Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 4 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3089/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 9 września 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 781/14, oddalił skargę L. P. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] czerwca 2014 r..

Powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...] stycznia 1993 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w Olsztynie, powołując art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991r., nr 30, poz. 127 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w Olsztynie, zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność C. P. położonej w obrębie R., gmina Gietrzwałd, oznaczonej jako działki nr [...] i [...] na następujące działki: nr [...] o pow. 0,0290 ha; nr [...] o pow. 0,3600 ha; nr [...] o pow. 0,1618 ha; nr [...] o pow. 12,8200 ha, przy czym działki nr [...] i nr [...] przeznaczono pod modernizowaną drogę krajową nr 16 Olsztyn-Ostróda.

Następcy prawni C. P. - M. P. i L. P. pismem z dnia 4 kwietnia 2008 r. wystąpili do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Olsztynie z wnioskiem o odszkodowanie za działki położone w R. w gminie Gietrzwałd o nr. [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,1908 ha, przejęte pod modernizację drogi krajowej nr. 16 Olsztyn - Ostróda.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad przekazał przedmiotowy wniosek Staroście Olsztyńskiemu według właściwości.

Decyzją z dnia [...] października 2013 r. Starosta Olsztyński, powołując art. 129 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.), odmówił przyznania wnioskowanego odszkodowania. Rozstrzygnięcie to zostało wydane po uprzednim uchyleniu przez organ odwoławczy poprzedniej decyzji tego organu i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu decyzji zauważono, że decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie orzekło, że decyzja podziałowa z dnia [...] stycznia 1993 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jednak wywołała nieodwracalne skutki uniemożliwiające stwierdzenie jej nieważności. Wskazano, że w niniejszej sprawie, mimo dalszego funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji podziałowej, brak jest przesłanki pozytywnego załatwienia wniosku o odszkodowanie, gdyż podział nieruchomości został dokonany na wniosek Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w Olsztynie, a nie na wniosek ówczesnego właściciela nieruchomości.

Ponadto wyjaśniono, że wprawdzie pełnomocnik wnioskodawców w toku postępowania wykluczył możliwość zastosowania w sprawie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, jednak w związku z ostateczną decyzją Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] lipca 2013 r. o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa przedmiotowych działek, organ rozpatrzył również złożony wniosek o odszkodowanie w trybie art. 73 ust. 4 powołanej ustawy. Stwierdził jednak, że wniosek ten został złożony po upływie terminu określonego w powołanym przepisie co oznacza, że roszczenie o odszkodowanie z tego tytułu wygasło i nie może być dochodzone.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł L. P., zarzucając organowi I instancji wybiórcze podejście do przepisów prawa. Wskazał, że pomimo stwierdzenia wydania decyzji podziałowej z rażącym naruszeniem prawa, pozostaje ona w obrocie prawnym i tym samym nadal istnieje wyrażony w art. 10 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości obowiązek ustalenia odszkodowania. Podniósł, że z treści decyzji podziałowej wyraźnie wynika, iż została ona wydana w związku z wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, a w takim przypadku przepisy przewidywały wypłatę odszkodowania. W ocenie skarżącego, decyzja Wojewody z dnia [...] lipca 2013 r., stwierdzająca nabycie spornych nieruchomości z mocy prawa przez Skarb Państwa ma charakter wyłącznie deklaratoryjny i nie wywołuje skutku prawnego w zakresie daty i podmiotu, na który własność ta przeszła wcześniej.

Dodał, że nawet gdyby uznać, że jedyną podstawą do wypłaty odszkodowania w niniejszej sprawie jest art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, to termin zawity określony na składanie wniosków o takie odszkodowanie jest niekonstytucyjny. Wywiódł przy tym, że wprawdzie Trybunał Konstytucyjny badał powołany przepis, ale nie w kontekście braku przepisów pozwalających na rozpatrzenie wniosku złożonego po terminie, jeśli stronie uniemożliwiono jego złożenie na skutek zawinionego i niezgodnego z prawem działania organów administracji publicznej.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski, powołując art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz. 267 - dalej: k.p.a.), uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ustalenia odszkodowania w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i umorzył postępowanie, a w pozostałej części utrzymał decyzję w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdzono, że w niniejszej sprawie nie znajdują zastosowania przepisy art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, a wobec tego organ I instancji nie był uprawniony do prowadzenia postępowania w trybie tej ustawy. Wskazano, że strona winna ubiegać się o odszkodowanie na drodze cywilnej.

Powyższa decyzja została jednak uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 165/14, a orzeczenie to jest prawomocne. W uzasadnieniu tego wyroku stwierdzono, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu odwoławczego z dnia [...] grudnia 2013 r. nie znajduje umocowania w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zakwestionowano także stanowisko organu odwoławczego, że rozpatrzenie sprawy w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną wymagało złożenia innego wniosku niż ten, który zainicjował kontrolowane postępowanie. Oceniono bowiem, że w niniejszej sprawie organy związany były jedynie wnioskiem strony o ustalenie odszkodowania za grunty, a nie jego podstawą prawną i musiały rozpatrzyć sprawę mając na względzie nie tylko przepisy prawa wskazane przez stronę, ale wszystkie przepisy regulujące tę kwestię.

Za prawidłowe uznano więc działanie organu I instancji, który nie ograniczył się do rozpatrzenia wniosku wyłącznie w oparciu o powoływany przez wnioskodawców art. 10 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ale rozpatrzył go także z uwzględnieniem art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] czerwca 2014r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2013 r.. W uzasadnieniu stwierdzono, że skarżącemu nie przysługuje odszkodowanie w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który przejął zakres regulacji poprzednio obowiązującego art. 10 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Podniesiono bowiem, że w niniejszej sprawie nieruchomości nie przeszły na własność Skarbu Państwa w trybie art. 10 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

W ocenie organu odwoławczego za konstatacją taką przemawia, że z wnioskiem o podział nieruchomości wystąpiła Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w Olsztynie, ponadto Skarb Państwa nabył sporne nieruchomości z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. na podstawie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, czego potwierdzeniem jest decyzja Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] lipca 2013 r.. Ocenił także, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do wypłaty odszkodowania w oparciu o art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, gdyż wniosek w tym przedmiocie został złożony po upływie terminu o charakterze materialnym, określonego w art. 73 ust. 4 powołanej ustawy, a zatem w okresie, gdy roszczenie z tego tytułu już wygasło.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący zarzucił naruszenie:

1. - art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, poprzez jego niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do braku ustalenia na rzecz skarżącego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, podczas gdy prawidłowa ocena stanu faktycznego sprawy winna prowadzić do wniosku, że przepis ten ma zastosowanie;
2. - art. 21 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało pozbawieniem skarżącego możliwości ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, podczas gdy zastosowanie tego przepisu sprawia, że odszkodowanie to powinno być ustalone;
3. - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia sprawy, co doprowadziło organ odwoławczy do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń, zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego sprawy na niekorzyść skarżącego, co stanowi oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony, co w rezultacie również doprowadziło do wadliwej odmowy ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącego za wywłaszczone nieruchomości;
4. - art. 6 k.p.a. oraz art. 2 i 7 Konstytucji RP, poprzez brak zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy przepisu art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz brak rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o ten przepis;
5. - art. 8 k.p.a., poprzez rezygnację organu odwoławczego z realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej.

Z tych też powodów skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi powtórzono argumenty sformułowane wcześniej przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Zakwestionowano ponadto stanowisko organu odwoławczego, że w związku z wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości utraciła moc prawną, a zakres regulacji art. 10 tej ustawy przejął art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oceniono bowiem, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy, wobec niewyeliminowania z obrotu prawnego decyzji podziałowej, wydanej w oparciu o art. 10 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wciąż aktualny pozostaje obowiązek odszkodowawczy zakotwiczony w tym przepisie. Uznano przy tym, że nawet gdyby przepis ten nie stanowił podstawy do ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącego, to decyzja podziałowa bez wątpienia była decyzją o charakterze wywłaszczeniowym, do której zastosowanie znajduje art. 55 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w świetle którego wywłaszczenie nieruchomości następuje za odszkodowaniem.

Dodano, że pozbawienie skarżącego prawa do odszkodowania za wywłaszczone grunty stoi w sprzeczności z art. 21 Konstytucji RP, zgodnie z którym Rzeczpospolita winna chronić własność, a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Ponadto zauważono, że w związku ze stwierdzeniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że decyzja podziałowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa, winien powstać obowiązek odszkodowawczy organu administracji na podstawie art. 160 k.p.a.. Przepis ten, mimo formalnego nieobowiązywania w aktualnym systemie prawnym, znajduje bowiem zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych przed jego uchyleniem (tj. 1 września 2004 r.), a więc i w niniejszej sprawie.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie grunty, wymienione we wniosku skarżącego o odszkodowanie, nie przeszły na własność Skarbu Państwa w trybie art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W świetle bowiem tego przepisu, grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Tymczasem w niniejszej sprawie bezsporne jest, że decyzja podziałowa nie została wydana na wniosek C. P. - ówczesnego właściciela tych gruntów, który jak wynika z aktu zgonu (k. 23 akt administracyjnych) zmarł 14 stycznia 1991 r., lecz na wniosek Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w Olsztynie. Brak zdolności prawnej ówczesnego właściciela gruntów legł zresztą u podstaw stwierdzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...]), że decyzja podziałowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jednak wywołała nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiające stwierdzenie jej nieważności.

Wbrew jednak twierdzeniom skarżącego, Sąd I instancji przyjął, że pozostawanie w obrocie prawnym decyzji podziałowej nie było równoznaczne z wywołaniem przez tę decyzję skutku w postaci przejścia działek wymienionych we wniosku o odszkodowanie na własność Skarbu Państwa. Wywołanie takiego skutku jednoznacznie wykluczono w uzasadnieniu powołanej powyżej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zob. s. 6 uzasadnienia decyzji znajdującej się na k. 76-79 akt administracyjnych). Podano bowiem, że "(...) zdaniem Kolegium rozpoznającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zasadnie Kolegium w poprzedniej decyzji wskazało, że decyzja z dnia [...] stycznia 1993 r. nie spowodowała przejścia działek nr [...] i [...] (opisanych w decyzji jako przeznaczone pod modernizowaną drogę krajową nr 16 Olsztyn-Ostróda) na własność innego podmiotu, bowiem podział przedmiotowej nieruchomości nie nastąpił na wniosek jej właściciela, lecz na wniosek Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w Olsztynie. Wobec tego nie miał w sprawie zastosowania przepis art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości".

Sąd Wojewódzki podkreślił, że we wskazanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nieodwracalność skutków, stanowiącą przeszkodę w stwierdzeniu nieważności decyzji podziałowej, związano z dalszym podziałem jednej z wydzielonych działek (nr [...]) i sprzedażą powstałej w wyniku tego podziału działki (nr 117/11) na rzecz osób trzecich. To zaś pozwala na stwierdzenie, że jedynym nieodwracalnym skutkiem, który wywołała przedmiotowa decyzja podziałowa był dalszy podział nieruchomości, z czym ani poprzednio obowiązująca ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ani aktualnie obowiązująca ustawa o gospodarce nieruchomościami, nie wiążą skutku w postaci obowiązku ustalenia odszkodowania.

W tych okolicznościach za prawidłowe uznał Sąd I instancji stanowisko organu odwoławczego, że Skarb Państwa nabył sporne nieruchomości z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, czego potwierdzeniem jest decyzja Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] (k. 58-60 akt administracyjnych). W świetle bowiem tego przepisu, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Zauważył przy tym, że stan faktyczny kontrolowanej sprawy, w tym także argumenty podnoszone przez skarżącego, a dotyczące pozbawienia go własności gruntu bez odszkodowania, wpisują się w cel wprowadzenia tej regulacji, na który zwrócono uwagę między innymi w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 marca 2000r., sygn. akt P 5/99 (OTK 2000, nr 2, poz. 60).

Trybunał wskazał bowiem, że zastosowanie przez ustawodawcę wywłaszczenia z mocy prawa było uzasadnione potrzebą generalnego i jednolitego uporządkowania kwestii własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne w różnym okresie i w zróżnicowanych okolicznościach faktycznych. Wybudowanie drogi powoduje nieodwracalny stan i przesądza o wykorzystaniu zajętej nieruchomości na cel publiczny. Problemem do rozstrzygnięcia przez ustawodawcę było określenie odpowiedniej procedury dostosowania stanu prawnego do ukształtowanej w ubiegłych latach sytuacji faktycznej, jaką stanowiło wybudowanie drogi publicznej na cudzym gruncie, i odpowiedniego odszkodowania dla byłych właścicieli.

Trybunał uznał przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie za przydatne do realizacji celu publicznego, którym w tym wypadku jest potrzeba budowy dróg. Uregulowanie własności nieruchomości drogowych jest istotne z punktu widzenia zarówno samego państwa, jak i obywateli, w tym właścicieli pozbawionych swojego prawa bez zachowania odpowiedniej procedury. Przepis art. 73 nie narusza także zakazu nadmiernej ingerencji, tzn. zachowuje proporcje między realizacją celu publicznego, a ciężarami nakładanymi na wywłaszczone podmioty. Uregulowanie stanu prawnego zamknęło okres tymczasowości i jednoznacznie rozstrzygnęło sytuację właścicieli pozbawionych nieruchomości.

WSA w Olsztynie zważył, że w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy roszczenie o odszkodowanie za grunty, które przeszły na własność Skarbu Państwa w trybie art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną wygasło jednak z mocy samego prawa z uwagi na upływ terminu do zgłoszenia wniosku w tym przedmiocie. Zgodnie bowiem z art. 73 ust. 4 tej ustawy, przedmiotowe odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r.. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Skoro wniosek skarżącego z dnia 4 kwietnia 2008 r. o ustalenie odszkodowania został złożony w dniu 7 kwietnia 2008 r. (data nadania przesyłki pocztowej), a zatem po upływie określonego w ustawie terminu do jego złożenia, to prawidłowo organy przyjęły, że brak podstaw do ustalenia odszkodowania z tytułu przejścia własności gruntu na rzecz Skarbu Państwa we wskazanym trybie.

Zdaniem Sądu I instancji nieuprawnione są także argumenty podnoszone w uzasadnieniu zarzutu niekonstytucyjności przepisu art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w kontekście braku przepisów pozwalających na rozpatrzenie wniosku złożonego po terminie, jeśli stronie uniemożliwiono jego złożenie na skutek zawinionego i niezgodnego z prawem działania organów administracji publicznej. Skarżący upatruje bowiem przeszkody do terminowego złożenia tego wniosku w rażącym naruszeniu prawa przez organ administracji publicznej przy wydaniu decyzji podziałowej oraz braku jej skutecznego doręczenia. Tymczasem, jak już zostało podane, celem wprowadzenia wywłaszczenia w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną było, między innymi, właśnie uregulowanie sytuacji prawnej właścicieli pozbawionych prawa własności gruntu bez zachowania odpowiedniej procedury.

Podkreślenia wymaga także, że wywłaszczenie na podstawie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną obejmuje jedynie takie sytuacje, gdy droga została wybudowana do końca 1998 r. na przejętej wcześniej nieruchomości. Dlatego trudno zakładać, że skarżący - nawet gdyby nie doręczono właścicielowi gruntów decyzji podziałowej - nie miał świadomości utraty swoich nieruchomości (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07, OTK 2009, nr 8, poz. 123).

Reasumując Sąd Wojewódzki stwierdził, że skoro skarżący miał prawną możliwość uzyskania odszkodowania za przejęte pod drogę nieruchomości, z której nie skorzystał jedynie na skutek nieprzestrzegania ustawowego terminu, to nie sposób przyjąć, że w niniejszej sprawie odmowa ustalenia odszkodowania za te nieruchomości stanowi naruszenie art. 21 Konstytucji RP. Pamiętać bowiem należy, że zgodnie z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. zasadą praworządności, organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W sprzeczności z tą zasadą, a także ze wskazywaną przez skarżącego zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) niewątpliwie pozostawałoby zarówno ustalenie odszkodowania w oparciu o przepisy, które nie znajdują zastosowania w danej sprawie (w niniejszej sprawie takimi przepisami są art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami), jak również z naruszeniem przesłanek zawartych w przepisie mającym zastosowanie w danej sprawie (w niniejszej sprawie takim przepisem jest art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną).

Dodał Sąd Wojewódzki, że decyzje administracyjne wydane z naruszeniem wskazanych zasad dotknięte byłyby wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

W świetle powyższych argumentów jako nietrafne ocenił WSA w Olsztynie także zarzuty dotyczące naruszenia przez organ odwoławczy art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. Dokonywana przez organ w stanie faktycznym konkretnej sprawy ocena wystąpienia przesłanek określonych w przepisach prawa materialnego nie może bowiem prowadzić do modyfikacji tych przesłanek. Z taką zaś sytuacją mielibyśmy do czynienia w razie uwzględnienia złożonego w niniejszej sprawie wniosku skarżącego o ustalenie odszkodowania.

Niezrozumiałe dla Sądu Wojewódzkiego jest natomiast zajmowane przez skarżącego stanowisko, że w związku ze stwierdzeniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, iż decyzja podziałowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa, winien powstać obowiązek odszkodowawczy organu administracji na podstawie art. 160 k.p.a.. Przedmiotem kontrolowanej przez Sąd sprawy jest bowiem odmowa ustalenia odszkodowania za grunty przejęte pod drogę, a nie odszkodowania za wydanie decyzji podziałowej obarczonej wadą nieważności. Wypowiadanie się w kwestii ewentualnej odpowiedzialności organu na podstawie art. 160 k.p.a. pozostaje zatem poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd Wojewódzki oddalił skargę.

Od przedmiotowego wyroku skargę kasacyjną wniósł L. P. podnosząc, że wydany on został z naruszeniem:

1. 1. przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
2. a) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, tej ustawy, poprzez oddalenie skargi pomimo, że postępowanie organów administracji dotknięte było wadami tj. naruszeniem art. 66 § 1 k.p.a. i art. 104 § 1 k.p.a., a w konsekwencji także art. 7 k.p.a., co winno spowodować uchylenie decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] czerwca 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Olsztyńskiego z dnia [...] października 2013 r., ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na wydaniu decyzji rozstrzygającej w jednym postępowaniu administracyjnym dwie sprawy określonego rodzaju, mające podstawy w odrębnych regulacjach materialnoprawnych;
3. b) art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, co spowodowało, że Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołanymi przez skarżącego podstawami prawnymi nie wyszedł poza ich granice, mimo że w przedmiotowej sprawie powinien to uczynić;
4. c) art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez bezkrytyczne przyjęcie stanowiska organów administracji, bez dokonania własnych ustaleń w tym zakresie.
5. 2. przepisów prawa materialnego w postaci art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. 1991 Nr 30, poz. 127, ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie objawiające się w przyjęciu, że grunty wymienione we wniosku skarżącego o odszkodowanie nie przeszły na własność Skarbu Państwa w trybie tego przepisu, podczas gdy w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy grunty wymienione we wniosku skarżącego o odszkodowanie przeszły na własność Skarbu Państwa w tym trybie, a co za tym idzie organy administracji winny ustalić na rzecz skarżącego odszkodowanie.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, a także wydanej przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. i poprzedzającą ją decyzji Starosty Olsztyńskiego z dnia [...] października 2013 r., względnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa, według norm przepisanych za obie instancje.

Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, skarżący kasacyjnie wskazał, że złożenie przez stronę wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie regulacji materialnoprawnej daje organowi administracji podstawę do wyodrębnienia określonego rodzaju sprawy administracyjnej dotyczącej ustalenia - w drodze stosowania normy materialnej o powszechnej mocy obowiązującej - sytuacji prawnej podmiotu na jego żądanie lub z urzędu. Przy czym - sprawa administracyjna określonego rodzaju nie przekształca się z mocy prawa w inny rodzaj sprawy mającej podstawy w odrębnej regulacji materialnoprawnej. Biorąc powyższe pod uwagę, wskazał, że będący podstawą rozstrzygnięcia zarówno przez organ administracji pierwszej instancji, jak i organ administracji drugiej instancji, przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ustanawia odrębną podstawę materialnoprawną dochodzenia odszkodowania za wywłaszczone grunty od podstawy określonej w art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami.

Odrębne są ustawowe przesłanki dochodzenia odszkodowania na podstawie obu powołanych regulacji. Brak jest ponadto jakichkolwiek unormowań ustawowych, które pozwalałyby organowi administracji zakwalifikować czynność prawną wnioskodawcy podjętą na podstawie jednej z powołanych wyżej regulacji materialnoprawnych jako czynność wywołującą skutki prawne przewidziane w drugiej z tych regulacji.

W świetle powyższego, w ocenie skarżącego kasacyjnie, wyłączona jest możliwość rozpoznania wniosku o odszkodowanie - złożonego w oparciu o różne regulacje materialnoprawne w jednym postępowaniu administracyjnym i wydania jednego rozstrzygnięcia w sprawie. Powinnością organu w takiej sytuacji jest rozdzielenie spraw określonego rodzaju do różnych postępowań administracyjnych i prowadzenie tych postępowań odrębnie - w trybach właściwych dla prowadzenia i rozstrzygania tego rodzaju spraw. Rozstrzygając zaś w przedmiotowej sprawie w jednym postępowaniu administracyjnym dwie sprawy określonego rodzaju mające podstawy w odrębnej regulacji materialnoprawnej organy obu instancji orzekły z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 66 § 1 k.p.a. i art. 104 § 1 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracji rozstrzygając w jednym postępowaniu na podstawie regulacji materialnoprawnej wywołującej skutki prawne przewidziane w odrębnej regulacji prawnej naruszyły przepis art. 7 k.p.a. Niemożliwym bowiem było bowiem w takiej sytuacji dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz załatwienie sprawy.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że w niniejszej sprawie organy administracji w żadnym wypadku nie powinny rozstrzygać w oparciu o różne regulacje materialnoprawne, lecz rozdzielić sprawę na dwa odrębne postępowania administracyjne.

Uzasadniając naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, autor skargi kasacyjnej wskazał, że w przedmiotowej sprawie rozważania Sądu I instancji skupiały się tylko na zarzutach skargi. Z uzasadnienia orzeczenia tego Sądu wprost wynika, że wyrokował on wyłącznie na podstawie jej zarzutów. Oczywistym zatem jest, że w zaskarżonym orzeczeniu nie zbadano przedmiotowej sprawy z uwzględnieniem wszystkich dopuszczalnych przez prawo przesłanek - zarówno przesłanek co do uchylenia decyzji organów administracji, jak i nieważności, względnie niezgodności z prawem.

Ponadto uzasadnienie tego zarzutu ściśle koresponduje z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez bezkrytyczne przyjęcie stanowiska organów administracji, bez dokonania własnych ustaleń w tym zakresie. Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu nie wyszedł poza granice skargi, albowiem w sposób arbitralny przyjął zarówno stan faktyczny, jak i konstatacje prawne organów administracji.

Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie wywiodła, że zaskarżone orzeczenie narusza przepis art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. 1991 Nr 30, poz. 127, ze zm.), poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie objawiające się w przyjęciu, że grunty wymienione we wniosku skarżącego o odszkodowanie nie przeszły na własność Skarbu Państwa w trybie tegoż przepisu, podczas gdy w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy grunty wymienione we wniosku skarżącego o odszkodowanie przeszły na własność Skarbu Państwa w tym trybie, a co za tym idzie organy administracji winny ustalić na rzecz skarżącego odszkodowanie za przedmiotowe grunty.

Sąd I instancji, na podstawie lakonicznych twierdzeń, skonstatował, że podział przedmiotowej nieruchomości nie został dokonany na wniosek ówczesnego jej właściciela - C. P. - wobec czego wydzielone nieruchomości nie przeszły na własność Skarbu Państwa w trybie powołanego art. 10 ust. 5, a tym samym skarżącemu nie przysługuje odszkodowanie. Nie sposób jednak wywodzić, że brak przesłanki złożenia wniosku o podział nieruchomości przez jej właściciela automatycznie wyłącza możliwość dochodzenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości wydzielonych ową decyzją.

W ocenie skarżącego już sam fakt przejścia nieruchomości na własność Skarbu Państwa egzemplifikuje roszczenie właściciela wywłaszczonej nieruchomości do odszkodowania. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że wraz z uprawomocnieniem się decyzji podziałowej z dnia [...] stycznia 1993 r., przedmiotowe nieruchomości przeszły na rzecz Skarbu Państwa.

Autor skargi kasacyjnej wskazał także, że decyzja z dnia [...] lipca 2013 r., Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, w której Wojewoda stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 roku przez Skarb Państwa własności przedmiotowych nieruchomości jest bezprzedmiotowa dla rozstrzygnięcia sprawy. Decyzja ta ma bowiem charakter jedynie deklaratoryjny, albowiem, jak wskazano wyżej, faktyczne nabycie przedmiotowych nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło w 1993 r.. Z daleko idącej ostrożności strona skarżąca kasacyjnie podniosła również, że roszczenie właścicieli nieruchomości wywłaszczonych na podstawie przepisu art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości nie przedawnia się.

Skarżący kasacyjnie podniósł także, że termin na wnoszenie wniosków o odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. jest niekonstytucyjny w warunkach przedmiotowej sprawy. Trybunał Konstytucyjny nie badał nigdy konstytucyjności tego przepisu w zakresie jego z zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej w kontekście braku przepisów pozwalających na rozpatrzenie wniosków o odszkodowanie złożonych po terminie wskazanym w tym przepisie, w sytuacji gdy stronie uniemożliwiono ich złożenie na wskutek zawinionego i rażąco niezgodnego z prawem działania organów administracji publicznej, czy samorządowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a.. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten – inaczej niż wojewódzkie sądy administracyjne - zobligowany jest jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a.. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne jej rozumienie, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.

Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym przypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W orzecznictwie i piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na obydwu podstawach ustawowych w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (zob. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. II, Zakamycze 2006, s. 425 i powołane tam orzeczenia).

Zasadniczym zarzutem dotyczącym naruszenia przepisów postępowania jest zarzut oddalenia skargi pomimo, że postępowanie organów administracji dotknięte było wadami tj. prowadzone z naruszeniem art. 66 § 1 k.p.a. i art. 104 § 1 k.p.a., a w konsekwencji także art. 7 k.p.a., polegającym na wydaniu decyzji rozstrzygającej w jednym postępowaniu administracyjnym dwie sprawy, mające podstawy w odrębnych regulacjach materialnoprawnych. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że będący podstawą rozstrzygnięcia kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawy zarówno przez organ administracji pierwszej, jak drugiej instancji, przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ustanawia odrębną podstawę materialnoprawną dochodzenia odszkodowania za wywłaszczone grunty od podstawy określonej w art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami.

Odrębne są ustawowe przesłanki dochodzenia odszkodowania na podstawie obu powołanych regulacji. Brak jest ponadto jakichkolwiek unormowań ustawowych, które pozwalałyby organowi administracji zakwalifikować czynność prawną wnioskodawcy podjętą na podstawie jednej z powołanych wyżej regulacji materialnoprawnych jako czynność wywołującą skutki prawne przewidziane w drugiej z tych regulacji.

Zarzut ten jest, w przekonaniu składu orzekającego NSA, w okolicznościach przedmiotowej sprawy niezasadny.

Należy bowiem zwrócić uwagę na wydany w sprawie prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 165/14. W uzasadnieniu tego wyroku zakwestionowano stanowisko organu odwoławczego, prezentowane w chwili obecnej przez skarżącego kasacyjnie, że rozpatrzenie sprawy w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną wymagało złożenia innego rodzaju wniosku niż ten, który zainicjował kontrolowane postępowanie. Oceniono bowiem, że w niniejszej sprawie organy związany były jedynie wnioskiem strony o ustalenie odszkodowania za grunty, a nie jego podstawą prawną i musiały rozpatrzyć sprawę mając na względzie nie tylko przepisy prawa przytaczane przez stronę, ale wszystkie przepisy regulujące tę kwestię. Za prawidłowe Sąd uznał wówczas działanie organu I instancji, który nie ograniczył się do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku w oparciu o powoływany przez wnioskodawców art. 10 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ale rozpatrzył go także z uwzględnieniem art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Zgodnie z przepisem art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (A. Kabat, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2013 r., s. 466-467, uw. 1-4; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 396-397 uw. 1-2).

Ponadto należy zwrócić uwagę, że artykuł 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Dotyczy to także Naczelnego Sądu Administracyjnego, kontrolującego wyrok sądu I instancji wydany po ponownym rozpoznaniu sprawy. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy powyższe oznacza, że ocena prawna zawarta w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 165/14, który stwierdził, że prawidłowe było działanie organu I instancji, który nie ograniczył się do rozpatrzenia wniosku L. P. w oparciu o powoływany przez wnioskodawców art. 10 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ale rozpatrzył go także z uwzględnieniem art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną jest prawidłowe. Powyższe ustalenie wiąże także NSA orzekający w przedmiotowej sprawie. W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 66 § 1 k.p.a., art. 104 § 1 k.p.a. i art. 7 k.p.a. należy uznać za niezasadny.

W przekonaniu składu orzekającego NSA pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.. Zgodnie z jego dyspozycją uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten, normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. mamy więc do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 15 lutego 2008 r., II OSK 24/07, CBOSA).

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., albowiem wskazując jako podstawę prawną wyroku przepis art. 151 P.p.s.a. wyjaśnił w wyczerpujący sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia w odniesieniu do zebranego materiału dowodowego sprawy i wypowiedział się co do wszystkich kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz zarzutów zawartych we wniesionej skardze.

Pozbawiony uzasadnionych podstaw jest także zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a.. Zgodnie z jego brzmieniem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Odnosząc się do zarzutu naruszenia tego przepisu w pierwszej kolejności należy podkreślić, że sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy (...) - art. 133 § 1 P.p.s.a.. Podstawą orzekania jest więc materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji w toku postępowania administracyjnego.

Nadto Sąd bierze pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 P.p.s.a.) oraz dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a.. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny rozpoznaje sprawę na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu (por. B. Dauter, B.Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd.Zakamycze, Kraków 2005, s. 317 - 318). Podkreślić należy, że jedynie prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w danej sprawie pozwala na ocenę zasadności zastosowania określonych przepisów prawa materialnego i prawidłowość subsumcji przepisów do okoliczności faktycznych sprawy. Rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy na podstawie akt i w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 P.p.s.a.) oznacza, że zadaniem sądu administracyjnego jest dokonanie pełnej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie podstawy prawnej i ustalonego przez organ stanu faktycznego, z odniesieniem się do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz zarzutów podnoszonych przez strony.

Oznacza to, że sąd ten ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami.

W przekonaniu składu orzekającego NSA WSA w Olsztynie dokonał pełnej oceny postępowania organów obu instancji, czemu dał wyraz w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku. Stanowiska tego nie podważył także autor skargi kasacyjnej, ponieważ uzasadniając zarzut naruszenia przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. nie wskazał okoliczności, których Sąd I instancji nie rozważył dokonując oceny zaskarżonej decyzji w zakresie podstawy prawnej i ustalonego przez organ stanu faktycznego, z odniesieniem się do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz zarzutów podnoszonych przez strony.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego należy przypomnieć, że w ramach tej podstawy autor skargi kasacyjnej wskazał na błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie przepisu art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. 1991 Nr 30, poz. 127, ze zm.), objawiające się w przyjęciu przez organy, co zaakceptował Sąd i instancji, że grunty wymienione we wniosku skarżącego o odszkodowanie nie przeszły na własność Skarbu Państwa w trybie tego przepisu, podczas gdy w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy przedmiotowe grunty przeszły na własność Skarbu Państwa, a co za tym idzie organy administracji winny ustalić na rzecz skarżącego stosowne odszkodowanie.

Także i ten zarzut należy ocenić jako bezzasadny.

Wskazany w zarzutach skargi kasacyjnej przepis art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości stanowi, że grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Dotycząca podziału przedmiotowej nieruchomości decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Olsztynie z dnia [...] stycznia 1993 r., mocą której działki nr [...] i nr [...] przeznaczono pod modernizowaną drogę krajową nr 16 Olsztyn-Ostróda, wydana została jednakże na wniosek Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w Olsztynie, a nie na wniosek właściciela działki, który zmarł 14 stycznia 1991 r..

W konsekwencji decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie orzekło, że decyzja podziałowa z dnia [...] stycznia 1993 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jednak wywołała nieodwracalne skutki uniemożliwiające stwierdzenie jej nieważności. Należy podzielić argumentację organów, zaakceptowaną przez Sąd Wojewódzki, że w niniejszej sprawie, mimo dalszego funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji podziałowej, brak jest przesłanki pozytywnego załatwienia wniosku o odszkodowanie na podstawie wskazanego przepisu, gdyż podział nieruchomości został dokonany na wniosek Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w Olsztynie, a nie na wniosek ówczesnego właściciela nieruchomości.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej są pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie trafnie przyjął, że kontrolowane postępowanie odpowiadało standardom procedury administracyjnej i pozwalało na podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia. Jednocześnie nie można zarzucić temu Sądowi nierozpoznania wszelkich zarzutów skargi oraz kwestii, które winien był ocenić z urzędu, w szczególności tych, które prowadzić miały do ustalenia przesłanek zastosowania w okolicznościach przedmiotowej sprawy stosownej normy prawa materialnego. W okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd ten prawidłowo ocenił także zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisów prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, że dokonana przez Sąd I instancji kontrola legalności zaskarżonej decyzji była zgodna z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i doprowadziła do zgodnego z prawem zastosowania art. 151 P.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.