Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z 19 czerwca 2018 r., II SAB/Rz 53/18, odrzucił skargę E. M. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie w przedmiocie odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie (dalej jako: "Dyrektor IAS") polegającą na braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji pracy z [...] maja 2017 r. nr [...]. Skarżąca wniosła o uznanie przez sąd, że ww. propozycja pracy jest w swej istocie decyzją administracyjną o zwolnieniu jej ze służby i stwierdzenie bezczynności organu w sprawie postępowania z jej odwołaniem od tej decyzji administracyjnej i nakazanie organowi przekazania odwołania Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej lub rozpoznania tego odwołania przez Dyrektora IAS.
Uzasadniając odrzucenie skargi w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") Sąd I instancji wskazał, że propozycja nowych warunków zatrudnienia nie podlega sądowoadministracyjnej kontroli, gdyż nie jest sprawą administracyjną.
Sąd I instancji podkreślił, że ustawa z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.; dalej jako: "p.w.KAS"), która weszła w życie z dniem 1 marca 2017 r., w sposób kompleksowy uregulowała zasady kontynuacji zatrudnienia i służby w art. 165 i n. Z przepisów p.w.KAS wynika, że jedynie propozycja nowych warunków służby przybiera postać decyzji, której zaskarżenie następuje w drodze administracyjnej – art. 169 ust. 4, przez złożenie w terminie 14 dni wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie skargi do sądu administracyjnego. W pozostałych przypadkach ustawodawca wyłączył drogę administracyjną. Kontynuacją tej regulacji są przepisy ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1947; dalej jako: "ustawa o KAS"). Zgodnie z art. 277 ustawy o KAS zasadą jest, że spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 276 ust. 1 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy.
Na podstawie art. 276 ust. 1 ustawy sądy administracyjne są właściwe jedynie w przypadkach, w których wydano decyzję o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS, bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych.
Sąd I instancji podkreślił, że skarżąca będąc funkcjonariuszem celnym otrzymała propozycję zatrudnienia. Składając zaś w dniu 12 czerwca 2017 r. oświadczenie o przyjęciu warunków zatrudnienia stała się pracownikiem służby celnej i z tego też tytułu nie podlega ochronie administracyjnoprawnej. Przedstawiona jej propozycja stanowi akt woli, a nie władzy, organu administracji publicznej, który zmierza do nawiązania z funkcjonariuszem stosunku pracy w miejsce istniejącego dotychczas stosunku służbowego. Nie rodzi obowiązku określonego zachowania. Od woli funkcjonariusza zależało przyjęcie złożonych nowych warunków zatrudnienia.
Zatem, pomimo tego, że zaskarżona propozycja nowych warunków zatrudnienia została przedstawiona przez organ administracji publicznej – Dyrektora IAS – to brak wspomnianego koniecznego elementu władztwa administracyjnego oraz treść przepisów szczególnych wyłącza możliwość poddania jej kontroli sądowoadministracyjnej.
W ocenie Sądu I instancji brak jest również jakichkolwiek podstaw prawnych do przyjęcia, że propozycja ta stanowi decyzję o odmowie przedstawienia propozycji służby, z czym skarżąca wiąże prawo do wniesienia odwołania i upatruje bezczynność organu w jego nierozpoznaniu. P.w.KAS w sposób kompleksowy uregulowały zasady kontynuacji służby i zatrudnienia przewidując wydanie decyzji administracyjnej jedynie w przypadku przedstawienia nowych warunków służby. W pozostałych przypadkach: przedstawienia nowych warunków zatrudnienia, nie przedstawienia żadnej propozycji ustawa tego nie przewiduje. Brak jest zatem podstaw prawnych do domniemywania tej formy rozstrzygnięcia, przy wyraźnym ustawowym wskazaniu decyzyjnej formy tylko do jednej z form działania administracji publicznej. Tymczasem aby móc mówić o bezczynności administracji publicznej musi istnieć przepis prawny, który w określonej sytuacji prawnej nakłada na organ obowiązek określonego działania, w przewidzianej do tego formie i terminie.
Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wywiodła skarżąca, zaskarżając je w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z 30 sierpnia 2002 (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369; dalej jako: "p.p.s.a.") Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 58 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 170 ust. 2 i 3 p.p.s.a. oraz art. 171 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.KAS przez błędną wykładnię w/w przepisów prowadzącą do niezasadnego odrzucenia skargi przez Sąd wskutek uznania, że skarga na brak przekazania odwołania do organu wyższej instancji przez Dyrektora IAS jest niedopuszczalna, oraz (względnie) że niedopuszczalna jest też skarga na brak rozpoznania odwołania przez Dyrektora IAS (w razie gdyby w drodze interpretacji prawnej ustalono, że to Dyrektor IAS jest organem właściwym do rozpoznania);
Dodatkowo – na wypadek gdyby Sąd uznał, że przytaczane powyżej przepisy nie mają charakteru materialnoprawnego – na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono uchybienia procesowe mające istotny wpływ na treść końcowego orzeczenia w postaci naruszenia:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 58 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 132 i 133 k.p.a. w zw. z art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 170 ust. 2 i 3 p.p.s.a. oraz art. 171 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.KAS przez niezasadne odrzucenie skargi kasacyjnej i tym samym brak przeprowadzenia analizy merytorycznej czy w przedmiotowej sprawie zachodzi bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowanie ze strony Dyrektora IAS w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., w sytuacji gdy stan faktyczny i prawny sprawy obligował Sąd do poczynienia stosownych rozważeń (merytorycznego rozpoznania skargi);
- 2. "art. 134 p. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 p. 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p. 1, 2 i 3 p. 1 p.p.s.a." przez fakt, że Sąd nie rozpoznał właściwie zakreślonego przez skargę przedmiotu sprawy i przyjął stan faktyczny taki, że skarga dotyczy wyłącznie tego, iż Dyrektor IAS nie przekazał odwołania skarżącej do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, podczas gdy w istocie skarga w swym kontekście (zakresie) była znacznie szersza, bo zarzut dotyczył też tego, iż ewentualnie Dyrektor IAS był organem właściwym do rozpoznania w/w odwołania skarżącej i pozostaje w bezczynności przez brak rozpoznania tegoż odwołania. Wskazane uchybienie spowodowało brak rozważenia przez Sąd w/w kwestii i tym samym odrzucenie skargi, pomimo że zbadanie wskazanego wątku powinno było mieć merytorycznie miejsce, na podstawie przepisów art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu – art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Rozpoznając wniosek o rozstrzygnięcie skargi kasacyjnej na rozprawie, zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, a do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie Sądu I instancji wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wobec tego nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Na wstępie zauważyć należy, że w skardze kasacyjnej nieprawidłowo wskazano jako naruszone art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 170 ust. 2 i 3 p.p.s.a. Przepis art. 170 p.p.s.a. nie zawiera w/w jednostek redakcyjnych i dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia.
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie nie są trafne.
Zarzutem bezczynności objęte jest w sprawie stanowisko organu, który nie nadał biegu pismu kwalifikowanemu przez stronę jako odwołanie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), czego konsekwencją jest niedopuszczalność odwołania od tej propozycji. Skarżąca nie może się domagać stwierdzenia bezczynności organu w zakresie dokonania czynności procesowych związanych z jej "odwołaniem", gdy takie odwołanie nie przysługuje.
Istotna dla oceny dopuszczalności złożonej w niniejszej sprawie skargi była treść art. 165 ust. 7 p.w.KAS. W myśl tego przepisu, dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Zgodnie z art. 170 ust. 2 p.w.KAS pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby.
Skutki przyjęcia propozycji zatrudnienia przez dotychczasowego funkcjonariusza określa art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS, zgodnie z którym w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się odpowiednio w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko przyjęte w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., sygn. I OPS 1/19, zgodnie z którą przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że p.w.KAS wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej.
Jednym z nich jest przekształcenie dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia. Zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił i umowa została zawarta, konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron, co miało miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarżąca przyjęła przestawioną jej propozycję pracy.
W niniejszej sprawie dotychczasowy stosunek służbowy skarżącej uległ przekształceniu w stosunek pracy, o czym wyraźnie stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS. Przyjęcie propozycji pracy skutkowało nawiązaniem stosunku pracy w miejsce stosunku służby. Ponadto, wbrew zawartemu w skardze stanowisku, w przedstawionej propozycji pracy nie jest zawarta decyzja o zwolnieniu ze służby. Sąd I instancji prawidłowo uznał zatem, że skoro na propozycję pracy nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, to skarga nie może także przysługiwać na bezczynność w zakresie przekazania "odwołania" od tej propozycji (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tej sytuacji uznać należy, że złożone przez pismo nazwane "odwołaniem" nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a., bo pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.).
Tym samym nie przysługuje na nią skarga na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., a także, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W sytuacji, gdy organ przedstawił funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.KAS propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia (propozycję pracy), to związane z tą propozycją żądania byłego funkcjonariusza, którego stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy, nie są załatwiane ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy k.p.a., ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. W konsekwencji właściwość sądów administracyjnych co do takich żądań jest wyłączona na mocy art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.
W związku z powyższym za niezasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej powiązane z naruszeniem przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., bowiem odrzucając skargę Sąd ten orzekł zgodnie z prawem.
Za niezasadny należało uznać również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji "art. 134 p. 1 w zw. z art. 141 p. 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p. 1, 2 i 3 p. 1 p.p.s.a.". Wprawdzie skarżąca nie wyjaśniła co oznacza zastosowany przez nią skrót "p.", niemniej jednak biorąc pod uwagę treść zarzutu i jego uzasadnienie Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że chodziło o słowo "paragraf". Przechodząc zaś do oceny tego zarzutu zauważyć należy, że Sąd I instancji nie stosował art. 134 § 1 p.p.s.a., zatem nie mógł go naruszyć. Przed rozpoznaniem sprawy pierwszeństwo ma badanie przez sąd dopuszczalności skargi.
Ponadto, w uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji zawarł wszystkie elementy wymagane przez art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a., tj. zwięźle przedstawił stan sprawy, zarzuty skargi, stanowiska stron, podstawę rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zdaniem skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien przeprowadzić merytoryczną kontrolę niniejszej sprawy. Jednakże, jak wyżej wykazano, przedmiotowa skarga została prawidłowo odrzucona z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego, w związku z czym niedopuszczalne było merytoryczne odnoszenie się do zarzutów skargi.
Na podstawie art. 156 § 1 i § 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny sprostował z urzędu oczywistą omyłkę pisarską zawartą w sentencji zaskarżonego postanowienia oraz w uzasadnieniu tego postanowienia na stronie 1 w wersie 2 od góry w ten sposób, że w miejsce "E. M." postanowił wpisać "E. M."
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 2 sentencji.