Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 9 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3121/19

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 18 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 551/19, oddalił skargę L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] stycznia 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza S. z [..] listopada 2018 r. nr [...] odmawiającą przyznania świadczenia wychowawczego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Burmistrz S. decyzją z [...] grudnia 2017 r., po rozpatrzeniu wniosku L. S. z 8 sierpnia 2017 r., odmówił wnioskującej przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko.

Decyzją z [...] lutego 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując, że istotne jest ustalenie, czy dziecko, na które podmiot uprawniony ubiega się o świadczenie, wchodzi w skład jego rodziny i czy jest "zamieszkującym wspólnie" z nim.

Sprzeciw od powyższej decyzji został oddalony wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 22 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 335/18.

Decyzją z [...] listopada 2018 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 2 pkt 11, art. 4, art. 5, art. 10 pkt 2, art. 13, art. 27 ust. 1, art. 28, art. 48 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1851 ze zm.; dalej jako: "u.p.p.w.d.") i rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz.U. 2017 r., poz. 1465; dalej jako: "rozporządzenie"), Burmistrz orzekł o nieprzyznaniu wnioskującej świadczenia wychowawczego na dziecko. W uzasadnieniu podano, że wnioskodawczyni jest opiekunem prawnym dziecka umieszczonego w domu pomocy społecznej i zajmuje się nim tylko w ramach obowiązków służbowych. Wnioskodawczyni nie pokrywa kosztów związanych z potrzebami dziecka, a koszty pobytu w placówce pokrywa Miasto C. oraz w części małoletni z zasiłku pielęgnacyjnego.

Podstawowe potrzeby dziecka w całości zaspokaja dom pomocy społecznej. Wnioskująca nie wychowuje małoletniego i zasadną jest odmowa przyznania świadczenia wychowawczego, albowiem w jej przypadku świadczenie wychowawcze nie spełniałoby celu określonego w art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła wnioskująca. Przyznała, że nie prowadzi wspólnego gospodarstwa z małoletnim i nie pokrywa kosztów jego utrzymania, ale opiekun prawny zgodnie z obowiązującymi przepisami nie jest zobowiązany do pokrywania tych kosztów z własnych środków, albowiem służą do tego wyłącznie środki podopiecznego.

Decyzją z [...] stycznia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wskazano, że skoro wnioskująca nie pokrywa kosztów związanych z utrzymaniem dziecka, to nie wypełnia zasadniczych warunków wynikających z art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję złożyła wnioskująca o świadczenie.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d. świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Świadczenie to przysługuje opiekunowi prawnemu na częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Sąd I instancji przyjął, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia wychowawczego z powodu wystąpienia negatywnej przesłanki z art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.p.w.d., gdyż dziecko objęte wnioskiem zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, jaką jest dom pomocy społecznej. Zgodnie z art. 58 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2134; dalej jako: "u.p.s."), dom pomocy społecznej w całości pokrywa wydatki związane z zapewnieniem całodobowej opieki mieszkańcom oraz zaspokajaniem ich niezbędnych potrzeb bytowych i społecznych.

Umieszczenie w domu pomocy społecznej wyklucza zatem spełnienie przez skarżącą podstawowej przesłanki przyznania świadczenia wychowawczego, jaką jest przeznaczenie tego świadczenia na częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym opieką nad nim i zaspokajaniem jego potrzeb życiowych, gdyż cel ten, w zakresie objętym art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d., jest realizowany przez dom pomocy społecznej. Jak wynika z materiału dowodowego, skarżąca nie ponosi odpłatności za pobyt dziecka w domu pomocy. Także z tego względu można mówić o wystąpieniu negatywnej przesłanki z art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.p.w.d.

Sąd I instancji podkreślił również, że pojęcie domu pomocy społecznej można rozumieć tylko zgodnie z u.p.s., która zakłada odpłatność za pobyt w takim domu (art. 60 i 65 ust. 2 u.p.s.). Gdyby tę zasadę odpłatności uznać za przeciwieństwo nieodpłatnego pełnego utrzymania z art. 2 pkt 8 u.p.p.w.d., to wymienienie w niej domu pomocy społecznej byłoby bezprzedmiotowe. Dlatego też warunek zapewnienia nieodpłatnie pełnego utrzymania należy interpretować albo w ten sposób, że dom pomocy społecznej zapewnia pełne utrzymanie i przyjęcie do niego nie jest uzależnione od wniesienia opłaty, a odpłatność jest rzeczą wtórną, ustalaną zgodnie z regułami ustawowymi, albo też w taki sposób, że chodzi o nieodpłatność tylko ze strony osoby ubiegającej się o świadczenie wychowawcze. Oba te warianty mogą być brane pod uwagę, przy czym w niniejszej sprawie przy ustaleniu, że skarżąca nie ponosi odpłatności za pobyt podopiecznego w domu pomocy społecznej, oba te warianty mają do niej zastosowanie, co stosownie do art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.p.w.d., wyklucza przyznanie jej świadczenia wychowawczego, niezależnie od przyczyny odnoszącej się do art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu I Instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku przez przyznanie skarżącej świadczenia wychowawczego na okres objęty skargą, a także o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się przy tym przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

1. 1. prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. a) art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d. w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją z 1 lipca 2019 r. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że dziecko pozostające pod opieką prawną należy do składu członków rodziny, a w konsekwencji warunkiem przyznania świadczenia wychowawczego jest wspólne zamieszkiwanie opiekuna prawnego i dziecka pozostającego pod opieką prawną, podczas gdy z treści art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d. wynika, że do składu członków rodziny nie zalicza się dzieci pozostających pod opieką prawną;
3. b) art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d. w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją z 1 lipca 2019 r. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że opiekun prawny ma obowiązek łożyć ze swoich własnych środków finansowych na utrzymanie podopiecznego, podczas gdy nie ma podstawy prawnej, która zobowiązywałaby opiekuna prawnego do utrzymywania podopiecznego z własnych środków, a opiekun prawny winien pokrywać wydatki podopiecznego ze środków samego podopiecznego;
4. c) art. 2 i art. 32 Konstytucji RP przez naruszenie równości wszystkich wobec prawa, gdyż opiekunowie prawni dzieci umieszczonych w tej samej placówce, podlegające innemu organowi właściwemu, otrzymują świadczenie wychowawcze;
5. 2. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
6. a) art. 6, 7, oraz 7a k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i zastosowanie nieprawidłowych norm prawnych;
7. b) art. 8 k.p.a. przez odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od praktyki utrwalonej w orzecznictwie sądów administracyjnych, że dziecko pozostające pod opieką prawną nie wchodzi w skład rodziny w rozumieniu art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d.;
8. c) art. 77 k.p.a. przez naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że treść art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d. wyraźnie wskazuje, że dziecko pozostające pod opieką prawną nie zalicza się do członków rodziny, a zatem nie można zastosować w niniejszej sprawie definicji rodziny i opierać się na przesłankach wynikających z tego przepisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpoznając sprawy złożonych sprzeciwów od decyzji SKO w sprawach opiekunów prawnych małoletnich umieszczonych w DPS w S. wyraźnie wskazał, że: "Nie podziela jednakże Sąd orzekający w niniejszej sprawie poglądu organu II instancji co do interpretacji obowiązujących w sprawie regulacji prawnych, iż opiekun prawny musi zamieszkiwać wspólnie z dzieckiem, które pozostaje pod opieką prawną. Skoro do członków rodziny nie zalicza się dzieci, które pozostają pod opieką prawną, a tak stanowi art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d., to tym samym dzieci pozostające pod opieką prawną i opiekunowie prawni nie stanowią rodziny w myśl u.p.p.w.d.

W konsekwencji warunkiem do uzyskania świadczenia wychowawczego dla opiekuna prawnego nie jest jego zamieszkiwanie wraz z podopiecznym, w tym zakresie nie ma konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym kierunku przez organ, czego prawidłowo Kolegium nie zaleciło organowi I instancji do realizacji przy uchyleniu spornego rozstrzygnięcia. W omawianym zatem zakresie argumentacja pełnomocnika skarżącej zawarta w sprzeciwie jest słuszna...." (wyrok WSA w Gliwicach z 22 maja 2018 r., sygn. akt IVSA/Gl 358/18 wraz z uzasadnieniem; tak również w: IV SA/Gl 335/18, IV SA/Gl 358/18). Na uwagę zdaniem skarżącej kasacyjnie zasługuje także wyrok WSA w Gliwicach z 22 maja 2018 r., IV SA/Gl 157/2018, w których stwierdzono, że "Do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców.".

Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.p.w.d. świadczenie wychowawcze nie przysługuje, jeżeli dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie lub w pieczy zastępczej. Stosownie do art. 2 pkt 8 u.p.p.w.d., jeżeli mowa jest o instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie – oznacza to dom pomocy społecznej, młodzieżowy ośrodek wychowawczy, schronisko dla nieletnich, zakład poprawczy, areszt śledczy, zakład kamy, szkołę wojskową lub inną szkołę, jeżeli instytucje te zapewniają nieodpłatnie pełne utrzymanie.

Tym samym należy uznać, że skoro dziecko znajduje się w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie odpłatnie, jest uprawnione do pobierania świadczenia. Ustawodawca konstruując treść przepisu musiał mieć bowiem świadomość, że dzieci przebywające w takich instytucjach nie mogą zamieszkiwać wspólnie z rodzicami czy opiekunami prawnymi. Organ I instancji ustalił, że dziecko przebywa odpłatnie w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie. Skoro zatem Sąd I instancji nie kwestionuje faktu, że małoletni podopieczny skarżącej ponosi odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej, jest to tym samym przesłanka pozytywna do przyznania świadczenia. Fakt pozostawania w instytucji zapewniającej całodobową opiekę wyklucza bowiem możliwość takiego wychowania, na jakie wskazuje Sąd I instancji. Nie jest zatem jasne dla skarżącej jaki był cel przepisu, umożliwiający ubieganie się o świadczenie przez opiekuna prawnego na dziecko pozostające odpłatnie w domu pomocy społecznej.

Jest oczywiste, że dziecko nie będzie zamieszkiwało z opiekunem prawnym, co determinuje wpływ opiekuna prawnego na jego wychowanie. Przyjęcie takiego rozwiązania jak wskazuje Sąd I instancji powoduje, że dzieci przebywające odpłatnie w domu pomocy społecznej nigdy nie będą beneficjentami świadczenia wychowawczego za pośrednictwem swoich opiekunów. Dzieci znajdujące się w domu pomocy społecznej zostały skierowane do tej instytucji na podstawie orzeczenia Sądu z uwagi na niepełnosprawność, niemożność samodzielnego egzystowania oraz brak osób, które mogłyby tym dzieckiem się zająć. Z uwagi na brak przedstawiciela ustawowego, jakim jest rodzic, został im ustanowiony opiekun prawny. A zatem przyjęcie, że opiekun prawny winien zamieszkiwać ze swoim podopiecznym umieszczonym w domu pomocy społecznej, aby uzyskać świadczenie wychowawcze powoduje, iż dzieci umieszczone w domu pomocy społecznej nawet odpłatnie nigdy nie mogłyby otrzymać świadczenia wychowawczego.

Ponadto, w ocenie skarżącej kasacyjnie z art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d. nie wynika, aby opiekun prawny miał łożyć z własnych środków na utrzymanie małoletniego. Organ nie jest uprawniony do badania w jaki sposób jest realizowana opieka nad małoletnim. Winien jedynie ustalić czy składający wniosek należy do kręgu osób uprawnionych do jego złożenia. Opiekun prawny zgodnie z obowiązującymi przepisami nie jest zobowiązany do pokrywania kosztów wychowania podopiecznego z własnych środków. Służą mu do tego wyłącznie środki podopiecznego. A zatem to z dochodów i majątku dziecka opiekun prawny ponosi koszty jego utrzymania.

Co więcej, dom pomocy społecznej zapewnia jedynie to, do czego obliguje go rozporządzenie w sprawie domów pomocy społecznej, a w pozostałym zakresie koszty utrzymania będą spoczywać na opiekunie prawnym. Powołany przepis jedynie określa, że celem świadczenia jest częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka. Gdyby przyjąć, że muszą to być środki bezpośrednio finansowane przez opiekuna prawnego to wówczas ta regulacja pozostawałaby w sprzeczności z treścią kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w zakresie opieki prawnej. W ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji skupił się wyłącznie na u.p.p.w.d., pomijając to, że ustawa ta funkcjonuje w całym szeregu ustaw jako systemie prawa. Zasady sprawowania opieki są uregulowane w kodeksie rodzinnym i opiekuńczym a opiekun ma prawo zarówno do żądania wynagrodzenia za sprawowaną opiekę, jak i do zwrotu poniesionych nakładów i wydatków w związku z opieką prawną (art. 163 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego).

Odnosząc się do kwestii wychowywania dziecka wskazano, że nie można traktować wychowywania dzieci w taki sam sposób przez rodzinę biologiczną (rodziców) i opiekunów prawnych. Nigdzie ustawodawca nie narzucił obowiązku wspólnego zamieszkiwania opiekuna z dzieckiem, łożenia na jego utrzymanie z własnych środków. Niewątpliwie również nierówność w rozstrzyganiu kwestii związanych z przyznawaniem opiekunom prawnym świadczenia należy uznać za niezgodne z Konstytucją. Opiekunowie prawni niezamieszkujący na terenie Gminy S. i Gminy C. otrzymują świadczenie wychowawcze, natomiast w niniejszej sprawie organy odmawiają jego przyznania, pomimo, że obowiązują przepisy tej samej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie okazała się skuteczna.

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o przyznanie skarżącej świadczenia wychowawczego wskazuje na wadliwe rozpoznanie przez stronę skarżącą charakteru postępowania przed sądem administracyjnym I i II instancji oraz zakresu sądowej kontroli administracji publicznej. Nie jest możliwe, nawet w przypadku uwzględnienia skargi lub skargi kasacyjnej, orzeczenie przez sąd administracyjny co do istoty sprawy i przyznanie świadczenia wychowawczego, co należy do kompetencji właściwego organu administracji, takiej możliwości przepisy p.p.s.a. nie przewidują.

Nie zostały także prawidłowo sformułowane zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów postępowania. Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia wyroku sądu I instancji, a nie decyzji organu administracji. Sąd I instancji nie prowadził postępowania wyjaśniającego w oparciu o przepisy k.p.a., nie ma także do niego zastosowania art. 8 k.p.a. W uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 przyjęto, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych.

Przyjmując, że skarżąca kasacyjnie zakwestionowała prawidłowość weryfikacji przez Sąd I instancji decyzji organów z punktu widzenia przepisów zawartych w k.p.a., należy stwierdzić, że zarzuty te nie są skuteczne. Po pierwsze, zarzuty pozbawione są uzasadnienia, wobec czego nie jest jasne, jakich okoliczności faktycznych w sprawie organy administracji nie wyjaśniły należycie, jakie dowody zostały pominięte lub niewłaściwie ocenione. Nie wykazano także, jak zarzucane uchybienia wpłynęły na wynik sprawy, co jest konieczne ze względu na brzmienie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Stan faktyczny sprawy nie jest w istocie kwestionowany, zakres koniecznych ustaleń faktycznych w sprawie wyznaczają przepisy prawa materialnego, określające przesłanki prawa do świadczenia.

Sąd I instancji w motywach uzasadnienia w żadnym zakresie nie odnosił się do art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d. i zawartej w nim definicji rodziny i argumentacja Sądu na tym przepisie się nie opiera, w szczególności w sprawie nie zakwestionowano, że dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego nie zalicza się do rodziny rozumianej jako małżonkowie, rodzice, opiekun faktyczny i wspólnie z nimi zamieszkujące, pozostające na ich utrzymaniu dzieci. Zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d. nie znajduje potwierdzenia.

Nie uzasadniają uwzględnienia skargi kasacyjnej również zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Niezależnie od argumentacji zastosowanej przez Sąd I instancji, nie doszło w sprawie do naruszenia art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d. Trafne jest ostatecznie stanowisko Sądu, że opiekun prawny nieponoszący kosztów wychowania dziecka umieszczonego w domu pomocy, nie jest uprawniony do otrzymania świadczenia wychowawczego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d., celem świadczenia jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokajaniem potrzeb życiowych. Świadczenie wychowawcze nie jest świadczeniem przyznawanym dziecku, ale osobom ponoszącym wydatki w związku z wychowaniem dziecka, przez wydatki te nie można jednak rozumieć wynagrodzenia opiekuna za sprawowaną opiekę. Katalog podmiotów, które mogą uzyskać to świadczenie obejmuje opiekuna prawnego. Podobnie jednak jak w przypadku pozostałych osób wymienionych w art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d., świadczenie przysługuje pod warunkiem ponoszenia kosztów utrzymania dziecka, w tym dziecka umieszczonego w placówce, za którą ponoszona jest odpłatność.

W przypadku rodziców obowiązek ten wynika z obowiązku alimentacyjnego względem dziecka. Opiekun prawny może, ale nie musi być osobą zobowiązaną do alimentacji, ma ona bowiem swoje źródło w innych podstawach, niż ustanowiona opieka prawna, która dotyczy dziecka pozbawionego przedstawicieli ustawowych. W rozpoznawanym przypadku skarżąca kasacyjnie przyznała, i nie jest to kwestią sporną, że nie jest osobą zobowiązaną do ponoszenia kosztów wychowania i utrzymania dziecka, nie ponosi także tych kosztów faktycznie. Ze względu na pobyt dziecka w domu pomocy skarżąca nie ponosi kosztów związanych z zapewnieniem dziecku mieszkania, wyżywienia, leczenia, edukacji, nie ponosi także kosztów pobytu dziecka w domu pomocy. Skoro zatem celem przyznania świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka (podopiecznego), opieką nad nim i zaspokajaniem jego potrzeb, to niewątpliwie opiekun prawny, który wnosi o wypłatę tego świadczenia musi ponosić koszty związane ze sprawowaną faktycznie opieką, wychowywaniem, zaspokajaniem potrzeb.

Tym samym nie każdy ustanowiony przez sąd rodzinny opiekun sprawujący pieczę nad dzieckiem może otrzymać świadczenie wychowawcze, a tylko taki, który sprawuje nad nim rzeczywistą opiekę, uczestniczy w jego wychowaniu i zaspokajaniu potrzeb i w związku z tym ponosi koszty wychowania (zob. wyroki NSA sygn. akt: I OSK 1133/19, I OSK 1741/19, I OSK 2000/19).

Stanowisko to bynajmniej nie oznacza, że opiekun prawny ma obowiązek łożyć ze swoich środków na utrzymanie podopiecznego – obowiązek taki może mieć ewentualnie źródło w obowiązku alimentacyjnym względem dziecka. W niniejszym przypadku nie były kwestionowany fakt, że skarżąca kosztów wychowania nie ponosi, na żadne takie koszty w toku postępowania nie wskazano. W szczególności skarżąca kasacyjnie nie ponosi kosztów pobytu dziecka w domu pomocy. W tych okolicznościach nie doszło do niewłaściwego zastosowania art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d.

Nie uzasadnia uchylenia wyroku Sądu I instancji również zarzut dotyczący art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d. Jak wyżej wskazano, Sąd I instancji nie powoływał w swojej argumentacji tego przepisu i nie poddawał go wykładni. Natomiast w argumentacji przyjętej przez organy administracji odwołanie się do definicji rodziny służyło zaakcentowaniu wagi, jaką w świetle przesłanek z art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d. ma kwestia faktycznego sprawowania opieki i ponoszenia kosztów wychowania dziecka przez uprawnionych do świadczenia. Warunkiem koniecznym uzyskiwania przez opiekuna prawnego świadczenia wychowawczego nie jest wspólne zamieszkiwanie z podopiecznym, ale ponoszenie kosztów wychowania.

Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Utrwalone jest stanowisko, że art. 2 Konstytucji RP nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. O tym, w jaki sposób Sąd powinien prowadzić postępowanie zmierzające do oceny działań organów administracji publicznej, nie rozstrzyga powołany przepis ustawy zasadniczej lecz przepisy szczególne prawa powszechnie obowiązującego. Zatem, aby skutecznie podnieść naruszenie zasady państwa prawnego i równości wobec prawa, strona musi podać, jakie konkretnie przepisy prawa powszechnie obowiązującego naruszył Sąd I instancji przy rozstrzyganiu sprawy oraz wykazać, że naruszając te określone (ściśle wskazane) przepisy prawa powszechnie obowiązującego Sąd ten wydał orzeczenie, które z uwagi na skutki, jakie wywołuje, nie da się pogodzić z porządkiem prawnym demokratycznego państwa prawnego. Omawiany zarzut w tym zakresie nie został prawidłowo sformułowany ani uzasadniony.

Powołanie w skardze kasacyjnej wyłącznie zarzutu naruszenia przepisów Konstytucji RP bez powiązania z właściwymi przepisami szczególnymi stanowiącymi podstawę orzekania przez Sąd I instancji i organy administracji publicznej uniemożliwia odniesienie się do istoty sprawy. Poza granicami sprawy pozostają także inne przypadki ubiegania się przez opiekunów prawnych o świadczenie wychowawcze. Sąd I instancji badał legalność jedynie zaskarżonej decyzji i nie miał podstaw do oceny działań organów w innych przypadkach. Zarzut nadto jest ogólnikowy, albowiem nie wskazuje na zindywidualizowane przypadki, nie wykazano także tożsamości stanu faktycznego.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.