Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 czerwca 2015r., sygn. akt I SA/Wa 292/15 oddalił skargę I. S. na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 15 grudnia 2014 r., nr..., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawny:
Wojewoda Katowicki decyzją z dnia 11 sierpnia 1994 r., wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990, nr 32, poz. 191 ze zm.; dalej: "ustawa"), stwierdził nabycie przez Gminę G. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości ozn. w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie C. ark. M.1, jako działki nr...,... i..., uregulowanej w księdze wieczystej... (Nieruchomość), opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr..., stanowiącej integralną część decyzji.
Wnioskiem z 18 stycznia 2012 r. skarżąca wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody wskazując, że prawo własności nieruchomości przysługiwało jej rodzicom, K. i K. Z. Postanowieniem z dnia 22 grudnia 2013 r. Minister Administracji i Cyfryzacji na podstawie art. art. 61 a § 1 K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, wskazując, że wnioskodawczyni nie przysługuje przymiot strony postępowania. W ocenie organu, I. S. nie przedstawiła żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że przysługiwał jej tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości. Nadto wskazano na tłumaczenia postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku po rodzicach Skarżącej, K. i K. Z., z których wynika, że jest ona jedną z ich spadkobierców.
Minister zwrócił uwagę, że Skarb Państwa przejął nieruchomość na własność z mocy prawa, to jest na podstawie art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Ustalono, że K. i K. Z. wymeldowani zostali z pobytu stałego w G. w dniu 22 maja 1957 r. i posiadali wyłącznie obywatelstwo niemieckie.
We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 61a § 1 k.p.a., z uwagi na merytoryczne rozpoznanie sprawy. Następnie podniosła, że nieruchomość nie mogła stać się własnością Skarbu Państwa z mocy ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, gdyż rzekomą podstawą dla utraty obywatelstwa polskiego miały być przepisy uchwały Rady Państwa nr... zezwalające na wyjazd z kraju. Tymczasem, zgodnie z linią orzeczniczą, nie jest możliwe pozbawienie obywatelstwa znacznej grupy osób za pomocą aktu nie będącego indywidualną decyzją. Podkreśliła, że w tej sytuacji bez znaczenia jest brak polskich postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku, bowiem dowodem może być wszystko, co przyczyni się do wyjaśnienia sprawy. W ocenie skarżącej, wykazała ona w sposób wystarczający przedstawionymi dokumentami, że ma interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji.
Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z dnia 15 grudnia 2014 r., utrzymał w mocy postanowienie z dnia 22 grudnia 2013 r. Organ wskazał, że w postępowaniu komunalizacyjnym stroną jest Skarb Państwa i właściwa gmina. Poza tym stroną tego postępowania może być dodatkowo tylko ten podmiot (osoba), który wykaże, że ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, wykluczający jej komunalizację. I tylko taki podmiot (osoba) będzie również, obok Skarbu Państwa i gminy, stroną postępowania administracyjnego, które służy ewentualnej zmianie decyzji komunalizacyjnej.
Zdaniem organu, według stanu na dzień 27 maja 1990 r. właścicielem nieruchomości był Skarb Państwa.
Minister wskazał również, że komunalizacja mienia nie może służyć do regulacji stanu prawnego nieruchomości, a prowadzone przezeń postępowanie miało charakter wstępny, zmierzający do ustalenia przesłanek formalnych określających, czy podmiot inicjujący postępowanie jest do niego uprawniony.
W skardze do WSA w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie ww. postanowienia, zarzucając mu naruszenie: art. 28 k.p.a. w związku z art. 922 § 1 k.c. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji stwierdzenie braku interesu prawnego do żądania stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody z dnia 11 sierpnia 1994 r., pomimo że skarżąca nabyła interes prawny jako spadkobierczyni swoich rodziców. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną.
W uzasadnieniu wskazano, że skarżąca żądając wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, powinna wykazać, że jej lub jej poprzednikom prawnym przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości. W niniejszej sprawie, skarżąca w żaden sposób nie potwierdziła, że na dzień 27 maja 1990 r. jej lub jej poprzednikom prawnym przysługiwało prawo własności ww. nieruchomości. Zdaniem Sądu I instancji przedłożone przez skarżącą dowody tj. opis i mapa z 30 października 1956 r., nie stanowią dokumentów potwierdzających prawo własności ww. nieruchomości. Dowodem takim nie mogły być również postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po K. i K. Z., potwierdzające wyłącznie fakt, że skarżąca jest ich następcą prawnym. Nadto z postanowień tych nie wynikało jakie mienie wchodziło w skład spadku.
W dalszej kolejności Sąd I instancji stwierdził, że kwestionowana przez skarżącą podstawa prawna nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości nie mogła być rozstrzygana w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej.
Zdaniem Sądu, nawet gdyby przyjąć, że nieruchomość była własnością poprzedników prawnych skarżącej, to wszczęcie postępowania mającego na celu stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej byłoby możliwe dopiero po wykazaniu przez skarżącą, że Skarb Państwa nie nabył prawa własności powyższej nieruchomości w trybie art. 38 ust. 3 ww. ustawy. Przeprowadzenie takiego postępowania wykracza jednak poza ramy postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej.
Mając to na uwadze, WSA w Warszawie uznał, że art. 61a § 1 k.p.a. został prawidłowo zastosowany, gdyż skarżąca nie wykazała by w tym postepowaniu przysługiwał jej przymiot strony.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła I. S., zastępowania przez profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem, zarzucając ww. wyrokowi naruszenie przepisu prawa procesowego tj.:
- - art. 28 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. art. 922 § 1 k.c. poprzez dokonanie błędnej wykładni a w konsekwencji przyjęcie, iż skarżąca nie wykazała interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Katowickiego z dnia 11.08.1994r., mimo, że interes prawny wnioskodawczyni nabyła jako spadkobierca po rodzicach K. i K. Z. -pierwotnych właścicielach nieruchomości;
- - art. 75 § 1 k.p.a.., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez uznanie, że istotne w sprawie okoliczności można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi oraz w konsekwencji bezzasadne nierozpatrzenie przedłożonego przez skarżącą dowodu w postaci poświadczeń uwierzytelnionych z języka niemieckiego stwierdzenia nabycia spadku po rodzicach, skutkujące przyjęciem, że skarżąca nie wykazała następstwa prawnego po pierwotnych właścicielach nieruchomości;
- - art. 76 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. art. 20 ust. 1 i 2 ustawy z 17 maja 1989 r. - prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez uznanie, że opis i mapa z dnia 30.10.1956r. wskazująca jako właścicieli K. i K. Z. nie stanowi potwierdzenia tytułu prawnego do nieruchomości w przypadku gdy ww. dokumenty mają walor dokumentów urzędowych, a nadto w sytuacji, gdy z akt sprawy nie wynika by prawo własności do nieruchomości przysługiwało innym osobom/ podmiotom niż K. i K. Z., co skutkowało przyjęciem, że skarżąca nie wykazała tytułu prawnego do nieruchomości na datę 27.05.1990r., choć organy administracyjne nigdy nie przedłożyły żadnego dowodu świadczącego przeciwko osnowie tego dokumentu;
- - art. 7 i 77 k.p.a., polegające na nierozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu jakichkolwiek kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, tj.: niewyjaśnienie wszystkich okoliczności dotyczących interesu prawnego po stronie skarżącej, co w konsekwencji doprowadziło do przerzucenia na skarżącą udowadniania tytułu prawnego do nieruchomości, gdy to ww. Urząd jest w posiadaniu dokumentów potwierdzających bezprawne przejęcie nieruchomości należącej do rodziny Z.; nigdy też organy administracji nie wykazały podstawy prawnej nabycia przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości - tj. daty i sygnatury orzeczenia sądowego w tym zakresie.
Na tej podstawie skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania za obie instancje.
W motywach tego środka podała, że jej żądania znajdują oparcie w przepisach prawa materialnego tj. art. 922 § 1 k.c. Z uwagi bowiem na to, że skarżąca kasacyjnie jest następcą prawnym właścicieli nieruchomości (K. i K. Z.), należało przyjąć, że decyzja Wojewody z 11.08.1994 r. dotyczy jej uprawnień. W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej skarżąca powtórzyła argumentację podnoszoną zarówno w toku postępowania administracyjnego jak i przed WSA w Warszawie, mającą uzasadniać tezę, że skarżącej przysługuje legitymacja do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, będąca jednocześnie legitymacją do uzyskania statusu strony w postępowaniu dotyczącym nabycia przez Gminę G., z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej, przeto nie mogła odnieść skutku.
Na wstępie godzi się przypomnieć, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia zdeterminowały zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania – choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Merytoryczne rozważania należy poprzedzić stwierdzeniem, że przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowym było postanowienie oparte o art. 61a § 1 K.p.a., wedle którego organ administracji publicznej odmawia wszczęcia postępowania, gdy żądanie w tym zakresie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Zastosowanie tej regulacji w pierwszej wersji ma miejsce wówczas, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty, nie wymaga specjalnych ustaleń i rozważań, bowiem te mogą być prowadzone po wszczęciu postępowania, w toku którego są podejmowane czynności wyjaśniające i w tej materii (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 774/14, publ. CBOSA). Jest to w zasadzie przepis wyjątkowy, tamujący prowadzenie właściwego postępowania administracyjnego, gdy jednoznaczne są sytuacje, które je wyłączają.
W przywołanym wyżej wyroku wskazano, iż w takich sprawach jak niniejsza konieczne jest umożliwienie wnioskodawcy przedstawienie swych racji i dowodów w toku postępowania, zatem częstym będzie przyznanie w tym celu przymiotu strony w postępowaniu nadzwyczajnym wnioskodawcy, który nie był stroną postępowania zwykłego. Jednak jest tak tylko wówczas, gdy wskazane przezeń środki dowodowe, fakty czy okoliczności, mogą uzasadniać konkluzję, iż postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku wnioskodawcy. Jest tak najczęściej wtedy, kiedy wskazuje on na tytuł wnioskodawcy do przedmiotowej nieruchomości. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zainicjował wniosek skarżącej kasacyjnie, który nie został poparty takimi środkami, faktami czy okolicznościami. Twierdzenia o wadliwości nabycia przez Skarb Państwa własności spornego gruntu są na tym etapie postępowania gołosłowne, a nadto błędnie próbują przerzucić ciężar ich dowodzenia, wbrew domniemaniu legalności i zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, na organ nadzoru.
Jak słusznie wywiódł Sąd I instancji, stosownie do utrwalonego orzecznictwa, stronami postępowania nieważnościowego są strony postępowania zwykłego oraz inne podmioty, mające interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności (tak NSA m.in. w wyroku z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2910/12, WSA w Krakowie w wyroku z dnia 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 358/13, publ. CBOSA). Przyjmuje się więc, że prawo strony służy także innym podmiotom, które wykażą taki przymiot, w szczególności tym, które co najmniej uprawdopodobnią prawo do nieruchomości objętej dotychczasową decyzją (przykładowo komunalizacyjną – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1716/10, publ. jw.). Na gruncie postępowania administracyjnego stroną jest bowiem każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 K.p.a.).
Interes prawny jest określany jako osobisty, konkretny i aktualny, prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Istnieje on więc wówczas, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (p. m.in. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1957/11, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 74/12, i cytowane tam orzecznictwo, dostępne jw.). Dlatego zagadnienie interesu prawnego, którego legitymacja procesowa jest pochodną, powszechnie w doktrynie i orzecznictwie uważane jest za zagadnienie o charakterze materialnoprawnym, bowiem warunkujący przymiot strony w postępowaniu administracyjnym interes prawny zależny jest od istnienia przepisu materialnoprawnego, z którego można go wywieść (p. przykładowo wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1220/11 i z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 176/11, publ. jw.).
Poza sporem pozostaje fakt, że skarżąca kasacyjnie nie brała udziału w postępowaniu dotychczasowym, zatem powinna wykazać służący jej przymiot strony wynikający z interesu prawnego. Interes prawny lub obowiązek, jakie muszą dotyczyć tego postępowania albo żądanie czynności organu ze względu na interes prawny lub obowiązek, zasadza się na przesłankach zawartych w art. 28 K.p.a., a więc powinien mieć oparcie w przepisie prawa materialnego, z którego wynika uprawnienie do spornej nieruchomości (p. m.in. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 7 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 2226/12, 9 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 330/12, 22 listopada 2012r., sygn. akt I OSK 2719/12, 13 listopada 2012r., sygn. akt I OSK 2633/12). Tymczasem skarżąca kasacyjnie go nie wykazała, ani w toku postępowania administracyjnego, ani sądowego. Nie wykazała bowiem żadnego tytułu, zwłaszcza prawnorzeczowego do przedmiotowej działki, ani nawet go nie uprawdopodobniła.
Powoływała się jedynie na sukcesję generalną po rzekomym byłym właścicielu tej nieruchomości, a nadto na brak spełnienia przesłanek prowadzących do przejęcia działki przez Skarb Państwa. Jednakże ta ostatnia kwestia nie podlega badaniu w tym postępowaniu. Jak stwierdził Sąd Najwyższy w uzasadnieniu przywołanej uchwały z dnia 9 października 2007 r., decyzja komunalizacyjna, jakkolwiek ma charakter deklaratoryjny, to wykazuje cechy orzeczenia konstytutywnego. Organ orzekający w tej materii bada czy podlegające jej mienie stanowi własność Skarbu Państwa. Jest związany wpisem tego prawa do księgi wieczystej. Po uprawomocnieniu się decyzji komunalizacyjnej zagadnienie to jest przesądzone. Co prawda możliwe jest wzruszenie aktu, na podstawie którego dokonano wpisu do księgi wieczystej, a następnie samego wpisu, lecz nie może to nastąpić w tym postępowaniu i nie w wyniku działań organu nadzoru.
Wspomniane już reguły domniemania legalności i trwałości decyzji, obejmujące nie tylko samo rozstrzygnięcie, ale i dokonane przez organ ustalenia faktyczne, będące jego podstawą, pozwalają na konkluzję, że te okoliczności zostały ostatecznie ustalone.
Wymóg wykazania przez wnioskodawcę tytułu prawnego do skomunalizowanej nieruchomości objętej żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji jest powszechnie akceptowany w judykaturze (por. wyroki NSA z dnia: 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 511/11, 16 maja 2012r., sygn. akt I OSK 660/11, publ. jw). Organy administracyjne nie są powołane do rozstrzygania sporów o własność. Zresztą zaskarżone postanowienie nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania nieważnościowego po ewentualnym zakończeniu stosownego postępowania przed sądem powszechnym.
Nadto trzeba mieć na uwadze coraz bardziej dochodzącą do głosu regułę stabilizacji stosunków prawnych (również administracyjnych), czego wyrazem jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Z.U. 2015/5A/62) zapadły na gruncie regulacji art. 156 § 2 K.p.a. w odniesieniu do przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 tej ustawy.
Fakt przedłożenia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu postanowienia Sądu Okręgowego I Wydział Cywilny z 19 stycznia 2018r., sygn. akt I Co 21/16 o uznaniu orzeczenia sądu państwa obcego nie ma znaczenia dla końcowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Jak bowiem słusznie wskazał Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, kwestia następstwa prawnego po zmarłych rodzicach choć ważna, to ma drugorzędne znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Odnajduje ono swój istotny walor dopiero po wykazaniu, że rodzicom skarżącej przysługiwał tytuł prawny do nieruchomości w dacie ich śmierci.
W konsekwencji czego zarzuty skargi kasacyjnej okazały się chybione, dlatego skarga ta została oddalona na zasadzie art. 184 P.p.s.a.