogi do dnia uzyskania informacji o tym, że dozorca sprawuje dozór nad pojazdem, co miało miejsce [...] maja 2005 r. Wskazał, że według obowiązującego w dacie wydania dyspozycji usunięcia pojazdu rozporządzenia Ministra Spaw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz. U. Nr 134, poz. 1133, "rozporządzenie ws. usuwania pojazdów"), w przypadku nieodebrania pojazdu z parkingu w terminie określonym w art. 130a ust. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2003 r., Nr 58, poz. 515 ze zm., "u.P.r.d."), jednostka prowadząca parking strzeżony była zobowiązana powiadomić o tym, nie później niż trzeciego dnia od dnia upływu tego terminu, właściwy miejscowo urząd skarbowy i podmiot, który wydał dyspozycję usunięcia pojazdu.

Organ podkreślił, że w sprawie dozorca nie dokonał powiadomienia w terminie (informację o pozostawaniu pojazdu pod dozorem przekazał dopiero pismem z [...] maja 2005 r.). Organ uznał zatem, że dozorcy nie należy się wynagrodzenie za dozór pojazdu za okres od [...] lutego 2004 r. do [...] maja 2005 r. i obliczył, że okres dozoru wyniósł 99,48 miesiąca (przy założeniu, że miesiąc liczy 30 dni). Na podstawie danych z 2013 r., dotyczących stosowanych przez przedsiębiorców stawek miesięcznych opłaty abonamentowej za dozorowanie samochodów osobowych, ustalił, że średniomiesięczna stawka wynosiła 151,50 zł brutto. Wysokość należnego dozorcy wynagrodzenia za dozór pojazdu organ wyliczył na kwotę 15 071,22 zł brutto (99,48 miesiąca x 151,50 zł brutto/miesiąc) plus koszt holowania pojazdu (107,74 zł brutto) i poinformował, że w związku z wypłaceniem dozorcy [...] maja 2017 r. kwoty 13 851,15 zł, pozostała kwota do wypłaty wynosi 1 327,81 zł brutto.

Na postanowienie Starosty, w części odmawiającej zwrotu kosztów w zakresie przekraczającym kwotę 15 178,96 zł, dozorca wniósł zażalenie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymało w mocy postanowienie Starosty. SKO wskazało, że w sprawie zastosowanie znajdują przepisy dotyczące dozoru nad ruchomością, tj. art. 100 § 4, art. 102 § 1, 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm., "u.p.e.a."), stanowiące m.in., że organ egzekucyjny przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór. Organ podkreślił, że przepisy te nie zawierają przesłanek ustalania wysokości należnych dozorcy wydatków i wynagrodzenia za dozór i przyjął, że zwrot powinien obejmować wydatki niezbędne do prawidłowego dozoru nad przechowywaną rzeczą i zapewnić wynagrodzenie za dozór. Kolegium uznało, że to na dozorcy ciąży obowiązek wykazania poniesionych kosztów i sposobu ich kalkulacji, zaś organ orzekający o ich przyznaniu jest uprawniony do weryfikacji przedstawionej przez dozorcę kalkulacji.

Dozorca wniósł o przyznanie zwrotu wydatków i wynagrodzenia za dozór pojazdu, w okresie od [...] sierpnia 2003 r. do [...] lutego 2013 r., w łącznej kwocie 68 476,07 zł brutto, na którą składała się kwota 87,60 zł netto za holowanie pojazdu i kwota 55 671,60 zł netto, stanowiąca iloczyn liczby dni dozoru pojazdu (3474) oraz dobowej stawki stosowanej przez niego, jako przedsiębiorcę, w obrocie komercyjnym w kwocie 16 zł netto.

Kolegium podzieliło stanowisko Starosty co do braku możliwości oparcia decyzji w zakresie wynagrodzenia za dozór na przedłożonych przez dozorcę dowodach (w tym kalkulacjach kosztów, fakturach VAT, stosowanych przez dozorcę cennikach pomocy drogowej i cennikach innych przedsiębiorców prowadzących działalność w innych regionach kraju), jak i co do odmowy przyjęcia stawki dobowej jako podstawy ustalenia wynagrodzenia. Organ odwoławczy podkreślił, że dowody te, podobnie jak i składane wnioski dowodowe (np. o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego), dotyczą wyłącznie dobowych stawek przechowania/dozoru pojazdu. Trafna jest ocena Starosty, że przy długotrwałym przechowaniu pojazdu/dozorze zastosowanie powinny mieć stawki abonamentowe. Za Starostą organ odwoławczy stwierdził, że w realiach rozpoznawanej sprawy (m.in. przy stopniu zużycia i stanie technicznym dozorowanego pojazdu o ustalonej przez biegłego skarbowego wartości złomu), oparcie wynagrodzenia na stawkach dobowych byłoby nieracjonalne i sprzeczne z zasadami współżycia społecznego.

W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji słusznie oparł się na materiale dowodowym zebranym w innych postępowaniach w postaci notatek urzędowych sporządzonych na okoliczność badania rynku w zakresie cen dozoru pojazdów osobowych stosowanych przez innych przedsiębiorców na obszarze miasta W. w 2013 r., tj. w roku, w którym dozorca zakończył sprawowanie dozoru nad pojazdem. Za trafne organ uznał przyjęcie, jako podstawy ustalenia wynagrodzenia dozorcy, stawek abonamentowych miesięcznych za dozorowanie pojazdu na parkingu strzeżonym w 2013 r., stosowanych przez 10 przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w tym zakresie na terenie W. (miesięczna średnia stawka abonamentowa 151,50 zł brutto, przy przedziale stawek od 120 zł brutto do 200 zł brutto).

Co do okresu sprawowania dozoru, SKO zauważyło, że miał on miejsce od [...] sierpnia 2003 r. (data usunięcia pojazdu z drogi) do [...] lutego 2013 r. (data wydania pojazdu przez dozorcę i przetransportowania na parking wyznaczony przez Starostę). Organ uznał, że Starosta prawidłowo pominął okres dozoru sprawowanego od [...] lutego 2004 r. do [...] maja 2005 r. – dozorca nie wykazał, że po upływie wymaganego terminu zawiadomił odpowiednie organy o nieodebraniu pojazdu przez właściciela. Organ odwoławczy podkreślił też, że dozorca powiadomił Starostę dopiero [...] maja 2005 r. w związku z oświadczeniem o pojazdach zabezpieczonych na jego parkingu powyżej 6 miesięcy. W sprawie sześciomiesięczny termin do odbioru pojazdu upłynął [...] lutego 2004 r., a zatem właściwy organ powinien był zostać powiadomiony przez dozorcę o upływie terminu nie później niż w ciągu 3 dni po jego upływie.

W związku z tym, że dozorca nie dochował ww. wymogu, okres od [...] lutego 2004 r. do [...] maja 2005 r. nie może być uwzględniony w okresie sprawowanego dozoru, za który przysługuje dozorcy wynagrodzenie.

Skargę na ww. postanowienie wniósł T. H. W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę, stwierdził m.in., że w sprawie sporna jest kwota wynagrodzenia przyznana skarżącemu (dozorcy) za dozór pojazdu marki [...] (nr. rej. [...]), jak i okres sprawowania tego dozoru, za który to wynagrodzenie (także zwrot wydatków) powinno być mu wypłacone.

Poza sporem pozostaje, że w rozpatrywanej sprawie zastosowanie znajdują przepisy u.p.e.a., dotyczące dozoru nad ruchomością. Zgodnie z art. 100 § 4 u.p.e.a., osoba lub instytucja, pod której dozorem pozostają zajęte ruchomości, sprawuje obowiązki dozorcy. Na podstawie art. 102 u.p.e.a. dozorca obowiązany jest przechowywać zajętą ruchomość z taką starannością, aby nie straciła na wartości oraz wydać ją na wezwanie organu egzekucyjnego lub poborcy skarbowego. Dozorca obowiązany jest zawiadomić organ egzekucyjny o zamierzonej zmianie miejsca przechowania ruchomości (§ 1). Organ egzekucyjny przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, chyba że dozorcą jest jedna z osób wymienionych w art. 101 § 1 tej ustawy (§ 2). Trafnie więc, zdaniem sądu, wywodzi SKO, że przepisy dotyczące dozoru nie zawierają przesłanek ustalania wysokości należnego dozorcy ruchomości zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia za dozór, i że niewątpliwie przesłanki te mają gwarantować zwrot koniecznych wydatków (a więc nie wszystkich) i zapewnić wynagrodzenie za dozór.

Słusznie podaje Kolegium, opierając się na orzecznictwie sądów administracyjnych, że wysokość wynagrodzenia dozorcy powinna być ustalona przy uwzględnieniu takich okoliczności, jak zakres obowiązków przechowawcy (dozorcy) i okoliczności towarzyszące przechowaniu, warunki sprawowania pieczy nad zajętą ruchomością oraz wielkość składowanego przedmiotu i powierzchnia niezbędna do jego składowania w sposób zapewniający zachowanie jego właściwości. Sąd wojewódzki podkreślił, że przyjmuje się, że to na dozorcy ciąży obowiązek wykazania poniesionych kosztów i sposobu ich kalkulacji, natomiast organ orzekający o ich przyznaniu jest uprawniony do weryfikacji tych kosztów i przedstawionej kalkulacji, łącznie z zanegowaniem materiałów przedłożonych przez dozorcę. Zwrot koniecznych wydatków i należnego wynagrodzenia dotyczy dozoru nad konkretnym pojazdem.

Sąd zauważył, że skarżący, wnioskiem z [...] grudnia 2015 r. (uzupełnionym [...] lutego 2016 r.), wniósł o przyznanie przez Starostę zwrotu wydatków i wynagrodzenia za dozór, m.in. ww. pojazdu, w okresie od [...] sierpnia 2003 r. do [...] lutego 2013 r., w łącznej kwocie 68 476,07 zł brutto. Na żądaną przez dozorcę kwotę składa się kwota 87,60 zł netto za holowanie pojazdu na odcinku pomiędzy miejscem usunięcia pojazdu a parkingiem i kwota 55 671,60 zł netto, stanowiąca iloczyn liczby dni przechowywania i dozoru pojazdu (3474 dni) oraz dobowej stawki stosowanej przez niego, jako przedsiębiorcę, w obrocie komercyjnym (16 zł netto).

Zdaniem Sądu, zgodzić należy się z orzekającymi w sprawie organami administracji, że w związku z dozorowaniem pojazdu na parkingu strzeżonym przez tak długi czas, odpowiednim sposobem określania wynagrodzenia za dozór pojazdu jest zastosowanie miesięcznych stawek abonamentowych, dotyczących długoterminowego przechowywania pojazdów. Stawki dobowe są bowiem odpowiednie przy krótszym okresie parkowania pojazdów. Zasadnie tym samym przyjęło SKO, podzielając stanowisko Starosty, że w sprawie nie było możliwości, aby jako podstawę ustalenia wynagrodzenia za dozór i przechowywanie pojazdu przyjąć przedłożone przez skarżącego dozorcę dowody (kalkulacje kosztów, faktury VAT, stosowane przez dozorcę cenniki pomocy drogowej oraz cenniki innych przedsiębiorców, w tym prowadzących działalność w innych regionach kraju), a w konsekwencji stawkę dobową. Podobnie jak przedstawione przez dozorcę kalkulacje kosztów i inne dokumenty, mające obrazować koszty dozoru sprawowanego nad innymi pojazdami.

Słusznie, w ocenie sądu, SKO stwierdziło, że przedkładane przez stronę dowody oraz składane wnioski dowodowe dotyczyły wyłącznie dobowych stawek przechowania/dozoru pojazdu. Przy stopniu zużycia i stanie technicznym przechowywanego pojazdu, nieznacznej odpowiedzialności dozorcy za jego utratę, pogorszenie lub zniszczenie, czasie przechowywania, w odniesieniu do stosowanych na rynku stawek cen za dozór pojazdów w zbliżonych standardach, oparcie wynagrodzenia na stawkach dobowych byłoby nieracjonalne.

Sąd zauważył, że do zażalenia dozorca załączył również dowody obrazujące wysokość stawek dobowych za dozór pojazdu stosowanych przez innych przedsiębiorców. W tym zakresie sąd również podzielił stanowisko SKO, że z uwagi na charakter tych stawek (dobowy, a nie miesięczny), jak i okres, którego dotyczą (lata 2015-2017), nie mogły one stanowić podstawy ustalenia wynagrodzenia dozorcy w rozpoznawanej sprawie – dla dozoru, który zakończył się w 2013 r. W prowadzonym postępowaniu oparto się na materiale dowodowym zgromadzonym na potrzeby postępowań zakończonych ostatecznymi postanowieniami w przedmiocie zwrotu kosztów i wynagrodzenia za dozór pojazdów marki [...], nr rej. [...] oraz [...], nr rej. [...] (sprawy znak: [...] i [...] z [...] kwietnia 2014 r.), w postaci notatek urzędowych, sporządzonych przez pracowników Starostwa na okoliczność badania rynku w zakresie cen dozoru pojazdów osobowych, stosowanych przez innych przedsiębiorców na obszarze miasta W. w 2013 r., tj. w roku, w którym dozorca zakończył sprawowanie dozoru nad spornym w sprawie pojazdem.

Jako podstawę ustalenia wynagrodzenia przyjęto stawki abonamentowe miesięczne za dozorowanie pojazdu na parkingu strzeżonym w 2013 r., stosowane przez 10 przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w tym zakresie na terenie W. i na tej podstawie ustalono, że średniomiesięczna stawka abonamentowa stanowi 151,50 zł brutto (przy przedziale stawek od 120 zł brutto do 200 zł brutto). W ocenie Sądu, powyższe działania organu, wbrew zarzutom skargi, pozwoliły na ustalenie adekwatnych stawek wynagrodzenia dozorcy. Powyższego nie zmienia fakt, że część z ww. przedsiębiorców świadczyło wyłącznie usługi parkingowe (bez świadczenia usług tzw. pomocy drogowej). Zdaniem sądu wojewódzkiego, nie sposób przyjąć, że prowadzenie parkingu (przechowywanie i dozór pojazdu) przez takie podmioty znacznie odbiega kosztowo od prowadzenia parkingu akcesoryjnego przez podmioty wykonujące kompleksowe usługi pomocy drogowej.

Podkreślić przy tym trzeba, że sporne wynagrodzenie jest naliczane właśnie za samo przechowywanie i dozór pojazdu, nie zaś za kompleksową usługę związaną z usunięciem, załadunkiem/rozładunkiem i przetransportowaniem pojazdu, za które przysługuje osobny zwrot wydatków. W opinii Sądu, do ustalenia stawki ww. wynagrodzenia nie były wymagane wiadomości specjalne i powołanie w związku z tym biegłego z dziedziny transportu, czego domagał się skarżący.

Wobec tego w sprawie prawidłowo ustalono wysokość stawki za przechowywanie i dozór spornego pojazdu. Podobnie sąd ocenił ustalony przez organy okres sprawowanego dozoru – miał on miał miejsce od [...] sierpnia 2003 r. (data usunięcia pojazdu z drogi) do [...] lutego 2013 r. (data wydania pojazdu przez dozorcę i przetransportowania na parking wyznaczony przez Starostę przy Powiatowym Zespole Szkół nr [...] w K., przy ul. [...]).

W ocenie sądu, w sprawie prawidłowo nieuwzględniono, na potrzeby ustalenia wynagrodzenia za dozór, całego wnioskowanego przez dozorcę okresu, tj. 3474 dni, a więc zasadnie pominięto okres dozoru sprawowany od [...] lutego 2004 r. do [...] maja 2005 r. Obowiązujące w dacie wydania dyspozycji usunięcia pojazdu rozporządzenie ws. usuwania pojazdów stanowiło, że w przypadku nieodebrania pojazdu z parkingu w terminie określonym w art. 130a ust. 10 u.P.r.d., jednostka prowadząca parking strzeżony była zobowiązana powiadomić o tym, nie później niż trzeciego dnia od dnia upływu tego terminu, właściwy miejscowo urząd skarbowy i podmiot, który wydał dyspozycję usunięcia pojazdu. Z akt sprawy wynika, że dozorca nie dokonał powiadomienia w terminie. Informację o pozostawaniu pojazdu pod dozorem przekazał dopiero pismem z [...] maja 2005 r., w związku z oświadczeniem o pojazdach zabezpieczonych na parkingu w J., przy ul. [...], powyżej 6 miesięcy.

W sprawie sześciomiesięczny termin do odbioru pojazdu upłynął natomiast [...] lutego 2004 r., a zatem właściwy organ powinien zostać powiadomiony przez dozorcę o upływie terminu nie później niż w ciągu 3 dni po jego upływie, co w sprawie nie miało miejsca. W związku z tym, że dozorca nie dochował opisanego wymogu, okres między [...] lutego 2004 r. a [...] maja 2005 r. nie może być uwzględniony w okresie sprawowanego dozoru, za który przysługuje dozorcy wynagrodzenie.

Sąd zauważył przy tym, że w sprawie niewątpliwie dopuszczono się naruszenia art. 10 k.p.a. przez niewykonanie dyspozycji tego przepisu przez Starostę i pomięcie tego uchybienia przez SKO. Jednak naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy – nic nie wskazuje na to, że mając możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem postanowienia przez organ pierwszej instancji, skarżący wpłynąłby na kierunek podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Potwierdza to fakt, że posiadając wiedzę o wykorzystanych przez Starostę dowodach i sposobie rozstrzygnięcia, skarżący nie przedłożył w postępowaniu odwoławczym (a także przed sądem) dowodów potwierdzających, że omawiane naruszenie mogło mieć faktycznie wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył T. H., zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 24, poz. 151 ze zm.) w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 30, poz. 168 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie postanowienia organu drugiej instancji przez WSA na skutek wadliwego przyjęcia, że niewątpliwe naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. nie miało wpływu na wynik sprawy, w sytuacji gdy organ drugiej instancji, za organem pierwszej instancji, oparł się na stawkach miesięcznych zamiast dobowych i z tego powodu nie uwzględnił materiału dowodowego zaoferowanego przez skarżącego, wówczas gdy przy wykonaniu dyspozycji art. 10 § 1 k.p.a. skarżący mógłby przedstawić materiał dowodowy również w zakresie stawek miesięcznych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2. II. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 102 § 2 u.p.e.a w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie postanowienia organu drugiej instancji przez WSA w sytuacji, gdy organ ten nie wyjaśnił rzetelnie sprawy i ograniczył uzasadnienie zaskarżonego postanowienia do arbitralnego powielenia stanowiska organu pierwszej instancji bez jakiegokolwiek uzasadnienia pochodzącego od organu drugiej instancji, a także przemilczał szereg zarzutów zażalenia wniesionego przez skarżącego od postanowienia organu pierwszej instancji odnoszących się do kwestii sposobu ustalenia wysokości kosztów dozoru, co skutkowało wybiórczą oceną wniesionego środka zaskarżenia, a WSA zasadniczo powielił argumentację organu drugiej instancji oraz nie odniósł się do szeregu podnoszonych w sprawie zarzutów, w tym do możliwości dopuszczenia dowodu z opinii biegłego również na okoliczność wysokości stawek miesięcznych;
3. III. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 102 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie postanowienia organu drugiej instancji przez WSA poprzez powielenie za organami pierwszej i drugiej instancji wadliwego założenia polegającego na oparciu rozstrzygnięcia co do wysokości kosztów oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu z pominięciem dowodów z dokumentów zgromadzonych w sprawach dotyczących pojazdów o nr rej. [...] i [...] ze względu na fakt, że dotyczą one okresu od 2009 r. do 2012 r., a przechowanie i dozór pojazdu o nr rej. [...] miało miejsce w okresie od 2003 r. do 2013 r. w sytuacji, gdy ww. okresy częściowo się pokrywają, a dokumenty zgormadzone w sprawach dotyczących pojazdów o nr rej. [...] i [...] obrazują koszty związane z przechowywaniem jednego pojazdu, które są analogiczne dla każdego pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t;
4. IV. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 102 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie postanowienia organu drugiej instancji przez WSA ze względu na wadliwe powielenie za organami pierwszej i drugiej instancji nieprawidłowego założenia, polegającego na oparciu rozstrzygnięcia co do wysokości kosztów oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu z pominięciem wszystkich przedłożonych przez skarżącego dowodów z dokumentów dotyczących wysokości stosowanych przez skarżącego i akceptowanych zarówno w realiach rynkowych, jak i przez inne podmioty prawa publicznego stawek w sytuacji, gdy przedmiotowe dowody stanowią w pełni wartościowy materiał dowodowy, pozwalający na ustalenie wynagrodzenia przyjętego w danych stosunkach oraz faktycznie stosowanego przez skarżącego;
5. V. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 102 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 84 § 1 k.p.a. poprzez:
6. a. uznanie za prawidłowe nieprzeprowadzenie przez organy pierwszej i drugiej instancji dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia wysokości kosztów i wynagrodzenia za usunięcie oraz dozór i przechowywanie pojazdu marki [...] o nr rej. [...] w okresie [...] sierpnia 2003 r. – [...] lutego 2013 r. na akcesoryjnym parkingu strzeżonym prowadzonym przy przedsiębiorstwie pomocy drogowej ze wskazaniem dobowej stawki kosztów i wynagrodzenia za przechowanie pojazdu, mimo że taki wniosek nie był sprzeczny z prawem i przeprowadzenie wnioskowanego dowodu mogło znacząco przyczynić się do wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, a co więcej biegły mógł się wypowiedzieć również w przedmiocie stawek miesięcznych,
7. b. uznanie zarzutów skarżącego w zakresie nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłego za niezasadne z uwagi na fakt, że wniosek w przedmiocie opinii biegłego dotyczył stawek dobowych, w sytuacji gdy w świetle art. 77 § 1 KPA organy pierwszej i drugiej instancji mogły przeprowadzić wnioskowany dowód również na okoliczność stawek miesięcznych,
8. c. arbitralne uznanie, że celem ustalenia stawki ww. wynagrodzenia nie były wymagane wiadomości specjalne i powołanie w związku z tym biegłego z dziedziny transportu, w sytuacji gdy w orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się powszechnie za możliwe ustalanie stawek wynagrodzenia za dozór w drodze opinii biegłego;
9. VI. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 102 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie postanowienia organu drugiej instancji przez WSA z uwagi na nieprawidłowe powielenie za organami pierwszej i drugiej instancji wadliwego założenia polegającego na przyjęciu, że dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie mają stawki abonamentowe – miesięczne stosowane przez przedsiębiorstwa prowadzące działalność wyłącznie w zakresie parkingu, w sytuacji gdy miarodajne dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje uwzględnienie stawek stosowanych przed przedsiębiorstwa trudniące się usuwaniem (holowaniem) pojazdów i przechowywaniem ich na akcesoryjnym parkingu strzeżonym prowadzonym przy przedsiębiorstwie pomocy drogowej, a takie przedsiębiorstwa co do zasady nie stosują stawek abonamentowych – miesięcznych;
10. VII. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 102 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 20 października 2015 r. w sprawie klasyfikowania i kwalifikowania dokumentacji, przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych i brakowania dokumentacji niearchiwalnej (Dz.U. z 2015 r., poz. 1743 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie postanowienia organu drugiej instancji przez WSA z uwagi na nieprawidłowe powielenie za organami pierwszej i drugiej instancji oceny dowodów dokonanej niezgodnie zasadami logicznego rozumowania oraz niezgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji polegającej na przyjęciu, że strona dopiero [...] maja 2005 r. zawiadomiła organ o nieodebraniu pojazdu przez właściciela i nie powinna otrzymać zwrotu kosztów za dozór i wynagrodzenia za okres od [...] lutego 2004 r. do [...] maja 2005 r., wówczas gdy z pisma strony z [...] października 2003 r., zalegającego w aktach sprawy wynika, że strona już wtedy zamierzała powiadomić zarówno właściwy Urząd Skarbowy, jak i jednostkę, która wydała dyspozycję usunięcia pojazdu o jego nieodebraniu w terminie (co też uczyniła), a z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że zarówno organy skarbowe, jak i jednostka policji nie dysponują obecnie dokumentacją dotyczącą przedmiotowego pojazdu (z uwagi na upływ okresu archiwizacji zgodnie z załącznikami nr 1 i 2 ww. rozporządzenia), która mogłaby potwierdzić, że strona zapowiedzianego w piśmie z [...] października 2003 r. zawiadomienia nie dokonała;
11. VIII. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 102 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie postanowienia organu drugiej instancji przez WSA z uwagi na wadliwe uznanie za prawidłowe kierowania się porównaniem wartości pojazdu do kosztów przechowania i dozoru pojazdu przy rozstrzygnięciu sprawy wówczas gdy rozstrzygnięcie sprawy (przyznanie wynagrodzenia i zwrotu kosztów za przechowanie i dozór pojazdu) nie jest uzależnione od wartości pojazdu przez żadną normę prawa, a ponadto brak jest podstaw prawnych aby organ w tej mierze kierował się zasadami współżycia społecznego (co WSA zaaprobował, a co wyraźnie podkreślił organ drugiej instancji) i co więcej zasadniczy wpływ na wysokość kosztów i wynagrodzenia za przechowanie i dozór pojazdu (długość okresu) miała opieszałość organu pierwszej instancji, który nie doprowadził do sprawnego orzeczenia przepadku pojazdu, tym samym to nieprawidłowe działanie organu pierwszej instancji, a nie skarżącego, miało wpływ na wysokość kosztów i wynagrodzenia za dozór i przechowanie pojazdu;
12. IX. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 102 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 102 § 2 u.p.e.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie postanowienia organu drugiej instancji przez WSA z uwagi na wadliwe założenie, że ustalenie wysokości kosztów dozoru może być dokonywane wyłącznie w oparciu o stawkę miesięczną przechowania pojazdu na parkingu, w sytuacji gdy nie wynika to z żadnej normy prawnej;
13. X. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 102 § 2 u.p.e.a. w z w. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 836 k.c. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie postanowienia organu drugiej instancji przez WSA i uznaniu za prawidłową odmowę organów pierwszej i drugiej instancji przyznania kosztów i wynagrodzenia za dozór pojazdu w wysokości przyjętej w danych stosunkach (vide wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 czerwca 2015 r., III SA/Wr 222/15), w sytuacji gdy skarżący zaoferował szereg dowodów na okoliczność wysokości wynagrodzenia faktycznie stosowanego przez niego i akceptowanego przez podmioty prywatne i publiczne za sprawowanie dozoru i przechowywanie pojazdów, a także szereg dowodów na okoliczność wysokości wynagrodzenia faktycznie stosowanego przez inne podmioty za sprawowanie dozoru i przechowywanie pojazdów;
14. XI. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 102 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie postanowienia organu drugiej instancji przez WSA, wówczas gdy postanowieniem tym organ drugiej instancji nieprawidłowo orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, które było wadliwe zarówno z uwagi nieprzeprowadzenie rzetelnego i wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, jak i ze względu na brak zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a.;
15. XII. W konsekwencji powyższych zarzutów: naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie przez WSA postanowienia organu drugiej instancji, a także postanowienia organu pierwszej instancji oraz oddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy organ drugiej instancji błędnie utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na odmowie przyznania wynagrodzenia i zwrotu kosztów skarżącemu za dozór pojazdu w prawidłowej wysokości ustalonej w rzetelny i wyczerpujący sposób;
16. XIII. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez całkowite pominięcie i nierozpatrzenie zarzutu sformułowanego w pkt 10 petitum skargi z [...] marca 2019 r. dotyczącego naruszenia art. 102 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 836 k.c. poprzez odmowę przyznania kosztów i wynagrodzenia za dozór pojazdu w wysokości przyjętej w danych stosunkach (vide wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 czerwca 2015 r., III SA/Wr 222/15), w sytuacji gdy skarżący zaoferował szereg dowodów na okoliczność wysokości wynagrodzenia stosowanego przez niego i akceptowanego przez podmioty prywatne i publiczne za sprawowanie dozoru i przechowywanie pojazdów, a także szereg dowodów na okoliczność wysokości wynagrodzenia stosowanego przez inne podmioty za sprawowanie dozoru i przechowywanie pojazdów. Powyższe naruszenie nie pozwala na rekonstrukcję przesłanek, którymi kierował się WSA oddalając skargę w całości i świadczą o istocie wpływu naruszenia na wynik sprawy albowiem rozpatrzenie zarzutu skarżącego mogło doprowadzić uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wydanego z pominięciem wysokości wynagrodzenia przyjętej w danych stosunkach.

Na podstawie przytoczonych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym i oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest zasadna, albowiem uzasadniony okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a.

Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny (zob. m.in. wyroki NSA z: 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4334/17; 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 994/14; 10 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 1807/11; 17 lutego 2012 r., sygn. akt II FSK 1547/10; 19 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 85/11; 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1301/10; 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 204/07; 18 października 2011 r., sygn. akt II FSK 173/11, wyroki dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA"). Motywy wyroku mają przekonywać o słuszności rozstrzygnięcia i to zarówno jeśli chodzi o przyjętą podstawę prawną, jak i w zakresie ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu administracyjnym, które jest kontrolowane (zob. wyrok NSA z 10 listopada 2015 r., sygn.. akt I OSK 1210/14, CBOSA).

Wskazać zatem należy, że pismem z [...] marca 2019 r. T. H. złożył skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z [...] listopada 2018 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Starosty Powiatu W. z [...] kwietna 2018 r., nr [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że brak jest podstaw do zakwestionowania stanowiska organu wyrażonego w postanowieniu. Sąd wskazał, że postanowienie to znajduje bowiem podstawy w prawie materialnym, jego wydanie zaś poprzedziło postępowanie, w którym nie uchybiono regułom procesowym.

Tymczasem w załączonych aktach administracyjnych sprawy brak postanowienia Starosty Powiatu W. z [...] kwietna 2018 r. nr [...].

W aktach administracyjnych znajduje się jedynie postanowienie Starosty Powiatu W. z [...] marca 2017 r., nr [...], dotyczące zwrotu T. H. wydatków i wynagrodzenia za dozór samochodu osobowego marki [...] o nr rej. [...] w kwocie 13 851,15 złotych i odmawiające zwroty kosztów w pozostałym zakresie.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że "Należy dostrzec, że w prowadzonym postępowaniu oparto się na materiale dowodowym zgromadzonym na potrzeby postępowań zakończonych ostatecznymi postanowieniami w przedmiocie zwrotu kosztów i wynagrodzenia za dozór pojazdów marki [...], nr rej. [...] oraz [...], nr rej. [...] (sprawy znak: [...] i [...] z [...] kwietnia 2014 r.), w postaci notatek urzędowych, sporządzonych przez pracowników Starostwa na okoliczność badania rynku w zakresie cen dozoru pojazdów osobowych, stosowanych przez innych przedsiębiorców na obszarze miasta W. w 2013 r., tj. w roku, w którym dozorca zakończył sprawowanie dozoru nad spornym w sprawie pojazdem. Jako podstawę ustalenia wynagrodzenia przyjęto stawki abonamentowe miesięczne za dozorowanie pojazdu na parkingu strzeżonym w 2013 r., stosowane przez 10 przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w tym zakresie na terenie miasta W. i na tej podstawie ustalono, że średniomiesięczna stawka abonamentowa stanowi 151,50 zł brutto (przy przedziale stawek od 120 zł brutto do 200 zł brutto). W ocenie Sądu, powyższe działania organu – wbrew zarzutom skargi – pozwoliły na ustalenie adekwatnych stawek wynagrodzenia dozorcy.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w aktach administracyjnych brak także wskazanych wyżej dokumentów, jak również m.in. pism T. H. z [...] października 2003 r. i [...] maja 2005 r.

Sąd pierwszej instancji ustalił (przyjął) stan faktyczny przedstawiony przez organ, mimo że nie miał do tego dostatecznych podstaw. Sąd wojewódzki, przedstawiając stan sprawy, oparł się przede wszystkim na jego opisie zaprezentowanym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w zaskarżonej decyzji. Nie byłoby to w żaden sposób niewłaściwe, gdyby w pełni korespondowało z faktycznym stanem sprawy, a zatem takim, który wynika z akt sprawy – z akt sądowych i akt administracyjnych. Tymczasem, jak wskazano wyżej w aktach sprawy brak szeregu dokumentów, na podstawie których Sąd pierwszej instancji oparł swoje ustalenia i istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia.

Skoro zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to przedwczesne było wypowiadanie się przez Naczelny Sąd Administracyjny co do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku czyni przedwczesną ocenę pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (zob. postanowienie NSA z 22 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 481/14 i wyrok NSA z 9 czerwca 2015 r., sygn. akt I GSK 465/15, CBOSA).

Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., należało uchylić w całości zaskarżony wyrok i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.