Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 9 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 3119/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na skutek wniesionej przez E. F. skargi, wyrokiem z dnia 11 września 2014 r. (sygn. akt III SA/Gd 902/13) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...].

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

E. F. wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką – K. B. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. (nr [...]) - wydaną na podstawie art. 104 § 1 k.p.a., art. 16a ust. 1 i ust. 2, art. 20 ust. 3, art. 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) dalej "u.ś.r." - Prezydent Miasta S. odmówił wnioskodawczyni przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, wskazując, iż nie spełniła ona ustawowych przesłanek do jego otrzymania.

Zdaniem Prezydenta, strona nie zrezygnowała bowiem z zatrudnienia ze względu na niepełnosprawność matki, gdyż legitymowała się ona orzeczeniem o niepełnosprawności w znacznym stopniu od lutego 2009 r. a w tym czasie wnioskodawczyni nie była zatrudniona i nie wykonywała innej pracy zarobkowej. Pracowała ona tylko w okresie od dnia [...] września 1980 r. do końca marca 1997 r., a stosunek pracy ustał w wyniku jego wypowiedzenia przez zakład pracy.

Na skutek wniesionego przez E. F. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. (nr [...]) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji wskazując, że wnosząca odwołanie nie spełniła zawartego w art. 16a ust. 1 u.ś.r. warunku rezygnacji z zatrudnienia w związku przyjęciem obowiązku sprawowania opieki nad matką. Znaczny stopień niepełnosprawności jej matki powstał ponad dwa i pół roku ([...] lutego 2009 r.) po zakończeniu ostatniego zatrudnienia strony. W momencie zatem, gdy wnioskodawczyni zakończyła prowadzenie działalności gospodarczej (w dniu [...] czerwca 2006 r.) jej matka nie była jeszcze osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, co wyłączało zaistnienie związku przyczynowego pomiędzy tymi zdarzeniami ze względu na znaczny upływ czasu. Zaprzestanie zatem zarobkowania nie mogło w tym przypadku mieć związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką.

Organ odwoławczy zauważył także, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest tą samą formą pomocy co specjalny zasiłek opiekuńczy. W art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych przewidziano bowiem inne warunki niż określone w art. 17 tej ustawy. Odstąpienie od podejmowania zatrudnienia nie jest zaś warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Brak podejmowania pracy jest natomiast jedną z przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Odstąpienie od podejmowania zatrudnienia i rezygnacja z zatrudnienia są więc pojęciami różnymi. Po dniu 1 stycznia 2013 r. brak jest przy tym możliwości przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych osobom sprawującym opiekę nad osobami, których niepełnosprawność powstała po 18 lub 25 roku życia, a formą pomocy przewidzianą w przypadku innych niepełnosprawnych wymagających opieki jest specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie jest uwarunkowane spełnieniem dodatkowych, bardziej rygorystycznych przesłanek.

Organ odwoławczy uznał więc, że skoro strona nie podejmowała nowego zatrudnienia, to nie było to równoznaczne z rezygnacją z zatrudnienia istniejącego, przy czym fakt utraty statusu osoby bezrobotnej nie miał w tym przypadku znaczenia, bowiem okoliczność ta nie była równoznaczna z utratą zatrudnienia.

E. F. w złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skardze na powyższą decyzję, zakwestionowała jej prawidłowość.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lipca 2013 r. - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - uznał skargę za uzasadnioną.

W ocenie Sądu prezentowana przez organy w niniejszej sprawie wykładnia art. 16a ust. 1 u.ś.r. nie była prawidłowa. Sąd zwrócił uwagę, iż w stanie prawnym obowiązującym do dnia 1 stycznia 2013 r. istniała możliwości świadczenia pielęgnacyjnego osobie bezrobotnej. Wypracowane na gruncie ówczesnych przepisów dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego sposoby wykładni przepisów regulujących zasady uzyskania prawa do tego świadczenia pozostawały zaś również aktualne w procesie wykładni przepisów dotyczących specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż celem obydwu świadczeń (tj. świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego) jest wsparcie finansowe (rekompensata) Państwa wobec osób, które - z uwagi na potrzebę sprawowania stałej opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność - nie pozostają w zatrudnieniu lub nie wykonują innej pracy zarobkowej.

Zdaniem Sądu, ustawodawca, wprowadzając od dnia 1 stycznia 2013 r. obok świadczenia pielęgnacyjnego specjalny zasiłek opiekuńczy (w którym to dla osoby podejmującej się opieki ustalił wymóg jedynie rezygnacji z zatrudnienia – art. 16a ust. 1 ustawy), jednocześnie – w art. 16a ust. 8 ustawy – enumeratywnie określił przypadki (podmioty), którym specjalny zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje. Gdyby zatem wolą ustawodawcy był zamiar pozbawienia osób bezrobotnych, zarejestrowanych w urzędach pracy i posiadających status osoby bezrobotnej, możliwości ubiegania się o to świadczenie, to z pewnością zastrzeżenie takie uczyniłby w tym przepisie. Tak samo zatem jak w odniesieniu do specjalnego zasiłku opiekuńczego, jak poprzednio w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, osoba zarejestrowana w urzędzie pracy ma prawo ubiegać się o przyznanie tego świadczenia. Oznacza to, że pojęcie "rezygnacji zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym ustawodawca posłużył się w art. 16a ust. 1 ustawy, należy wykładać szeroko, tj. mając na uwadze realia, w których znajduje się osoba bezrobotna zarejestrowana w urzędzie pracy.

Sąd podkreślił przy tym, że "bezrobotnym" – zgodnie z definicją legalną określoną w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j.: Dz. U. z 2013, poz. 674) – jest osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, którą cechuje m.in. gotowość do podjęcia zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej. Osoba zarejestrowana jako bezrobotna składając wniosek o przyznanie ww. świadczenia niejako właśnie rezygnuje z tej gotowości do pracy, a zatem pozbawia się potencjalnej możliwości uzyskania i wykonywania pracy. Powyższe - zdaniem Sądu - potwierdzała analiza art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. j ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, z którego wynika, że uzyskanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego pozbawia osobę zarejestrowaną jako bezrobotna tego statusu, a w konsekwencji pozbawia taką osobę uzyskania za pośrednictwem urzędu pracy zatrudnienia (innej pracy zarobkowej), co należy utożsamić z pojęciem "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym posłużył się ustawodawca w art. 16a ust. 1 u.ś.r.

Skutki zaś wyłączenia możliwości uzyskania zatrudnienia za pośrednictwem urzędu pracy i skutki podjęcia samodzielnej decyzji o rezygnacji z zatrudnienia, z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną, są w istocie takie same.

Sąd zakwestionował także stanowisko organów, według którego w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego – art. 17 ust. 1 ustawy), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek li tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy, jako sprzeczne z zawartą w art. 32 ustawy zasadniczej zasadą równości. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 u.ś.r. ustawy prowadziła bowiem do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r. (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także różnicowała w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej).

Sąd podkreślił, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest niejako wynagradzaniem (rekompensatą) przez Państwo osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to właśnie Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem. Zatem to sam fakt nie pozostawania w zatrudnieniu, spowodowany koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia, i nie ma tu żadnego znaczenia czy osoba opiekująca się zrezygnowała z trwającego zatrudnienia czy też w ogóle z samego podjęcia zatrudnienia. Byłoby fikcją wymaganie od osób niepracujących z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny podejmowanie przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować dla spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem w istocie nie jest podjęcie lub rezygnacja z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, której konsekwencją jest niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna.

Powyższe stanowisko - zdaniem Sądu Wojewódzkiego - odnajdowało swe uzasadnienie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r. w sprawie o sygn. akt K 27/13 (publ. OTK-A 2013/9/134, Dz. U. poz.1557) orzekł o niezgodności z art. 2 Konstytucji RP przepisów art. 11 ust. 1 i 3 ustawy nowelizującej. Przepisy te przewidywały zachowanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby uprawnione na podstawie przepisów dotychczasowych do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniały warunki określone w tych przepisach. Wydane natomiast na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasnąć miały - z mocy prawa - po upływie terminu 30 czerwca 2013 r. W uzasadnieniu ww. orzeczenia Trybunał zastrzegł wprawdzie, że nie można jeszcze bezspornie stwierdzić, w jakim kierunku rozwinie się praktyka stosowania art. 16a ust. 1 ustawy – wprowadzającego nowe świadczenie w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, jednakże wskazał, że może ona doprowadzić do wykluczenia możliwości ubiegania się o to świadczenie przez osoby, które pobierały świadczenie na zasadach dotychczasowych, a następnie utraciły to prawo w związku z wygaszeniem decyzji administracyjnych, na mocy art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że "osoby te - de nomine - nie będą bowiem ubiegały się o specjalny zasiłek opiekuńczy z pozycji "rezygnujących z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", gdyż w okresie pobierania zasiłku pielęgnacyjnego nie pracowały. W jeszcze mniej korzystnej sytuacji są ci spośród dotychczasowych beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego, którzy w ogóle nie podejmowali zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a więc nie mogą z nich zrezygnować". Trybunał uznał za naruszenie konstytucyjnych zasad zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady ochrony praw słusznie nabytych regulację zawartą w art. 11 ust. 1 i 3 ustawy nowelizującej, prowadzącą do utraty prawa do zasiłku pielęgnacyjnego przez osoby, które świadczenie takie dotychczas pobierały, naruszając ich bezpieczeństwo prawne oraz bezpieczeństwo osób niepełnosprawnych.

Trybunał wskazał, że "pułapka prawna" polega w tej sprawie na tym, że obywatel, opierając się na ustanowionych przez ustawodawcę przesłankach uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego i działając w zaufaniu do stabilności przepisów prawa, dokonał istotnych wyborów życiowych, nie podejmując pracy zarobkowej lub rezygnując z zatrudnienia, a następnie - w rezultacie wygaśnięcia z mocy prawa decyzji uprawniającej do świadczenia pielęgnacyjnego i jednocześnie niespełniania nowych warunków przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, czy choćby specjalnego zasiłku opiekuńczego - utracił prawo do pobierania świadczenia i nie jest w stanie, ze względu na wcześniejszą rezygnację i trudną sytuację na rynku pracy, uzyskać ponownie zatrudnienia".

Mając powyższe na uwadze Sąd wskazał, iż w niniejszym przypadku zastosowanie powinna była odnaleźć prokonstytucyjna wykładnia art. 16a ust. 1 u.ś.r. Organy rozpoznające sprawę powinny były zaś także uwzględnić kwestię znaczenia nowelizacji art. 16a ust. 1 u.ś.r. dokonanej na mocy art. 17 pkt 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. poz. 567), w świetle którego specjalny zasiłek opiekuńczym mógł zostać także przyznany osobom, które (oprócz spełnienia innych wskazanych w tym przepisie warunków) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Zdaniem Sądu, ww. zmianę należało uznać za zabieg ustawodawczy mający na celu usunięcie rozbieżności w orzecznictwie, do których doprowadziła ustawa nowelizująca z dnia 7 grudnia 2012 r. przez ograniczenie określenia przesłanki nabycia specjalnego zasiłku opiekuńczego do sformułowania: "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Precyzowała ona bowiem jedynie treść przesłanki nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w zgodzie z normami konstytucyjnymi.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że organy administracji dokonały błędnej wykładni art. 16a ust. 1 u.ś.r. i zobowiązał je do ponownego rozpoznana sprawy przy uwzględnieniu wyrażonego w uzasadnieniu wyroku stanowiska.

Sąd Wojewódzki zaznaczył jednocześnie, że z uwagi na wejście w życie ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. poz. 567), która realizując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. w sprawie o sygn. akt K 27/13 wprowadziła dla osób, którym wygasły z dniem 30 czerwca 2013 r. decyzje przyznające świadczenia pielęgnacyjne, nowy rodzaj świadczenia rodzinnego - zasiłek dla opiekuna – wypłacany wstecz od 1 lipca 2013 r. wraz z odsetkami, należy zwrócić uwagę na konieczność sprawdzenia, czy zasiłek taki nie został skarżącemu na jego wniosek przyznany. Zasiłek dla opiekuna i specjalny zasiłek opiekuńczy są świadczeniami, które wykluczają się bowiem wzajemnie. Gdyby zatem zasiłek dla opiekuna skarżącej w istocie przyznano za okres od dnia 1 lipca 2013 r. to rzeczą organu administracji byłoby umorzenie postępowania w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., w złożonej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej, zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku naruszenie:

1. - art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że osobie pozostającej bez zatrudnienia w rozumieniu art. 3 pkt 22) ustawy o świadczeniach rodzinnych (to jest osobie nie podejmującej zatrudnienia), która podejmuje się sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, przysługuje prawo otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego;
2. - art. 16a u.ś.r. w zw. z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że właściwa interpretacja tego przepisu wymaga sięgnięcia po wykładnię konstytucyjną w sytuacji jasnej i nie budzącej wątpliwości treści normy prawnej wynikającej z literalnej wykładni art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, opartej dodatkowo na woli ustawodawcy wyrażonej w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567).

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W obszernym uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podnosił, iż dokonana przez Sąd I instancji wykładania art. 16a ust. 1 u.ś.r. była nieprawidłowa. Odmienne sformułowanie treści art. 16a ust. 1 u.ś.r. (w którym mowa jest wyłącznie o rezygnacji z zatrudnienia) oraz treści art. 17 ust. 1 tej ustawy (w którym mowa jest o nie podejmowaniu lub rezygnacji z zatrudnienia) było działaniem zamierzonym. Powyższe świadczyło o woli odmiennego traktowania kręgu osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, których niepełnosprawność powstała przed 18 (lub 25) rokiem życia, w stosunku do osób, które podejmują się opieki nad pozostałymi osobami niepełnosprawnymi. Skoro ustawodawca w taki sposób sformułował treść art. 16a ust. 1 oraz 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, obowiązkiem organów stosujących prawo było respektowanie przyjętych w tym akcie rozwiązań prawnych.

Tym samym przed dniem 1 stycznia 2015r., nie było możliwym przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego osobie, która wyłącznie nie podejmuje zatrudnienia, jest to bowiem sprzeczne z (obowiązującą do dnia 31 grudnia 2014r.) treścią art. 16a u.ś.r. W stanie prawnym obowiązującym na dzień wydawania decyzji przez organy administracji, tylko wystąpienie związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a wolą sprawowania stałej opieki było rekompensowane stosownym zasiłkiem. Przepis art. 16a u.s.r. w sposób odmienny od art. 17 tego aktu określa prawo do wsparcia w związku z opieką nad osobami niepełnosprawnymi w stopniu znacznym, co świadczy o tym, że mimo pewnych podobieństw chodzi o różne świadczenia rodzinne. Do dnia 1 stycznia 2015r., otrzymanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, było uwarunkowane wystąpieniem przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. Pomimo podobieństwa świadczeń uregulowanych w art. 16a oraz art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych (rekompensaty braku zatrudnienia powiązanej z ubezpieczeniem społecznym w zamian za sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym) nie są to tożsame świadczenia z uwagi na częściowo inne przesłanki ich nabycia; inny jest krąg osób, nad którymi ma być sprawowana opieka.

Z uwagi na powyższe, w ocenie skarżącego organu, Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez nieuprawnione przyjęcie, że warunkiem otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest również nie podejmowanie zatrudnienia.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, wobec nie budzącej jakichkolwiek wątpliwości treści ww. przepisu, brak był także podstaw do dokonywania jego interpretacji przy użyciu wykładni prokonstytucyjnej.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Istotą w sprawie jest dokonanie oceny, czy Sąd I instancji dopuścił się błędnej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2013 r. nadanym przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r. poz. 1548).

Przepis art. 16a ust. 1 ustawy stanowił, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki czy pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W przedmiotowej sprawie sporne zaś było rozumienie pojęcia "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej".

W ocenie składu orzekającego, nie można podzielić poglądu skarżącego organu, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni ww. przepisu. Rezygnację z określonej aktywności należy bowiem rozumieć nie tylko jako zaprzestanie konkretnego działania, ale także jako jego niepodejmowanie z uwagi na wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej to działanie. Na tle art. 16a ust. 1 rezygnacja zatem z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej to rozwiązanie trwającego stosunku pracy, a także niepodejmowanie pracy ze względu na konieczność opieki nad członkiem rodziny. Celem świadczeń opiekuńczych, uregulowanych w/w ustawą, jest przyznanie środków osobie wymagającej opieki w celu pokrycia przez nią wydatków związanych z koniecznością zapewnienia tej opieki – zasiłek opiekuńczy z art. 16 u.ś.r., a także przyznanie środków osobie, która podejmuje opiekę nad członkiem rodziny, co uniemożliwia jej wykonywanie jednocześnie pracy – specjalny zasiłek opiekuńczy z art. 16a ust. 1 u.ś.r.

Celem tych zasiłków jest więc zrekompensowanie osobom wymagającym opieki i opiekę tę sprawującym – wydatków związanych z koniecznością zapewnienia sobie opieki i utraconego zarobku. Wykładnia zatem przepisów regulujących kwestie tych świadczeń opiekuńczych, jakie ponosi państwo wobec swoich obywateli musi mieć na uwadze to, że państwo ma wspomóc, a nie odmówić pomocy. Wykładnia pojęcia rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej musi się odbywać przez pryzmat celu jakiemu świadczenia opiekuńcze służą oraz prawa do równego traktowania obywateli przez władze publiczne wynikającego z art. 32 Konstytucji RP.

Przedstawiona wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy pozostaje w zgodzie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, zawartym w uzasadnieniach: wyroku TK z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13, OTK-A 2013/9/134 oraz postanowieniu TK z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt P 1/14, ZU 2014/7A/85 (por. wyroki NSA: z dnia 10 października 2014 r., sygn. akt I OSK 489/14; z dnia 6 listopada 2014 r., sygn. akt. I OSK 812/14; z dnia 21 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 860/14; z dnia 15 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 215/14).

Przeciwna wykładnia prowadziłaby przede wszystkim do naruszenia wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady równości. Literalna wykładnia art. 16a ust. 1 u.ś.r., nie może być więc uznana za w pełni prawidłową, skoro pomija ona zupełnie wykładnię systemową i funkcjonalną wskazanej normy i pozostaje niezgodna z ww. wzorcem konstytucyjnym. Należy w tym miejscu zwrócić także uwagę na zbieżność uregulowań świadczeń, o jakich mowa w art. 16a ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy. Zbieżność ta pozwala na stosowanie analogicznej wykładni tych samych przesłanek decydujących o przyznaniu każdego ze świadczeń. Powołane dwa przepisy zawierają tożsamy hipotetyczny stan faktyczny – sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze ściśle określonymi wskazaniami, co stanowi podstawę do konstytucyjnej wykładni przesłanki przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, tj. rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Wykładnia językowa użytego w art. 16a ust. 1 ustawy zwrotu "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" prowadzi do zróżnicowania osób sprawujących opiekę na takie, które podejmują się sprawowania opieki i rezygnują z pracy oraz na takie, które podejmują się sprawowania opieki i rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, czyli powstrzymują się od podejmowania pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki, co jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP. Przy wykładni tego uregulowania należy więc odrzucić wykładnię językową, wyłączającą z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby, które nie podejmują zatrudnienia i dokonać wykładni prokonstytucyjnej prowadzącej do przyjęcia, że okoliczność sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożliwości podjęcia zatrudnienia wypełnia przesłankę "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej".

Oznacza to, że przez rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w świetle art. 16a ust. 1 ustawy należało rozumieć także rezygnację z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z punktu widzenia celu omawianego świadczenia nie jest istotne, czy nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia, czy rezygnacja z podjęcia zatrudnienia. Istotne jest natomiast to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki na niepełnosprawną osobą. Taka wykładnia znajduje pełne umocowanie w wartościach przyjętych w preambule Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gwarantującej godność człowieka pozbawionego zdolności do samodzielnej egzystencji, w konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej i konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że treść normy prawnej zawartej w art. 16a ust. 1 ustawy pozbawiała prawa do zasiłku osoby, które nie podejmowały zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 4 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 482/14; 16 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 279/14; 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 334/14, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zwrócić uwagę należy, że wykonując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. K 27/13, Sejm uchwalił w dniu 4 kwietnia 2014 r. ustawę o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. poz. 567), która w art. 17 tej ustawy zmieniła treść art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ust. 1 pkt 1 tego przepisu w nowym brzmieniu, ustawodawca już wyraźnie uregulował kwestię prawa do świadczeń rodzinnych również tych opiekunów, którzy nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przepis ten – zgodnie z art. 26 tej ustawy – wszedł w życie 1 stycznia 2015 r.

W tym stanie rzeczy należało uznać za prawidłową wykładnię art. 16a ust. 1 w u.ś.r dokonaną przez Sąd I instancji, a w konsekwencji brak usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, poprzez błędną wykładnię tego przepisu, jak i naruszenie wskazanego w skardze art. 32 Konstytucji RP.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.