Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 188/15, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały oraz stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Zarząd Dzielnicy Ursynów m.st. Warszawy uchwałą Nr [...] z dnia [...] października 2014 r. w sprawie skreślenia z listy osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy w Dzielnicy Ursynów, na podstawie § 6 ust. 1 pkt 2 i § 45 pkt 5 Statutu Dzielnicy Ursynów m.st. Warszawy stanowiącego załącznik nr 12 do uchwały nr LXX/2182/2010 Rady m.st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 32, poz. 453 ze zm.) oraz § 6 pkt 8 uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady m.st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 220, poz. 9485 ze zm.) i § 4 ust. 1 i 2, § 22 ust. 1, § 26 ust. 3 oraz § 28 ust. 5 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st.
Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.), skreślił S. O. z listy osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy w Dzielnicy Ursynów w związku z niezamieszkiwaniem w obrębie dzielnicy Ursynów.
W uzasadnieniu organ podał, że S. O. uchwałą nr 2058 z dnia 12 sierpnia 2009 r. została zakwalifikowana i umieszczona na liście oczekujących na najem lokalu na czas nieoznaczony. W chwili kwalifikacji zamieszkiwała w lokalu nr 18 przy ul. E., którego właścicielem była osoba obca.
Z uwagi na niepełnosprawność synów bliźniaków J. i S., została zwolniona z kryterium powierzchniowego. Aktualna weryfikacja wykazała, że zainteresowana zamieszkuje obecnie wraz z trojgiem dzieci w lokalu nr 50 przy ul. N., gdzie skoncentrowane jest życie jej i jej dzieci.
Zgodnie zaś z § 22 ust. 1 powołanej uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009r., wnioski osób ubiegających się o najem lokalu powinny być składane w dzielnicy, w której zamieszkuje wnioskodawca. Ponieważ wnioskodawczyni nie spełnia tego warunku, należało ją skreślić z listy osób oczekujących na najem lokalu z zasobu m.st. Warszawy w Dzielnicy Ursynów.
W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia 21 listopada 2014 r. S. O. wniosła o uchylenie powyższej uchwały zarzucając jej wydanie bez podstawy prawnej. Zainteresowana stwierdziła, iż Zarząd Dzielnicy Ursynów w sposób nieprawidłowy przyjął, że przepis § 22 ust. 1 uchwały Rady m.st Warszawy stanowi podstawę prawną do skreślenia z listy zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu tych osób, które po złożeniu stosownego wniosku w dzielnicy, w której zamieszkują, przeniosły się do innej dzielnicy Warszawy. Tymczasem zmiana miejsca zamieszkania nie powoduje z mocy prawa utraty członkostwa we wspólnocie samorządowej, tworzonej przez wszystkich mieszkańców m.st. Warszawy, co wynika wprost z treści § 1 pkt 7 uchwały, zgodnie z którym przez zasób mieszkaniowy należy rozumieć mieszkaniowy zasób m.st. Warszawy, a nie zasoby mieszkaniowe poszczególnych jej dzielnic.
Wnioskodawczyni podniosła, że uchwała nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sposób szczególny reguluje przypadki prowadzące do skreślenia z listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu. Może do tego dojść w następujących sytuacjach:
- 1) w przypadku niespełnienia kryterium dochodowego (§ 26 ust. 3),
- 2) w przypadku niedostarczenia przez wnioskodawcę w wyznaczonym terminie dokumentów niezbędnych do tej weryfikacji (§ 26 ust. 4),
- 3) w przypadku, gdy wnioskodawca nie przyjmie żadnej z dwóch propozycji najmu lokalu odpowiedniego dla struktury jego rodziny (§ 27 ust. 2).
Natomiast istniejący w sprawie stan faktyczny nie odpowiada hipotezom w/w norm prawnych.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie zastępca Burmistrza Dzielnicy Ursynów m.st. Warszawy podtrzymał stanowisko zawarte w przedmiotowej uchwale Nr [...] z dnia [...] października 2014 r.
W skardze na uchwałę Zarządu Dzielnicy Ursynów m.st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] października 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. O. zarzuciła jej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 22 ust. 1 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy, poprzez błędną jego wykładnię skutkującą przyjęciem, że przepis ten stanowi podstawę prawną do skreślenia z listy oczekujących na zawarcie umowy najmu tych osób, które po złożeniu stosownego wniosku w dzielnicy, w której zamieszkują, przeniosły się do innej dzielnicy Warszawy, w sytuacji, gdy z treści § 1 pkt 7 powołanej uchwały jednoznacznie wynika, że zmiana miejsca zamieszkania nie powoduje utraty członkostwa we wspólnocie samorządowej tworzonej przez wszystkich mieszkańców m.st. Warszawy, niezależnie od zamieszkania na terenie danej dzielnicy.
Z uwagi na wskazane zarzuty wnosiła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu podała, iż zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Następnie powtórzyła argumenty przemawiające za tym, że § 22 ust. 1 przedmiotowej uchwały z dnia 9 lipca 2009 r. określa wyłącznie procedury prowadzące do rozstrzygnięcia o zakwalifikowaniu i umieszczeniu wnioskodawcy na liście osób oczekujących na najem lokalu i nie może stanowić podstawy do dokonywania zmiany na liście, w tym skreślenia osób już na niej umieszczonych. Brak było zatem podstaw do skreślenia skarżącej z listy osób oczekujących na najem lokalu w związku z niezamieszkiwaniem w Dzielnicy Ursynów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że przywołany przez skarżącą wyrok dotyczący jedynie osób bezdomnych oraz osób wymienionych w § 5 ust. 2 pkt 4 uchwały z dnia 9 lipca 2009r. Podkreślił jednocześnie, że Rada m.st. Warszawy uchwałą Nr XLVIII/1304/2012 z dnia 13 grudnia 2012 r. zmieniającą uchwałę w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy, z dniem 1 stycznia 2013 r. wprowadziła stosowne zmiany doprecyzowujące zasady skreślania z listy osób zakwalifikowanych.
Organ ponownie wskazał na przepis § 22 ust. 1 uchwały z dnia 9 lipca 2009 r. oraz podał, że lista osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu podlega weryfikacji co 12 miesięcy, co najmniej w zakresie kryterium dochodowego. W razie niespełnienia któregokolwiek z kryteriów może to skutkować skreśleniem z listy (§ 26 ust. 3). Dopisanie w § 26 ust. 3 zdania 3 w brzmieniu "W przypadku osób bezdomnych oraz osób wymienionych w § 5 ust. 2 pkt 4, zmiana miejsca pobytu na obszarze Miasta nie może być przyczyną negatywnej weryfikacji" oznacza, że w stosunku do innych osób można dokonać negatywnej weryfikacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługiwała na uwzględnienie.
Sąd podniósł, iż jak wynika z brzmienia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organy gminy z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Sąd wskazał, iż w niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała nr [...] Zarządu Dzielnicy Ursynów m.st. Warszawy z dnia [...] października 2014 r. w sprawie skreślenia Stanisławy O. z listy osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy w Dzielnicy Ursynów. Podstawę prawną jej podjęcia stanowią przepisy § 4 ust. 1 i 2, § 22 ust. 1, § 26 ust. 3 oraz § 28 ust. 5 uchwały Nr LXVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz 3937 ze zm.), dalej jako "uchwała z dnia 9 lipca 2009 r."
W ocenie Sądu, nie ulegało wątpliwości, iż skarżąca przed wniesieniem skargi do Sądu w dniu 7 stycznia 2015 r., wyczerpała tryb przewidziany w art. 52 § 4 Ppsa, kierując do Zarządu Dzielnicy Ursynów w dniu 21 listopada 2014r. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, na które organ odpowiedział w piśmie z dnia 9 grudnia 2014r., nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska w sprawie. Poza sporem pozostaje również okoliczność, że w dniu 12 sierpnia 2009r. Zarząd Dzielnicy Ursynów m.st. Warszawy podjął uchwałę nr 2058 o umieszczeniu Stanisławy O. na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego, po rozpatrzeniu jej wniosku jako mieszkańca Dzielnicy Ursynów.
Zgodnie z § 4 uchwały z dnia 9 lipca 2009 r., lokale z mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowane osobom:
- 1. które są bezdomne albo pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, przy czym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkaniowej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi z naruszeniem przepisów prawa budowlanego, a nadto 2. w których gospodarstwie domowym średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekracza minimum dochodowego.
Sąd i instancji zaznaczył, iż przez mieszkaniowy zasób należy rozumieć mieszkaniowy zasób miasta stołecznego Warszawy (§ 1 pkt 7 uchwały z dnia 9 lipca 2009r.)
Przepis § 22 ust. 1 tej uchwały stanowi z kolei, że wnioski osób występujących o zawarcie umowy najmu lokalu, zamianę lub uregulowanie tytułu prawnego do lokalu, z wyłączeniem spraw wymienionych w § 40 i § 40a, wraz z oświadczeniami dotyczącymi stanu majątkowego oraz dokumentacja potwierdzająca posiadane przez te osoby tytuły prawne do lokali, powinny być składane w urzędzie dzielnicy właściwym dla miejsca zamieszkania wnioskodawcy, w przypadku osób bezdomnych – w urzędzie dzielnicy, w której wnioskodawca posiadał ostatnie miejsce zamieszkania, natomiast w przypadku osób bezdomnych, które nie wykazały swojego ostatniego miejsca zamieszkania w Warszawie – w dowolnie wybranym urzędzie dzielnicy. Wnioski w sprawach, w których wymagane jest weryfikowanie kryterium dochodowego, składane są dodatkowo wraz z oświadczeniami i dokumentami wydanymi przez podmioty wskazane w § 1 pkt 25, potwierdzającymi wysokość dochodów uzyskiwanych przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone we wniosku do wspólnego zamieszkiwania.
Z kolei w myśl jej § 26 ust. 3, lista podlega weryfikacji co 12 miesięcy, co najmniej w zakresie spełnienia kryterium dochodowego. W przypadku niespełnienia któregokolwiek z kryteriów dokonuje się skreślenia z listy. W przypadku osób bezdomnych oraz osób wymienionych w § 5 ust. 2 pkt 4, zmiana miejsca pobytu na obszarze Miasta nie może być przyczyną negatywnej weryfikacji.
Wreszcie stosownie do § 28 ust. 5 uchwały, w przypadku ustalenia w wyniku weryfikacji, o której mowa w art. 1, że wnioskodawca nie spełnia warunków uprawniających do zawarcia umowy najmu lokalu, zarząd dzielnicy dokonuje skreślenia z listy.
Wskazane wyżej przepisy uchwały z dnia 9 lipca, wymienione w zaskarżonej uchwale jako materialnoprawne podstawy jej podjęcia, nie dają podstaw do skreślenia osoby z listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego z mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy z tego tylko powodu, że osoba ta mieszka obecnie – tak jak skarżąca zamieszkująca aktualnie w Dzielnicy Wola – w innej dzielnicy niż dzielnica, w której złożony był wniosek. Przepis § 22 ust. 1 przesądza jedynie o właściwości urzędu dzielnicy przy składaniu wniosku, a właściwość ta uzależniona jest od miejsca zamieszkania.
Ani powyższy przepis, ani też żaden z powołanych przez organ, zdaniem Sądu I instancji nie dawał podstaw do skreślenia skarżącej z przedmiotowej listy.
W ocenie WSA rację miała skarżąca stwierdzając, że na gruncie uchwały z dnia 9 lipca 2009r. do skreślenia z listy może dojść w przypadku gdy wnioskodawca: nie spełnia kryterium dochodowego (§ 26 ust. 3), nie dostarczył w wyznaczonym terminie dokumentów niezbędnych do weryfikacji (§ 26 ust. 4 i § 28 ust. 4), nie przyjął żadnej z dwóch propozycji najmu lokalu odpowiedniego dla struktury jego rodziny (§ 27 ust.
- 2) oraz gdy w wyniku weryfikacji (o której mowa w ust.
- 1) ustalono, że nie spełnia warunków uprawniających do zawarcia umowy najmu lokalu (§ 28 ust.5).
WSA podniósł, iż takiej podstawy nie sposób doszukać się również w zdaniu drugim § 26 ust. 3 przedmiotowej uchwały, w brzmieniu wprowadzonym uchwałą Nr XLVIII/1304/2012 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 13 grudnia 2012r., zmieniającą uchwałę w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy, na którą to okoliczność organ powołał się w odpowiedzi na skargę.
Sąd I instancji stwierdził, iż w świetle uchwały z dnia 9 lipca 2009 r., zarząd dzielnicy nie posiada kompetencji do skreślenia z listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu osób, które po złożeniu stosownego wniosku do właściwego ze względu na miejsce zamieszkania, urzędu dzielnicy, przeniosły się następnie do innej dzielnicy i tam zamieszkują, ponieważ przez przeniesienie się do innej dzielnicy, nie tracą one statusu członka wspólnoty samorządowej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła strona skarżąca - Zarząd Dzielnicy Ursynów M. st. Warszawy.
Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;
zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. przepisu § 26 ust. 3 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.) przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że do skreślenia z listy oczekujących na najem lokalu mieszkaniowego może dojść tylko w przypadku, gdy wnioskodawca nie spełnia kryterium dochodowego.
* przepisu § 6 pkt 8 uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady m.st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji niektórych kompetencji miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 220, poz. 9485 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie.
Strona skarżąca podniosła, iż zgodnie z § 22 ust. 1 w/w Uchwały LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. wnioski osób występujących o zawarcie umowy najmu lokalu powinny być składane w urzędzie dzielnicy właściwym dla miejsca zamieszkania wnioskodawcy. Lista osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu podlega weryfikacji co 12 miesięcy, co najmniej w zakresie kryterium dochodowego. Zgodnie z treścią § 26 ust. 3 zd. 2 "W przypadku niespełnienia któregokolwiek z kryteriów może skutkować skreśleniem z listy ".
Treść § 26 ust. 3 zd. 3 w/w uchwały w brzmieniu "W przypadku osób bezdomnych oraz osób wymienionych w § 5 ust. 2 pkt 4, zmiana miejsca pobytu na obszarze Miasta nie może być przyczyną negatywnej weryfikacji" oznacza zdaniem skarżącej strony, że w stosunku do innych osób zarząd dzielnicy może dokonać negatywnej weryfikacji. Pani Stanisławy O. nie należy do grupy osób bezdomnych i osób wymienionych w §5 ust. 2 pkt 4 w/w uchwały.
Uchwałą Zarządu Dzielnicy Ursynów nr 2058 z dnia 12 sierpnia 2009 r. i S. O. została zakwalifikowana i umieszczona na liście oczekujących na najem lokalu na czas nieoznaczony. W chwili kwalifikacji zamieszkiwała w lokalu nr 18 przy ul. E.. Z uwagi na niepełnosprawność synów (S. i S.) S. O. została zwolniona z kryterium powierzchniowego, wymaganego w § 4 ust. 1 w/w uchwały.
W oparciu o treść § 26 ust. 3 zd. 1 w/w uchwały została przeprowadzona weryfikacja złożonego wniosku i w dniu 12 sierpnia 2014r. w lokalu przy ul. N. m. 50 w Warszawie (dzielnica Wola), gdzie obecnie przebywa S. O. została przeprowadzona wizja lokalna.
S. O. oświadczyła, że jej synowie S. i S. od 5 roku życia nie posiadają już żadnych orzeczeń o niepełnosprawności. W tej sytuacji zwolnienie z kryterium powierzchniowego stało się nieaktualne.
Pismem z dnia 4 września 2014 r. S. O. została wezwana do złożenia do dnia 19 września 2014r. dokumentów poświadczających powierzchnię mieszkalną lokalu przy ul. N. m.50.
Do dnia podjęcia przez Zarząd Dzielnicy Ursynów m.st. Warszawa uchwały nr [...] tj. do dnia [...] października 2014r. S. O. nie złożyła powyższego dokumentu.
Organ wskazał, iż zgodnie z treścią z § 28 ust. 4 w/w Uchwały LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009r. od dnia 20 września 2014r. zaistniała przesłanka do skreślenia Pani Stanisławy O. z listy i na podstawie z § 28 ust. 5 w/w Uchwały LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r w przypadku ustalenia w wyniku weryfikacji, że wnioskodawca nie spełnia warunków do zawarcia umowy najmu lokalu zarząd dzielnicy dokonał skreślenia z listy.
Uwzględnienia ponadto wymaga, że zgodnie z § 6 pkt 8 uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady m.st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji niektórych kompetencji miasta stołecznego Warszawy do dzielnicy należy rozpatrywanie i załatwianie wniosków o najem w zakresie zasobu lokalowego położonego na obszarze właściwej dzielnicy.
Ze zgromadzonych dokumentów, w szczególności podpisanego przez S. O. przesłuchania z dnia 12 sierpnia 2014r. wynika, że życie wnioskodawczyni i jej dzieci nie jest skoncentrowane na terenie dzielnicy Ursynów.
W tej sytuacji uchwała nr [...] Zarządu Dzielnicy Ursynów m.st. Warszawa z dnia [...] października 2014r. była legalna i w pełni uzasadniona.
Zdaniem organu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę pominął treść dokumentów zebranych przez organ administracji, poprzedzających podjęcie uchwały o skreśleniu z listy.
Strona skarżąca podkreśliła, iż z akt sprawy jednoznacznie wynika, że S. O. nie dostarczyła w wyznaczonym terminie dokumentów niezbędnych do weryfikacji, a więc zaistniała sytuacja wyraźnie określona w § 26 ust. 3 zdanie 2 w/w uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w ogóle nie odniósł się do treści § 6 pkt 8 uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady m.st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji niektórych kompetencji miasta stołecznego Warszawy określającego, że do dzielnicy należy rozpatrywanie i załatwianie wniosków o najem w zakresie zasobu lokalowego położonego na obszarze właściwej dzielnicy.
Zdaniem organu, powyższy przepis ma znaczenie w kontekście zwrotu użytego w § 22 ust. 1 w/w Uchwały LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. "wnioski... powinny być składane w urzędzie dzielnicy właściwym dla miejsca zamieszkania wnioskodawcy".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poglądy skarżącej kasacyjnie strony nie zasługują na uwzględnienie.
Sąd II instancji nie podziela stanowiska strony skarżącej, że WSA w Warszawie dokonał naruszenia przepisu § 26 ust. 3 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że do skreślenia z listy oczekujących na najem lokalu mieszkaniowego może dojść tylko w przypadku gdy wnioskodawca nie spełnia kryterium dochodowego. Z treści uzasadnienia kontrolowanego wyroku Sądu I instancji jasno wynika, że Sąd dokonał prawidłowej wykładni stanu prawnego obowiązującego w tej mierze i wyraźnie wypowiadał się także o innych przesłankach warunkujących skreślenie z listy oczekujących na najem lokalu mieszkaniowego. WSA w Warszawie wyraził trafny pogląd, że gruncie uchwały z dnia 9 lipca 2009r. do skreślenia z listy może dojść w przypadku, kiedy wnioskodawca: nie spełnia kryterium dochodowego (§ 26 ust. 3), nie dostarczył w wyznaczonym terminie dokumentów niezbędnych do weryfikacji (§ 26 ust. 4 i § 28 ust. 4), nie przyjął żadnej z dwóch propozycji najmu lokalu odpowiedniego dla struktury jego rodziny (§ 27 ust.
- 2) oraz gdy w wyniku weryfikacji (o której mowa w ust.
- 1) ustalono, że nie spełnia warunków uprawniających do zawarcia umowy najmu lokalu (§ 28 ust.5).
Istota problemu związanego z kontrolą wyroku WSA w Warszawie sprowadza się do prawidłowej wykładni wypowiedzi prawodawcy lokalnego, zgodnie z którą "1. Listę osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu zawierającą nazwiska i imiona, datę zakwalifikowania, adresy zamieszkania oraz podstawę prawną kwalifikacji, zwaną dalej "listą", tworzy się raz w roku.
2. Listę, o której mowa w ust. 1, dołącza się do niezrealizowanych spraw umieszczonych na liście z roku poprzedniego.3. Lista podlega weryfikacji co 12 miesięcy, co najmniej w zakresie spełniania kryterium dochodowego. W przypadku niespełnienia któregokolwiek z kryteriów dokonuje się skreślenia z listy. W przypadku osób bezdomnych oraz osób wymienionych w § 5 ust. 2 pkt 4, zmiana miejsca pobytu na obszarze Miasta nie może być przyczyną negatywnej weryfikacji. (§ 26 omawianej uchwały)".
Według skarżącego kasacyjnie z treści § 26 ust 3 in fine uchwały z dnia 9 lipca 2009 r. wynika, że zmiana miejsca pobytu na obszarze Miasta przez osoby zakwalifikowane, poza osobami bezdomnymi oraz osobami wymienionych w § 5 ust. 2 pkt 4 uchwały z dnia 9 lipca 2009 r., może być przyczyną negatywnej weryfikacji listy, na której są umieszczone, co w konsekwencji może skutkować skreśleniem z listy. Dokonując wykładni wskazanego przepisu trzeba zacząć od tego, że jego treść należy odkodować mając na uwadze treść całej uchwały. Skarżący kasacyjnie odszedł w swojej wykładni od systemowego ujęcia treści przepisów wykładanej uchwały a nadto zakończył wykładnię na etapie wykładni językowej, dokonanej w oderwaniu od systemowo, celowościowo i funkcjonalnie ujętej treści przedmiotowej uchwały.
Po pierwsze, powstaje pytanie, czy z wypowiedzi o brzmieniu jak wyżej, można wywnioskować normatywną treść o niezwykle istotnym materialnym znaczeniu, bo warunkującym możliwość uzyskania lokalu z zasobu gminnego. WSA w Warszawie stwierdził, że nie i Sąd II instancji podziela to zdanie.
Z lektury omawianej uchwały wynika, że do miejsca pobytu na obszarze Miasta w pewien sposób nawiązuje treść § 22 uchwały z dnia 9 lipca 2009 r., posługująca się miejscem zamieszkania, w myśl którego " 1. Wnioski osób występujących o zawarcie umowy najmu lokalu, zamianę lub uregulowanie tytułu prawnego do lokalu, z wyłączeniem spraw wymienionych w § 40 i § 40a, wraz z oświadczeniami dotyczącymi stanu majątkowego oraz dokumentacją potwierdzającą posiadane przez te osoby tytuły prawne do lokali, powinny być składane w urzędzie dzielnicy właściwym dla miejsca zamieszkania wnioskodawcy, w przypadku osób bezdomnych - w urzędzie dzielnicy, w której wnioskodawca posiadał ostatnie miejsce faktycznego zamieszkania, natomiast w przypadku osób bezdomnych, które nie wykazały swojego ostatniego miejsca zamieszkania w Warszawie - w dowolnie wybranym urzędzie dzielnicy. Wnioski w sprawach, w których wymagane jest weryfikowanie kryterium dochodowego, składane są dodatkowo wraz z oświadczeniami i dokumentami wydanymi przez podmioty wskazane w § 1 pkt 25, potwierdzającymi wysokość dochodów uzyskiwanych przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone we wniosku do wspólnego zamieszkiwania".
Przywołany przepis zawiera normy o charakterze proceduralnym. W całej uchwale nie istnieje norma materialnoprawna warunkująca wprost i bezsprzecznie, że z zasobu lokalowego, którym administruje zarząd danej dzielnicy może otrzymać w drodze umowy przedmiotowy lokal tylko osoba nadal zamieszkała na terenie tej dzielnicy, o ile skutecznie, zgodnie z opisaną procedurą, złożyła wniosek we właściwym urzędzie tejże dzielnicy.
Wręcz odwrotnie z § 1 pkt 7 uchwały z dnia 9 lipca 2009 r. wynika, że " Ilekroć w uchwale jest mowa o: mieszkaniowym zasobie - należy przez to rozumieć mieszkaniowy zasób miasta stołecznego Warszawy. Ponadto, w myśl § 2 uchwały z dnia 9 lipca 2009 r. " Organy Miasta oraz organy dzielnic, realizując postanowienia niniejszej uchwały, winny dążyć do racjonalnego wykorzystania mieszkaniowego zasobu w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej Miasta, w szczególności poprzez wynajmowanie lokali, w tym lokali socjalnych i lokali zamiennych". W normie tej nie ma żadnego podziału członków wspólnoty według kryterium przebywania na obszarze danej dzielnicy i czerpania korzyści tylko z zasobu, którym administruje zarząd dzielnicy na terenie, której się przebywa. A zatem, zmiana miejsca zamieszkania nie powoduje utraty członkostwa we wspólnocie samorządowej tworzonej przez wszystkich mieszkańców m.st.
Warszawy, a członkostwo to istnieje niezależnie od zamieszkania na terenie innej, niż dotychczas, dzielnicy, a co za tym idzie zmiana ta nie powinna powodować ograniczenia do korzystana z gminnego zasobu lokalowego.
Treść § 22 uchwały z dnia 9 lipca 2009 r. rozwiązuje kwestie proceduralne i organizacyjno-prawne w zakresie skutecznego występowania z wnioskami o zawarcie umowy najmu o lokal z zasobów gminy. Mieszkaniowy zasób gminy służy wszystkim członkom wspólnoty samorządowej w związku z czym nie można w świetle przepisów omawianej uchwały przyjąć stanowiska, że zmiana miejsca pobytu na obszarze Miasta, po złożeniu wniosku i zakwalifikowaniu się na listę, może stanowić materialną przesłankę negatywnej weryfikacji i skutkować skreśleniem z listy. Odwrotny sposób wykładni, proponowany przez skarżącego kasacyjnie, niepoparty ponadto (o czym niżej) znaczeniem podnoszonej wypowiedzi w kontekście normy, w której jest zawarte (§ 26 ust. 3 uchwały) - jest sprzeczny z zasadami uchwały z dnia 9 lipca 2009 r. z których m.in. wynika, że po skutecznym złożeniu wniosku zgodnie z § 22, pomimo zmiany miejsca pobytu, przy spełnieniu wymogów materialnych, zweryfikowanych w drodze procedury określonej w uchwale, członek wspólnoty/mieszkaniec ma prawo do uzyskania lokalu z zasobu dzielnicy, w której złożył wniosek.
Zasada ta działa w obie strony. Na terenie dzielnicy Ursus mogą przebywać osoby w trudnej sytuacji mieszkaniowej i życiowej, które skutecznie złożyły wniosek w urzędzie innej dzielnicy i z zasobu gminy, którym dysponuje ta inna dzielnica otrzymają, przy spełnieniu prawnych wymogów, lokal z zasobu tej innej dzielnicy. Należy jednocześnie zwrócić uwagę na redakcję § 26 uchwały z dnia 9 lipca 2009 r., który stanowi, że "Lista podlega weryfikacji co 12 miesięcy, co najmniej w zakresie spełniania kryterium dochodowego. W przypadku niespełnienia któregokolwiek z kryteriów dokonuje się skreślenia z listy. W przypadku osób bezdomnych oraz osób wymienionych w § 5 ust. 2 pkt 4, (które uzyskały pełnoletniość w placówce opiekuńczo - wychowawczej, zawodowej rodzinie zastępczej, niezawodowej rodzinie zastępczej lub rodzinnym domu dziecka, pod warunkiem, że z wnioskiem o zawarcie umowy najmu lokalu wystąpią w ciągu 3 lat od uzyskania pełnoletniości) zmiana miejsca pobytu na obszarze Miasta nie może być przyczyną negatywnej weryfikacji".
Z wykładni § 26 ust. 3 uchwały z dnia 9 lipca 2009 r. wynika, że zdanie w brzmieniu "W przypadku osób bezdomnych oraz osób wymienionych w § 5 ust. 2 pkt 4, (które uzyskały pełnoletniość w placówce opiekuńczo - wychowawczej, zawodowej rodzinie zastępczej, niezawodowej rodzinie zastępczej lub rodzinnym domu dziecka, pod warunkiem, że z wnioskiem o zawarcie umowy najmu lokalu wystąpią w ciągu 3 lat od uzyskania pełnoletniości) zmiana miejsca pobytu na obszarze Miasta nie może być przyczyną negatywnej weryfikacji" stanowi w zasadzie potwierdzenie/deklarację statusu prawnego osób/podmiotów, o których w nim mowa, potwierdzenie wynikające z systemowo ujętej uchwały, a z punktu widzenia techniki prawotwórczej w pewien sposób zbędne, wobec wcześniejszej wypowiedzi normatywnej, że zasób gminy służy wszystkim członkom wspólnoty. Z tego "wybiórczego" potwierdzenia, zadeklarowania statusu prawnego ww. osób, w żaden sposób nie można wywodzić, że w stosunku do innych osób uprawnionych zmiana miejsca pobytu i przeniesienie się np. poza obszar dzielnicy Ursus, w której złożony był wniosek, warunkuje skreślenie ich z list. Błędy w technice prawotwórczej powinny być dostrzegane i nie powinny być bezrefleksyjnie przenoszone na wykładnię prawa.
Podniesiony przez stronę skarżącą zarzut nie zastosowania przez WSA w Warszawie (w postaci braku odniesienia się) treści § 6 pkt 8 uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady m.st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji niektórych kompetencji miasta stołecznego Warszawy - określającego, że do dzielnicy należy rozpatrywanie i załatwianie wniosków o najem w zakresie zasobu lokalowego położonego na obszarze właściwej dzielnicy - nie ma znaczenia dla sposobu załatwiania sprawy przez WSA w Warszawie. Przepis ten określa właściwość dzielnicy w zakresie zasobu lokalowego położonego na jej obszarze, ale z uwagi na uniwersalny wymiar zasobu lokalowego gminy, który służy wszystkim członkom wspólnoty/wspólnocie z przepisu tego nie można wnioskować, tak jak chce skarżący kasacyjnie, że skoro zgodnie z § 22 ust. 1 w/w Uchwały LVIII/1751/2009 Rady m.st.
Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. "wnioski... powinny być składane w urzędzie dzielnicy właściwym dla miejsca zamieszkania wnioskodawcy" - to zasób którym dysponuje dzielnica może być udostępniany tylko mieszkańcom dzielnicy. Ten sposób wykładni, który podnosi skarżący w nawiązaniu do wskazanych przepisów, prawa narusza fizyczną wolność przemieszczania się członków wspólnoty w sposób nieuzasadniony prawnym wymiernie kryterium.
Sąd II instancji nie podziela także zarzutu skarżącego kasacyjnie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę pominął treść dokumentów zebranych przez organ administracji, poprzedzających podjęcie uchwały o skreśleniu z listy. Ze zgromadzonych dokumentów, zdaniem skarżącego kasacyjnie, w szczególności podpisanego przez S. O. przesłuchania z dnia 12 sierpnia 2014 r. wynika, że życie wnioskodawczyni i jej dzieci nie jest skoncentrowane na terenie dzielnicy Ursynów. Strona skarżąca podkreśliła, iż z akt sprawy jednoznacznie wynika, że S. O. nie dostarczyła w wyznaczonym terminie dokumentów niezbędnych do weryfikacji, a więc zaistniała sytuacja wyraźnie określona w § 26 ust. 3 zdanie 2 w/w uchwały. Jak to już zostało wykazane przez Sąd II instancji powyżej, w sądowej kontroli wykładni dokonanej przez WSA w Warszawie - okoliczność, że życie wnioskodawczyni i jej dzieci nie jest skoncentrowane na terenie dzielnicy Ursynów nie może być skuteczną przesłanką do podjęcia przez Zarząd Dzielnicy Ursynów m.st.
Warszawa w dniu [...] października 2014 r. uchwały nr [...]. W odniesieniu do argumentu strony skarżącej kasacyjnie, że S. O. nie dostarczyła w wyznaczonym terminie dokumentów niezbędnych do weryfikacji, a więc, że zaistniała sytuacja wyraźnie określona w § 26 ust. 3 zdanie 2 w/w uchwały, Sąd stwierdza, że z uwagi na wyraźne wskazanie w uchwale nr [...] Zarządu Dzielnicy Ursynów m.st. Warszawa z dnia [...] października 2014r., że jest wydana z uwagi na fakt niezamieszkiwania przez S. O. na terenie dzielnicy Ursynów (konkretnie: w związku z niezamieszkiwaniem w obrębie dzielnicy Ursynów) - w tym zakresie skarga kasacyjna wychodzi poza granice sprawy, która była objęta kontrolą WSA w Warszawie. Stosunek administracyjnoprawny, który podlega kontroli Sądu I Instancji, a więc i pośrednio kontroli Sądu II instancji, nawiązany został z uwagi na przesłankę niezamieszkiwania przez S. O. na terenie dzielnicy Ursynów.
W tym stanie sprawy skarga kasacyjna na podstawie art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a