Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 3117/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt: III SA/Gd 549/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...].

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] Prezydent Miasta G. odmówił M. M. specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad ojcem H. R.. W podstawie prawnej wydanej decyzji organ przywołał art. 2 pkt 2, art. 3, art. 16a, art. 20, art. 23-25, art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) w związku z art. 1 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548), art. 13 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją wydatków budżetowych (t.j.: Dz.U. z 2011 r. Nr 291, poz. 1707), art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2011 r. Nr 205, poz. 1212), § 2 pkt 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2012 r., poz. 959), § 7 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013 r., poz. 3), art. 52 ustawy z dnia 25 marca 2011 r. o ograniczeniu barier administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców (Dz.U. z 2011 r., Nr 106, poz. 622) oraz art. 107 k.p.a.

Uzasadniając wydaną decyzję Prezydent Miasta G. wskazał, że w realiach sprawy nie nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki. M. M. nie pracuje bowiem od dnia 1 stycznia 1984 r. Z kolei znaczny stopień niepełnosprawności ojca datuje się od 12 lutego 1998 r. W związku z powyższym organ uwzględniwszy treść art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W świetle przedmiotowej regulacji normatywnej specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje bowiem osobom, które rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W odwołaniu od ww. decyzji M. M. wskazała, że do wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego dołączyła wszystkie wymagane przepisami dokumenty. Wydana decyzja jest zatem niezrozumiała. Odnosząc się do kwestii braku rezygnacji z zatrudnienia odwołująca się wskazała, że zrezygnowała z planów zatrudnienia i zajęła się wychowaniem swoich dzieci. W chwili, w której najmłodszy syn skończył trzy miesiące ojciec odwołującej się otrzymał orzeczenie o niepełnosprawności przyznane na stałe. W takich okolicznościach odwołująca się zrezygnowała z zatrudnienia i tak zorganizowała swój czas, aby pomagać ojcu.

Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta G.. W podstawie prawnej własnej decyzji organ odwoławczy przywołał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 16a ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2-4 ustawy o świadczeniach rodzinnych i w związku z § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że uprawnienie do specjalnego zasiłku opiekuńczego wymaga rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Stanowi o tym wprost art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W realiach rozpatrywanej sprawy ustalono, że ostatnie wykonywane zatrudnienie przez wnioskodawczynię zakończyło się w dniu 31 grudnia 1983 r. Z kolei wniosek o przyznanie świadczenia M. M. złożyła w dniu 16 maja 2013 r. Tym samym w sprawie nie ma mowy o związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Okoliczność ta wyklucza zatem przyznanie wnioskowanego świadczenia.

W skardze na ww. decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. M. wskazała, że w chwili obecnej zajmuje się obydwojgiem rodziców. Z uwagi na to, że rodzice nie są w stanie samodzielnie funkcjonować skarżąca nie poszukuje zatrudnienia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz.U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.). Przepis ten został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548), zwanej dalej ustawą nowelizującą i zaczął obowiązywać od dnia 1 stycznia 2013 r. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie zostało uzależnione od spełnienia szeregu przesłanek określonych w powołanym przepisie.

W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do niespełnienia przez skarżącą - zdaniem organów odmawiających przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego - przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wynikającej z ust. 1 art. 16a tej ustawy. Zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Organy obu instancji przyjęły, że skarżąca ostatnie wykonywanie zatrudnienia zakończyła w dniu 31 grudnia 1983 r., a wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego złożyła w dniu 16 maja 2013 r. W tej sytuacji w sprawie nie został spełniony warunek rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad ojcem.

W ocenie Sądu, prezentowana przez organy w niniejszej sprawie wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy nie zasługuje na akceptację. Mianowicie, organy dokonując wykładni tego przepisu przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Taka interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z zasadą równości wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu, powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej).

Sąd wskazał, że przyjmuje się, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest niejako wynagradzaniem (rekompensatą) przez Państwo osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt: II SA/Go 550/13). A zatem to sam fakt niepozostawania w zatrudnieniu, spowodowany koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia i nie ma tu żadnego znaczenia czy osoba opiekująca się zrezygnowała z trwającego zatrudnienia czy też w ogóle z samego podjęcia zatrudnienia.

W ocenie Sądu, byłoby fikcją wymaganie od osób niepracujących z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować dla spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem w istocie nie jest podjęcie lub rezygnacja z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, której konsekwencją jest niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna.

Podsumowując, w ocenie Sądu nie sposób jest przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta - pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia - nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Identyczne stanowisko zaprezentował WSA w Gdańsku w sprawach o sygn. akt: III SA/Gd 592/13, III SA/Gd 825/13, III SA/Gd 809/13.

Sąd pierwszej instancji rozważył także kwestię znaczenia nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonanej ustawą z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014 r., poz 567). Zgodnie z art. 17 pkt 2 tej ustawy, art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przybiera od 1 stycznia 2015 r. następujące brzmienie: "specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529 oraz z 2013 r. poz. 1439) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej

1. - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji".

Powyższa regulacja oznacza, że przywraca się zatem uszczegółowienie przesłanek nabycia prawa do zasiłku znajdujące się uprzednio wśród przesłanek prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do końca 2012 r.). Zdaniem Sądu w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę należy jednak zmianę tę uznać za zabieg ustawodawczy mający na celu usunięcie rozbieżności w orzecznictwie, do których doprowadziła ustawa nowelizująca z dnia 7 grudnia 2012 r. przez ograniczenie określenia przesłanki nabycia specjalnego zasiłku opiekuńczego do sformułowania: "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". W istocie zmiana ta precyzuje jedynie treść przesłanki nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w zgodzie z normami konstytucyjnymi.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił natomiast poglądu prawnego wyrażonego w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 30 lipca 2014 r., I OSK 269/14, akceptującego wykładnię art. 16a ust. 1 ustawy, prezentowaną przez organy administracji. Uzasadnienie to pomija bowiem całkowicie aspekt konstytucyjny wykładni analizowanego przepisu, który ma znaczenie decydujące dla jej rezultatu.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że organy administracji dokonały błędnej wykładni art.16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i dlatego na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił decyzje organów obu instancji. Wskazał jednocześnie, że ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej winny dokonać oceny określonych w art. 16a ust. 1 ustawy przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, mając na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię tego przepisu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając:

1. 1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1456 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w chwili podejmowania zaskarżonych decyzji, polegającą na przyjęciu, że do kręgu osób potencjalnie uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego należą także osoby nie podejmujące zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, a nie jedynie osoby, które z zatrudnienia w tym celu zrezygnowały;
2. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 2 i art. 32 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w chwili podejmowania zaskarżonych decyzji, wyrażające się w przyjęciu, że ograniczenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego jedynie do osób rezygnujących z zatrudnienia w celu podjęcia się opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, zasadę ochrony praw nabytych oraz zaufania do państwa, co uzasadniać miałoby zastosowanie powyższych norm Konstytucji w celu modyfikacji brzmienia art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych;
3. 3) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych polegającą na przyjęciu, że specjalny zasiłek opiekuńczy, o którym mowa w tym przepisie jest "wynagrodzeniem (rekompensatą) przez Państwo osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny";
4. 4) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne uznanie, że oba orzekające w sprawie organy naruszyły poprzez błąd w wykładni art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co doprowadziło do uchylenia decyzji z powodu naruszeń prawa, które w sprawie nie miały miejsca;

a także, w razie nieuwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 2 i art. 32 w zw. z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinncyh:

1. 5) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 124 § 1 pkt 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 178 ust. 1 oraz art. 193 Konstytucji RP, poprzez niewystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2015 r. w zakresie, w jakim pozbawia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby zobowiązane do alimentacji względem niepełnosprawnego, które nie podejmują zatrudnienia w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji lecz z zatrudnienia tego nie zrezygnowały, jest zgodny z art. 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, co doprowadziło do niewyczerpującego ustalenia stanu prawnego rozstrzyganej sprawy.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżące Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że podstawowy z zarzutów, jakie można postawić Sądowi pierwszej instancji sprowadza się do błędnej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przyjęta w zaskarżonym wyroku wykładnia normy ustanowionej powyższym przepisem w sposób nieuzasadniony odbiega od wykładni w warstwie językowej, prowadząc, poprzez argumenty celowościowe i słusznościowe, podnoszone z powołaniem się na opacznie rozumianą funkcję specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz w oparciu o nieuzasadniony zarzut naruszenia przez ustawodawcę zasady równości wobec prawa, ochrony praw nabytych i zaufania do państwa, do rozszerzenia przez Sąd ustawowo przyjętego katalogu uprawnień do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Wskazano, że przepis art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowił w stanie prawym będącym podstawą zaskarżonego wyroku, iż specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012 r. poz. 788 i 1529 oraz z 2013 r. poz. 1439) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Pomimo zatem, że w ustawie o świadczeniach rodzinnych dla określenia przesłanek nabycia prawa do świadczeń związanych z utratą dochodu na skutek zaniechania aktywności zawodowej z uwagi na sprawowaną opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny funkcjonowała konstrukcja uzależniająca prawo do świadczenia pielęgnacyjnego m.in. od "rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia", to wprowadzając z dniem 1 stycznia 2013 r. nowe świadczenie w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, ustawodawca wprost ograniczył katalog osób potencjalnie uprawnionych do tego ze świadczeń opiekuńczych tylko do osób "rezygnujących" z zatrudnienia. Nie był to przy tym zabieg tylko stylistyczny skoro w dotychczasowym orzecznictwie wyraźnie wskazywano, że "niepodejmowanie" i "rezygnacja" z zatrudnienia, to dwie odrębne postacie zaprzestania aktywności zawodowej. Pierwsza oznacza jedynie zaprzestanie starań o podjęcie zatrudnienia (swoista postać bierna), druga, wymaga zaprzestania kontynuowania posiadanego zatrudnienia (swoista postać czynna). Obie te postacie inaczej się manifestują i wymagają innych ustaleń faktycznych w sprawie.

Przyjmując w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, że prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługiwać może jedynie w związku z rezygnacją z zatrudnienia ustawodawca wyraźnie ograniczył krąg osób mogących ubiegać się o omawiane świadczenie, do osób które posiadając zatrudnienie i uzyskując z tego tytułu dochody, z zatrudnienia zrezygnowały z uwagi na podjęcie się koniecznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Specjalny zasiłek opiekuńczy ma w tym przypadku służyć zrekompensowaniu utraconych z tytułu zarobkowania dochodów, a nie jedynie dochodów, które dana osoba hipotetycznie mogłaby uzyskiwać, gdyby podjęła zatrudnienie. Takie rozwiązanie uznać należy za przejaw realizacji zasady subsydiarności poprzez przyznanie pomocy tym rodzinom, gdzie mimo podejmowanych starań kontynuowanie zatrudnienia okazało się nie do pogodzenia z koniecznością sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym.

Negując powyższy sposób interpretacji art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych Sąd pierwszej instancji posłużył się czterema argumentami.

Po pierwsze, w ocenie Sądu pierwszej instancji, ograniczenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego jedynie do osób rezygnujących z zatrudnienia godzi w zasadę równości wobec prawa, prowadzi bowiem do nieuzasadnionego rozróżnienia sytuacji prawnej osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (gdzie przesłanką jest, tak rezygnacja, jak i niepodejmowanie zatrudnienia) od osób uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a także w obrębie tej ostatniej grupy dyskryminuje osoby, które choć sprawują konieczną opiekę nad niepełnosprawnym, to nie zrezygnowały w tym celu z zatrudnienia, a jedynie powstrzymują się od jego podjęcia. Zdaniem Sądu brak jest dostatecznych podstaw, by różnicować sytuację prawą tych podmiotów.

Po drugie, wedle WSA w Gdańsku w sprawie niniejszej, odrzucenie wykładni art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych zaprezentowanej przez orzekające organy uzasadnione jest przez wzgląd na funkcję specjalnego zasiłku opiekuńczego, którą w ocenie Sądu jest przyznanie "wynagrodzenia (rekompensaty) przez Państwo osobom opiekującym się niepełnosprawnymi członkami rodziny". Stąd nie ma znaczenia, czy osoba podejmująca się takiej opieki zrezygnowała z zatrudnienia, czy też zatrudnienia nie podejmuje.

Po trzecie, zdaniem Sądu pierwszej instancji, skoro w orzecznictwie TK wskazano, że przyjęta przez organy wykładnia art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowiłaby w przypadku osób, które wcześniej były uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego naruszenie praw słusznie nabytych i godziłaby w ochronę zaufania do państwa (art. 2 Konstytucji RP), to także w przypadku osób, które wcześniej nie były uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego nie można przyjmować takiej wykładni art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Wreszcie, po czwarte, WSA w Gdańsku w zaskarżonym wyroku przyjmuje, że argumentów za zaprezentowaną w tym orzeczeniu wykładnią art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych dostarcza dokonana przez art. 17 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów nowelizacja art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, mocą której w przepisie tym jako przesłankę nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego dodano "niepodejmowanie zatrudnienia" (art. 16a ust. 1 pkt 2 ustawy w nowym brzmieniu). Zdaniem Sądu nowelizacja ta ma na celu usunięcie rozbieżności w orzecznictwie i "w istocie zmiana ta precyzuje jedynie treść przesłanki nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w zgodzie z normami konstytucyjnymi".

W ocenie organu skarżącego kasacyjnie z żadnym z powyższych argumentów nie można się zgodzić.

Przede wszystkim podkreślono, że brak jest dostatecznych podstaw do tego, by w drodze wykładni prowadzonej z powołaniem się na normy konstytucyjne negować literalne brzmienie normy ustawowej, kwestionować racjonalność ustawodawcy, nadawać różnym określeniom tożsame znaczenie, kreować, czy rozszerzać (np. poprzez dodawanie nowych przesłanek) uprawnienia wynikające wprost z ustawy. Powołując się na zasadę równości wobec prawa, ochronę praw nabytych i ochronę zaufania do państwa Sad pierwszej instancji w istocie neguje zamiar ustawodawcy ograniczenia podmiotowego katalogu osób uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego, kreując uprawnienie do tego świadczenia także po stronie osób, które nie zrezygnowały z zatrudnienia by podjąć się koniecznej opieki nad osobą niepełnosprawną. Tymczasem NSA w uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r. I OPS 5/13 (notabene także podjętej w związku z interpretacją przesłanek warunkujących prawa do świadczenia pielęgnacyjnego) wyraźnie stwierdził, że "przeprowadzając wykładnię, której rezultatem jest w istocie nowa norma prawna, powołując się na prokonstytucyjne działanie, sąd de facto narusza podstawowe, wyrażone w art. 2 i 10 ust. 1 Konstytucji RP zasady (...), gdyż zamiast zweryfikować poprawność zastosowania przez organy obowiązującego prawa, poprzez twórczą interpretację dokonuje jego stanowienia".

W konsekwencji zdaniem NSA niedopuszczalne jest sądowe uzupełnianie katalogu uprawnień socjalnych, a do tego w istocie zmierza przyjęty przez Sąd w sprawie niniejszej sposób interpretacji art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, którego skutkiem ma być objęcie uprawnieniem do tego świadczenia grupy osób wprost w tym przepisie nie wskazanych, nawet jeśli powodów do tego można by upatrywać w wartościach wskazanych w Konstytucji.

Niezależnie od tego jak oceniać treść art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w chwili orzekania przez organy z punktu widzenia konstytucyjnych wartości, to jego treść i wyrażony w niej zamiar ustawodawcy ograniczenia katalogu osób uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego są jasne. Świadczy o tym nie tylko samo brzmienie art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, jego zestawienie z treścią art. 17 cyt. ustawy, ale także - wbrew argumentacji Sądu pierwszej instancji - teść nowelizacji dokonanej przez art. 17 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów w powiązaniu z przepisami wprowadzającymi tę ustawę, to jest z art. 25 i art. 26 noweli z 4 kwietnia 2014 r.

Zgodnie z art. 26 noweli właśnie zmiana podmiotowego zakresu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, w odróżnieniu od całej ustawy, wchodzi w życie z dłuższym vacatio legis, to jest z dniem 1 stycznia 2015 r. Przeczy to tezie WSA w Gdańsku, że zmiana ta ma czysto "doprecyzowujący", czy "porządkujący" charakter, lecz dowodzi jej prawotwórczego, kreującego nowe uprawnienia, charakteru, gdyż tylko wówczas potrzebne mogłoby być wyraźnie dłuższe niż w przypadku pozostałych norm tej ustawy vacatio legis.

Co więcej, zgodnie z art. 25 noweli w przypadku, gdy o specjalny zasiłek opiekuńczy, o którym mowa w art. 16a ustawy zmienianej w art. 17, ubiegają się osoby, którym w okresie od dnia 31 grudnia 2012 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. wygasły decyzje przyznające prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, wydane na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 2013 r., z powodu upływu terminu ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje tym osobom w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2014 r., na warunkach dotyczących specjalnego zasiłku opiekuńczego określonych w ustawie zmienianej w art. 17, również jeżeli osoby te nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Treść tego przepisu wyraźnie wskazuje, że w przypadku części z adresatów normy wyrażonej w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych znajdować ona będzie zastosowanie w nowym brzmieniu szybciej niż w przypadku pozostałych, co uzasadnione jest tym, że osoby te już wcześniej korzystając z prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie pozostawały w zatrudnieniu, a więc nie mogły z niego zrezygnować.

W ten sposób ustawodawca stara się wykonać wskazania zawarte w wyroku TK w sprawie K 27/13. Dotyczy to jednak tylko wskazanej w art. 25 noweli grupy podmiotów. Oznacza to, wbrew poglądowi WSA w Gdańsku, że zmiana wprowadza nowe elementy, a nie jedynie potwierdza, czy wyjaśnia treść art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W ocenie organu skarżącego kasacyjnie nie ma także racji Sąd pierwszej instancji upatrując podstaw dla przyjętej wykładni art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych w funkcji świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, a więc wykorzystując dyrektywy wykładni celowościowej. Nie można bowiem zgodzić się z tezą, że świadczenie pielęgnacyjne jest "wynagradzaniem (rekompensatą) przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny" (s. 4 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Świadczenie to ma na celu częściowe wyrównanie ubytku w dochodach osoby, która dla wykonania ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego nie tylko podejmuje się stałej lub długotrwałej opieki nad krewnym, ale rezygnuje w tym celu z zatrudnienia. Nie jest to więc pomoc kierowana do wszystkich opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny lecz do osób, które sprawując taką opiekę wywiązują się ze swego obowiązku alimentacyjnego, który z uwagi na okoliczności wyraża się w konieczności fizycznego zapewnienia stałej lub długotrwałej opieki i pomocy niepełnosprawnemu krewnemu.

Celem tej regulacji jest w pierwszej kolejności zapobieganie sytuacjom, gdy osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w wykonaniu ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama popada w niedostatek tracąc źródło utrzymania (co pośrednio może wpływać na wywiązanie się z obowiązku alimentacyjnego w innych aspektach np. w aspekcie dostarczenia środków utrzymania). Nie jest to natomiast w intencjach ustawodawcy wynagrodzenie za sprawowaną nad członkiem rodziny opiekę. Okoliczność, czy ktoś zarobkował przed podjęciem się opieki ma więc znaczenie dla osiągnięcia celów przyznawanej pomocy. Przy czym poza oceną podmiotów stosujących prawo powinno być jak dalece przez wzgląd na zasadę subsydiarności ustawodawca może różnicować prawo do tej formy pomocy w zależności od tego, czy ktoś faktycznie pozostawał w zatrudnieniu, czy też zatrudnienia jak dotąd nie podejmował.

Ustosunkowując się wreszcie do argumentu, że przyjęta przez orzekające organy administracji interpretacja godzi w zasadę równości wobec prawa organ wskazał, że rozróżnienie z omawianego punktu widzenia przesłanek nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego ma racjonalne, a nie dyskryminujące podstawy. Świadczenie pielęgnacyjne w założeniu ma być formą pomocy, która przysługuje osobom podejmującym się opieki nad osobą, wobec której niepełnosprawność, a więc i konieczność opieki powstały przed ukończeniem 18, względnie 25 lat (dzieckiem), stąd osoba sprawująca taką opiekę może pozostawać bierna zawodowo z uwagi na samą opiekę nad dzieckiem sprawowaną zanim jeszcze stała się ona konieczna z uwagi na niepełnosprawność dziecka. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje natomiast w związku z opieką nad osobą której niepełnosprawność (i w związku z tym konieczność opieki) powstała w wieku dorosłym.

Stąd oczekiwać należy, że osoba opiekuna zanim powstała konieczność sprawowania opieki była aktywna zawodowo i podejmowała zatrudnienie. Celem takiego rozwiązania jest ograniczenia prawa do świadczeń w przypadku osób, które jeszcze przed podjęciem się opieki pozostawały bierne zawodowo z innych przyczyn niż konieczność podjęcia się opieki nad niepełnosprawnym krewnym.

W ocenie skarżącego organu Sąd pierwszej instancji w istocie nie dokonuje wykładni przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, lecz kwestionuje jedną z zawartych w nim wprost przez ustawodawcę przesłanek z perspektywy zgodności z konstytucyjną zasadą równości. Sąd pierwszej instancji jest jednak w swym stanowisku niekonsekwentny, w żaden sposób nie wyjaśnia bowiem jak pogodzić przyjęte stanowisko z dyspozycją art. 178 ust. 1 Konstytucji RP oraz z ciążącym na organach administracji publicznej obowiązkiem orzekania na podstawie prawa obowiązującego w chwili wydawania decyzji (art. 6 i 7 k.p.a.). Kwestia zainicjowania ewentualnej kontroli konstytucyjności normy wyrażonej przez art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w oparciu o art. 193 Konstytucji RP, art. 3 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) oraz art. 124 § 1 pkt 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w ogóle nie została podniesiona przez Sąd pierwszej instancji.

Tymczasem, nawet gdyby przyjąć podniesione przez Sąd pierwszej instancji wątpliwości, co do zgodności art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych z zasadą równości, czy zasadą ochrony zaufania do państwa, to zainicjować należałoby kontrolę konstytucyjności art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w omawianym zakresie, co leżało w kompetencji Sądu pierwszej instancji, a czego Sąd ten zaniechał nie wskazując jednocześnie by stosował bezpośrednio Konstytucję RP. Uzasadnia to, alternatywne względem pozostałych, sformułowanie zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 124 § 1 pkt 5 Prawa o postępowaniu przed sądamia administracyjnymi w związku z art. 178 ust. 1 oraz art. 193 Konstytucji RP.

Konsekwencją naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych są dalsze naruszenia prawa procesowego, wyrażające się w bezpodstawnym przyjęciu, że organy naruszyły prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych).

Podsumowując wskazano, że w sprawie objętej zaskarżonym wyrokiem brak było podstaw do zastosowania przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w konsekwencji podstaw do uchylenia obu zapadłych w sprawie decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności wykładni obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej do tego sądu decyzji przepisu 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1456 ze zm.) dokonanej przez Sąd pierwszej instancji przy zastosowaniu art. 2 i art. 32 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej i opartego na rezultatach tej wykładni wniosku, że do kręgu osób potencjalnie uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego należą także osoby niepodejmujące zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, a nie jedynie osoby, które z zatrudnienia w tym celu zrezygnowały.

Przepis art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji, że organy obu instancji dokonały błędnej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy. Rezygnację z czegokolwiek należy rozumieć nie tylko jako zaprzestanie konkretnego działania, ale także jako jego niepodejmowanie z uwagi na wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej to działanie. Na tle art. 16a ust. 1 ustawy rezygnacja zatem z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej to rozwiązanie trwającego stosunku pracy, a także niepodejmowanie pracy ze względu na konieczność opieki nad członkiem rodziny. Celem świadczeń opiekuńczych, uregulowanych ustawą, jest przyznanie środków osobie wymagającej opieki w celu pokrycia przez nią wydatków związanych z koniecznością zapewnienia tej opieki (zasiłek pielęgnacyjny z art. 16 ustawy), a także przyznanie środków osobie, która podejmuje opiekę nad członkiem rodziny, co uniemożliwia jej jednocześnie pracę (specjalny zasiłek opiekuńczy z art. 16a ust. 1 ustawy).

Celem tych zasiłków jest zrekompensowanie osobom wymagającym opieki i opiekę tę sprawującym – wydatków związanych z koniecznością zapewnienia sobie opieki i utraconego zarobku. Wykładnia zatem przepisów regulujących kwestie tych świadczeń opiekuńczych, jakie ponosi państwo wobec swoich obywateli musi mieć na uwadze to, że państwo ma wspomóc, a nie odmówić pomocy. Wykładnia pojęcia rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej musi się odbywać przez pryzmat celu, jakiemu świadczenia opiekuńcze służą oraz prawa do równego traktowania obywateli przez władze publiczne wynikającego z art. 32 Konstytucji RP.

Prokonstytucyjna wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest zbieżna ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, zawartym w uzasadnieniach: wyroku TK z dnia 5 grudnia 2013 r., K 27/13 oraz postanowienia TK z dnia 17 lipca 2014 r., P 1/14 (publ.: https://otk.trybunal.gov.pl), że prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego ma także osoba, która pobierała świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., a następnie utraciła je na podstawie art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, a która po wejściu w życie art. 16a ust. 1 nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności, przy zachowaniu pozostałych wymogów tego przepisu (por. wyroki NSA: z dnia 10 października 2014 r., I OSK 489/14; z dnia 6 listopada 2014 r., I OSK 812/14; z dnia 21 kwietnia 2015 r., I OSK 860/14; z dnia 15 lipca 2015 r., I OSK 215/14).

Wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zaprezentowana przez organ skarżący kasacyjnie prowadziłaby przede wszystkim do naruszenia konstytucyjnej zasady równości, wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Literalna, językowa wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy, którą zastosował organ nie prowadzi do jednoznacznych rezultatów. Językowe znaczenie zwrotu "rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" może być rozumiane zarówno jako rezygnacja z możliwości podjęcia zatrudnienia lub pracy zarobkowej, jak i jako rezygnacja z zatrudnienia rzeczywiście wcześniej istniejącego. Tym bardziej zatem rezultaty wykładni językowej wymagają ich skonfrontowania z rezultatami wykładni systemowej i celowościowej (funkcjonalnej).

Należy zwrócić uwagę na istotną zbieżność uregulowań świadczeń, o jakich mowa w art. 16a ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy. Zbieżność ta uzasadnia dokonywanie analogicznej wykładni tych samych przesłanek decydujących o przyznaniu każdego ze świadczeń. Powołane dwa przepisy zawierają tożsamy hipotetyczny stan faktyczny – sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze ściśle określonymi wskazaniami. Stanowi to podstawę do prokonstytucyjnej wykładni przesłanki przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, tj. rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wykładnia wyłącznie językowa użytego w art. 16a ust. 1 ustawy zwrotu "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" mogłaby prowadzić do zróżnicowania osób sprawujących opiekę na takie, które podejmują się sprawowania opieki i rezygnują z pracy oraz na takie, które podejmują się sprawowania opieki i rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, czyli powstrzymują się od podejmowania pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki, co jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP.

Przy wykładni tego uregulowania należy więc odrzucić taki rezultat wykładni językowej, który wyłączałby z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby, które nie podejmują zatrudnienia i w ramach pełnej wykładni powyższego przepisu przyjąć rezultaty wykładni prokonstytucyjnej (w tym przypadku jednocześnie systemowej i celowościowej), zgodnie z którymi okoliczność sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożliwości podjęcia zatrudnienia wypełnia przesłankę "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Oznacza to, że przez rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w świetle art. 16a ust. 1 ustawy należało rozumieć także rezygnację z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z punktu widzenia celu omawianego świadczenia nie jest istotne, czy nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia, czy rezygnacja z podjęcia zatrudnienia. Istotne jest natomiast to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną osobą.

Taka wykładnia znajduje pełne umocowanie w wartościach przyjętych w preambule Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gwarantującej godność człowieka pozbawionego zdolności do samodzielnej egzystencji, w konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej i konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że treść normy prawnej zawartej w art. 16a ust. 1 ustawy pozbawiała prawa do zasiłku osoby, które nie podejmowały zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (por. wyroki NSA z dnia: 4 marca 2015 r., I OSK 482/14; 16 lipca 2015 r., I OSK 279/14; 27 sierpnia 2015 r., I OSK 334/14).

Dodać również należy, że wprawdzie w postanowieniu z dnia 17 lipca 2014 r., P 1/14, Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie wywołane pytaniem prawnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu "Czy art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) w zakresie, w jakim pomija wśród uprawnionych do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny i które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, jest zgodny z art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 Konstytucji" – to w uzasadnieniu tego orzeczenia wskazał, że zasadniczy problem konstytucyjny dotyczący sytuacji prawnej osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2012 r., poz. 1548), które na mocy tej ustawy zostały go pozbawione, został już rozstrzygnięty przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r., K 27/13, w którym uznano, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1548) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Wykonując wspomniany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego, Sejm uchwalił w dniu 4 kwietnia 2014 r. ustawę o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. poz. 567), która w art. 17 tej ustawy zmieniła treść art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ust. 1 pkt 1 tego przepisu, w nowym brzmieniu, ustawodawca już wyraźnie uregulował kwestię prawa do świadczeń rodzinnych również tych opiekunów, którzy nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przepis ten – zgodnie z art. 26 tej ustawy – wszedł w życie 1 stycznia 2015 r. Okoliczności powyższe dodatkowo potwierdzają, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo dokonał prokonstytucyjnej wykładni art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W sytuacji, gdy nieuzasadnione okazały się podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, to nie mógł osiągnąć skutku również zarzut naruszenia przepisów postępowania, który został bezpośrednio powiązany z zarzutami naruszenia prawa materialnego, tj. zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne uznanie, że oba orzekające w sprawie organy naruszyły poprzez błąd w wykładni art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co doprowadziło do uchylenia decyzji z powodu naruszeń prawa, które w sprawie nie miały miejsca.

Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 124 § 1 pkt 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 178 ust. 1 oraz art. 193 Konstytucji RP poprzez niewystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o treści wskazanej w skardze kasacyjnej.

Przesłanką do wystąpienia z pytaniem opartym na art. 193 Konstytucji RP jest powzięcie przez Sąd uzasadnionych wątpliwości co do zgodności danego przepisu z Konstytucją RP bądź ratyfikowaną przez Polskę umową międzynarodową, w sytuacji, w której odpowiedź na to pytanie ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie taka potrzeba nie zaistniała, skoro w drodze dopuszczalnych metod wykładni możliwe było odczytanie treści normy zakodowanej w art. 16a ustawy, zwłaszcza po zajęciu stanowiska w kwestii konstytucyjności tego przepisu przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r., K 27/13. Podmioty stosujące prawo, w tym sądy, mając na uwadze treść art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, winny w razie wątpliwości przyjmować takie znaczenie przepisów prawnych, które nie będzie kolidowało z normami konstytucyjnymi (zob. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2015 r., II OSK 3006/13) i tak w niniejszej sprawie uczynił Sąd pierwszej instancji.

Wykorzystanie metody wykładni prokonstytucyjnej (systemowej i celowościowej) nie może być zatem traktowane jako naruszenie art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Wprawdzie z treści art. 178 ust. 1 i art. 188 Konstytucji RP wynika, że sądy administracyjne nie są upoważnione do oceny konstytucyjności przepisów ustawowych, nie zwalnia to ich jednak z wynikającego z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP obowiązku uwzględnienia norm konstytucyjnych w procesie wykładni przepisów rangi ustawowej (zob. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2010 r., I FSK 88/10), co tym samym nie może być utożsamiane z ingerowaniem w kompetencje Trybunału Konstytucyjnego.

Ponadto to wątpliwości Sądu (których nie da się wyeliminować w drodze wykładni), a nie strony postępowania, mogą uzasadniać przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi, a w konsekwencji zarzut skargi kasacyjnej sprowadzający się do zarzutu niezawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego w celu doprowadzenia do zbadania przez Trybunał Konstytucyjny konstytucyjności określonych przepisów nie może być uznany za jej usprawiedliwioną podstawę (zob. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r., OSK 971/04; wyrok NSA z dnia 18 maja 2010 r., I GSK 944/09; wyrok NSA z dnia 22 września 2011 r., II GSK 930/10; wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2014 r., I GSK 768/13). Jak podkreślano już w orzecznictwie "Sąd nie może stawiać pytania prawnego w trybie art. 193 Konstytucji dopóty, dopóki sam nie wyrobi sobie poglądu prawnego w kwestii niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją. W przeciwnym razie należałoby stanąć na stanowisku, że w danej sprawie sąd de facto uchyla się od dokonania autonomicznej (samodzielnej) wykładni i zastosowania prawa ad casum.

Oznaczałoby to równocześnie także i to, że sąd zwraca się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym nie po to, aby przedstawić umotywowany zarzut niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ale po to, aby uzyskać od Trybunału Konstytucyjnego stanowisko w kwestii prawidłowej wykładni wskazanych norm prawnych, które mają stanowić podstawę prawną rozstrzygnięcia sądowego, co oczywiście nie należy do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego" (zob. wyrok NSA z dnia 2[...] czerwca 2014 r., I OSK 78/14; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2005 r., III SA/Wa 2426/05).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.