Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 17 listopada 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 680/22, oddalił skargę A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia 18 sierpnia 2022 r. nr SKO-ŚR-4184/703/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Sąd I instancji wskazał, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.; dalej u.ś.r. lub ustawa o świadczeniach rodzinnych) literalnie stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty socjalnej. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że świadczenie to – co do zasady- przeznaczone jest dla osób całkowicie niezdolnych do pracy z powodu naruszenia sprawności organizmu, które powstało przed okresem aktywności zawodowej.
Zatem renta socjalna jest świadczeniem innym od pozostałych świadczeń z systemu pomocy społecznej. W przypadkach osób pobierających rentę socjalną, nie jest możliwe wypełnienie warunku zachowania aktywności własnej, ze względu na całkowitą niesprawność organizmu powodującą niezdolność do pracy. W okolicznościach badanej sprawy bezsporne pozostaje, że skarżąca ma ustalone prawo do renty socjalnej, które to prawo nie zostało zawieszone przez organ rentowy. Tym samym w przypadku skarżącej nie została wykazana przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub jego niepodejmowania oraz wystąpiła przesłanka negatywna – ustalenie prawa do renty socjalnej. Powyższe powoduje uznanie, że zasadnie skarżącej odmówiono przyznania wnioskowanego świadczenia.
Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła A. W. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędne uznanie, że pobieranie przez A. W. renty socjalnej wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawnym mężem G. W. Na podstawie art. 185 p.p.s.a. ewentualnie na podstawie art. 188 p.p.s.a. wniesiono o:
- - uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie w całości złożonej skargi,
- - rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym, ewentualnie
- - przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Poznaniu,
- - zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023, poz. 1634 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.
Na wstępie należy zaznaczyć, że z dniem 1 stycznia 2024 r. weszła w życie zmiana art. 17 ust. 1 u.ś.r,. wprowadzona ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429 z późn. zm.). W uzasadnieniu do projektu tej ustawy wskazano w szczególności, że wprowadza ona zmiany w ustawie o świadczeniach rodzinnych, których celem jest umożliwienie podejmowania aktywności zawodowej przez opiekunów osób niepełnosprawnych uprawnionych do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub zasiłku dla opiekuna.
Zatem, w stanie prawnym obowiązującym od 1 stycznia 2024 r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom wymienionym w art. 17 ust. 1 u.ś.r., jeżeli sprawują opiekę nad osobą w wieku do ukończenia 18. roku życia legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Ale dla tych osób zniesiony został zatem warunek, zgodnie z którym świadczenie przysługiwało określonym podmiotom, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki.
W dacie orzekania przez organy w przedmiocie wniosku skarżącej o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zastosowanie znajdowały przepisy w brzmieniu ówcześnie obowiązującym. Warunek bierności zawodowej, wyrażający się nie podejmowaniem albo rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (zdefiniowanych w art. 3 pkt 22 u.ś.r.) stanowił zatem przesłankę przyznania prawa do świadczenia. Stan taki w ustawodawstwie trwał przy tym od samego początku obowiązywania ustawy o świadczeniach rodzinnych. Już tekst pierwotny art. 17 ust. 1 u.ś.r. stanowił, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Celem świadczenia miało być – jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych – udzielenie materialnego wsparcia osobom rezygnującym z aktywności zawodowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem (K. Małysa-Sulińska, A. Kawecka [w:] P. Kledzik, P. Lisowski, M. Mączyński, A. Ostapski, J. Sapeta, K. Małysa-Sulińska, A. Kawecka, Świadczenia rodzinne. Komentarz, Warszawa 2023, art. 17, teza 1). Mimo wielokrotnych nowelizacji, żadna ze zmian, aż do zmiany wyżej opisanej, nie odnosiła się do istoty tego świadczenia sprowadzającej się do wsparcia nieaktywnych zawodowo opiekunów osób niepełnosprawnych (K. Małysa-Sulińska, A. Kawecka, op. cit., teza 7).
Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutu skargi kasacyjnej należało poczynić uwagę, że skarżąca kasacyjnie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazała jako zarzut naruszenia przepisów postępowania przez Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że tak sformułowany zarzut nie jest podstawą do oceny wyroku w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (tak jak to zrobiła skarżąca kasacyjnie), gdyż nie odnosi się do stosowania prawa procesowego. Zatem przepis ten wskazując na wadliwe stosowanie prawa materialnego może być łączony tylko z podstawą z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Podkreślenie tej zależności jest istotne z tego względu, że zarzut stawiany w niewłaściwej podstawie kasacyjnej, jako formalnie wadliwy nie może być podstawą kontroli skarżonego wyroku.
Jednak uzasadnienie skargi kasacyjnej zawiera rozwinięcie zarzutu i pozwala zakwalifikować go jako zarzut naruszenia prawa materialnego, dlatego tak zostanie rozpoznany przez Naczelny Sąd Administracyjny. Bowiem wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi w każdym przypadku uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy (tak uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W ślad za stanowiskiem przedstawionym w powyższej uchwale należy przyjąć, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej za stronę, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować, chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyroki NSA: z dnia 27 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2140/13; z dnia 22 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1679/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Z ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika, że A. W. wniosła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na sprawowanie osobistej opieki nad niepełnosprawnym mężem G. W., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z 8 lipca 2010 r. Niekwestionowane jest również, że skarżąca kasacyjnie ma prawo do renty socjalnej oraz to, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 24 lutego 2022 r. odmówił zawieszenia prawa do tej renty.
Stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
Zatem istotną cechą osób, będących adresatami zawartej w nim normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest zarówno sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jak i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest zatem świadczeniem wyłącznie z tytułu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, ale przysługuje osobom, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. W piśmiennictwie wskazuje się, że "istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc osobom rezygnującym z zatrudnienia z uwagi na konieczność objęcia opieką niepełnosprawnego członka rodziny. Świadczenie przyznawane jest w celu zrekompensowania osobom zdolnym do pracy kosztów związanych z decyzją o rezygnacji z zatrudnienia, w szczególności utraconych przez nie dochodów.
Świadczenie to stanowi zatem ekwiwalent zarobków za pracę. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje opiekunowi, który nie może wykonywać pracy z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i traci możliwość zarobkowania" (zob. B. Chludziński, Komentarz do art. 17, [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz, red. P. Rączka, Warszawa 2021).
Przenosząc powyższe w okoliczności rozpoznawanej sprawy Sąd Kasacyjny podziela stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że w wypadku skarżącej nie wykazana została przesłanka rezygnacji z zatrudnienia, bądź niepodejmowania zatrudnienia. Renta socjalna (którą otrzymują skarżąca) jest świadczeniem mającym szczególny charakter. Jest finansowane ze środków budżetu państwa i przeznaczone jest dla osób całkowicie niezdolnych do pracy z powodu naruszenia sprawności organizmu, które powstało przed okresem aktywności zawodowej. Analiza pozytywnych przesłanek nabycia prawa do renty socjalnej (art. 2 i 4 ustawy z dnia 27 czerwca 2003r. o rencie socjalnej – Dz. U. z 2022r., poz. 240), wśród których brak jest wymogu posiadania jakiegokolwiek stażu ubezpieczeniowego, wskazuje jednoznacznie, że jest ono przyznawane osobom, które ze względu na stan zdrowia powodujący całkowitą niezdolność do pracy powstałą wskutek naruszenia sprawności organizmu przed wejściem na rynek pracy.
Osoby otrzymujące to świadczenie nigdy nie pozostawały w zatrudnieniu ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Stoi to zatem w sprzeczności z przesłanką rezygnacji z zatrudnienie lub jego niepodejmowanie.
Ponadto w sprawie zaistniała także przesłanka negatywna – skarżąca kasacyjnie ma prawo do renty socjalnej, a Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 24 lutego 2022 r. odmówił zawieszenia prawa do tej renty.
Organ odwoławczy słusznie uznał zatem, a Sąd Wojewódzki prawidłowo ocenił, że pobieranie wskazanego świadczenia łącznie ze świadczeniem pielęgnacyjnym jest niedopuszczalne, bo brak jest do tego podstaw prawnych.
Warto też dodać, że wbrew stanowisku przedstawionemu w uzasadnieniu skardze kasacyjnej, w aktualnym orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że przepis art. 17 ust. 3 u.ś.r. określa wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki (wyrok NSA z 6.09.2022 r., I OSK 2186/21, wyrok NSA z 8.02.2022 r., I OSK 1029/21, te i poniżej przywołane orzeczenia publik. CBOSA). Wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością renty socjalnej, pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych (wyrok NSA z 15.02.2023 r., I OSK 961/22, wyrok NSA z 13.04.2022 r., I OSK 1271/21, wyrok NSA z 20.01.2022 r., I OSK 882/21).
Oznacza to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w świetle treści art. 17 ust. 1 ustawy, w tym zwłaszcza art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., skarżącej świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje.
Z powyższych względów orzeczono jak w wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.