Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wr 206/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu - orzekając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – w pkt II odrzucił skargę B. W. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we [...] polegającą na braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji pracy z dnia [...] maja 2017 r. nr [...].
W uzasadnieniu postanowienia Sąd podniósł, że w skardze skarżąca wnosiła o uznanie, iż złożona jej w dniu 29 maja 2017 r. propozycja pracy, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm., dalej "PwKAS") jest w istocie decyzją administracyjną o zwolnieniu skarżącej ze służby. W związku z tym domagała się stwierdzenia bezczynności Dyrektora IAS w przedmiotowej sprawie oraz nakazania mu podjęcia stosownych czynności procesowych w odniesieniu do tego odwołania. Organ odmawia bowiem przekazania wniesionego od tej decyzji odwołania do właściwego organu II instancji w trybie art. 133 k.p.a., jak też odmawia jego rozpoznania.
Ponadto wskazywała, że została zmuszona do przyjęcia propozycji pracy z powodu przymusu ekonomiczno-prawnego. Podnosiła, iż domaga się złożenia propozycji służby i tym samym utrzymania statusu funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we [...] wniósł o jej odrzucenie.
Sąd I instancji odrzucając skargę w oparciu o treść art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., wskazał, że prawomocnym postanowieniem z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 474/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę B.W. wniesioną na propozycję zatrudnienia złożoną stronie skarżącej.
W postanowieniu tym Sąd przesądził, że propozycja przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy nie jest decyzją administracyjną, ani innego rodzaju aktem lub czynnością podlegającą kontroli sądowoadministracyjnej. Orzeczenie to stanowiło prejudykat w niniejszej sprawie, zatem zasadne jest zadaniem Sądu stwierdzenie, że skoro ocena charakteru prawnego przedstawionej stronie propozycji zatrudnienia wykazała, iż nie stanowi ona ani decyzji administracyjnej, ani też innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej podjętych w ramach bądź też poza postępowaniami określonymi w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to przedmiotowa skarga na bezczynność Dyrektora IAS nie mogła zostać uznana za dopuszczalną. Skarga na bezczynność może bowiem zostać wniesiona tylko w tych sprawach, w których sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
W związku z tym, Sąd stwierdził, że skarga na bezczynności Dyrektora IAS w podjęciu czynności zmierzających do przekazania odwołania, względnie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie mieściła się w granicach właściwości sądów administracyjnych, określonej w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia w zakresie pkt II wniosła pismem z dnia 21 czerwca 2018 r. B.W., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Ponadto skarżąca wnosiła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:
- 1) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, ze sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego, a skarga winna zostać odrzucona,
- 2) art. 165 ust. 7 PwK.A.S. w zw. z art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji poprzez nieprawidłową wykładnię przejawiającą się w przyjęciu, że "propozycja" kierowania do funkcjonariusza KAS nie stanowi decyzji administracyjnej, gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów, a w szczególności uwzględnienie obowiązku organów władzy publicznej działania na podstawie i w granicach prawa winno doprowadzić do wniosku, że propozycja służby/pracy kierowana do funkcjonariusza KAS w każdym wypadku stanowi decyzję administracyjną.
Następnie, w piśmie datowanym na dzień 25 maja 2018 r. (data nadania 25 czerwca 2020 r.) B.W. złożyła kolejne pismo zatytułowane "skarga kasacyjna". Zaskarżając w całości postanowienie Sądu z dnia 17 maja 2018 r., skarżąca kasacyjnie podniosła następujące zarzuty:
- 1) naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 PwKAS poprzez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną podczas, gdy w sposób władczy i jednostronny kształtuje sytuację prawną skarżącej w konsekwencji czego Sąd błędnie uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych i skargę odrzucił, czym naruszył konstytucyjne gwarancje prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);
- 2) naruszania art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest niedopuszczalna, podczas gdy przedłożona Skarżącego propozycja pracy de facto jest decyzją administracyjną, ponieważ w sposób władczy kształtuje jej sferę prawną, dotyczy jej uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby wynikają wprost z obowiązujących przepisów prawa (tj. z art. 165 ust.7 PwKAS), co w konsekwencji doprowadziło do odrzucenia skargi opartej na przepisach prawa a więc naruszenia konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu;
- 3) naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 6 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącej propozycja pracy nie doprowadziła nie może być uznana za decyzję administracyjną, a skarżącej nie przysługuje droga odwoławcza w trybie administracyjnym, gdy tymczasem bez względu na zachowanie skarżącej, utraciła ona status funkcjonariusza nabyty na podstawie decyzji administracyjnej, a więc propozycja pracy stanowi przejaw władczego kształtowania sytuacji prawnej adresata od którego musi istnieć droga odwoławcza zgodnie z zasada dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a.;
- 4) naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 169 ust. 4 w zw. z art. 165 ust. 7 PwKAS poprzez ich niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie polegające na przyjęciu, że przedłożona skarżącej propozycja zatrudnienia nie jest decyzją administracyjną, ponieważ forma ta nie została w przepisach wyraźnie zastrzeżona podczas gdy skoro na podstawie art. 169 ust. 4 ustawy propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, to tym bardziej tak istotna ingerencja w stosunek służbowy, jaką jest przydzielenie funkcjonariuszowi zadań w ramach innego stosunku niż stosunek służbowy (tj. stosunku pracy), wymaga wydania decyzji, od której przysługuje procedura odwoławcza w trybie administracyjnym co w konsekwencji doprowadziło do naruszania zasady dwuinstancyjności i konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu;
- 5) naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez bezpodstawną odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenie kontroli zaskarżonego zachowania - bezczynności Organu, uchylenie się od obowiązku dokonania kontroli działalności administracyjnej Organu w zakresie jego bezczynności, pod względem zgodności z prawem, legalności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania, oraz poprzez brak dostrzeżenia:
- a) naruszenia art. 45 Konstytucji RP i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7, 8 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku i postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli poprzez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawo Skarżącego do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw Skarżącego, przyznanych jej na podstawie decyzji administracyjnej - mianowania do służby, wobec bezczynności Organu;
- b) naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony;
- c) naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez pozbawienie Skarżącego prawa do skutecznego środka prawnego oraz dostępu do bezstronnego sądu;
- d) naruszenia art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez pozbawienie Skarżącego prawa do rzetelnego postępowania sądowego,
- e) naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 104 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, poprzez nieuzasadnione pominięcie faktu, że Organ nie wskazał precyzyjnie przesłanek dla których uznał odwołanie za niedopuszczalne, natomiast w odniesieniu do przedstawionej propozycji pracy Organ nie wskazał kryteriów, którymi się kierował przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej ani nie zachował formy rozstrzygnięcia (decyzja, akt lub inna czynność).
W oparciu o powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wnosiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i ponowne rozpoznanie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we [...] wnosił o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wyjaśnienia na wstępie wymaga, iż wobec złożenia przez B.W. dwóch skarg kasacyjnych, skargę kasacyjną z dnia 25 maja 2018 r., która wpłynęła do Sądu I instancji w dniu 28 czerwca 2018 r., należało uznać za uzupełnienie skargi kasacyjnej złożonej w dniu 25 czerwca 2018 r.
Odnosząc się zatem do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie należy podkreślić, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie, a Sąd nie jest związany w tym zakresie wnioskiem strony, uwzględniając zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 p.p.s.a.), ponadto z uwagi na występujący w sprawie jedynie problem prawny, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż jest ona niezasadna.
Wskazać przede wszystkim należy, że z akt sprawy wynika, iż Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we [...] - działając na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS - pismem z dnia 29 maja 2017 r. przedstawił skarżącej będącej funkcjonariuszem propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, zaś w dniu 5 czerwca 2017 r. skarżąca złożyła oświadczenie o przyjęciu propozycji określającej warunki zatrudnienia.
Kwestią sporną pozostaje natomiast to, czy w takich okolicznościach faktycznych, dopuszczalna była skarga na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we [...] w przedmiocie "dokonania czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji pracy".
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 241/18, Naczelny Sąd Administracji oddalił skargę kasacyjną skarżącej od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 474/17 o odrzuceniu skargi B.W. wniesionej na propozycję zatrudnienia przedłożoną stronie w dniu 29 maja 2017 r. W postanowieniu tym – stanowiącym prejudykat w niniejszej sprawie – Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, iż rzeczona propozycja zatrudnienia nie jest aktem podlegającym kognicji sądów administracyjnych. Oceną tą był związany Sąd I instancji rozpoznający skargę na bezczynności organu w przedmiocie braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji pracy z dnia [...] maja 2017 r. nr [...].
Ponadto wyjaśnić należy, że przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia (art. 170 ust. 2 PwKAS) powoduje, iż dotychczasowy stosunek służbowy ulega przekształceniu w stosunek pracy, o czym wyraźnie stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 PwKAS. Wówczas, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, istnienie i treść takiego stosunku podlega kognicji sądu powszechnego (sądu pracy). Przyjąć zatem należy, że w sytuacji, gdy organ przedstawił funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 PwKAS propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia (propozycję pracy) i funkcjonariusz tę propozycję przyjął, to wszelkie żądania byłego funkcjonariusza, którego stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy, nie są załatwiane w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy k.p.a. W konsekwencji właściwość sądów administracyjnych co do takich żądań jest wyłączona na mocy art. 3 § 2 p.p.s.a.
Jak stwierdzono bowiem w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., sygn. I OPS 1/19, "przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm., dalej "PwKAS") dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego". W uzasadnieniu Sąd ten podkreślił, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 PwKAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty.
Zatem jeżeli funkcjonariusz przyjął propozycję pracy, to ponieważ jego stosunek służbowy przekształca się z mocy prawa w stosunek pracy, traci on tym samym status funkcjonariusza i związane z nim uprawnienia.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić więc trzeba, że słusznie Sąd I instancji przyjął brak kognicji sądu administracyjnego do rozpoznania skargi na bezczynności organu. Skoro propozycja zatrudnienia złożona skarżącej została przez nią przyjęta, to skarga zarzucająca organowi bezczynność w przekazaniu "odwołania" skarżącej "od otrzymanej propozycji pracy zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby", podlegać musi odrzuceniu z powodu braku właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
Z podanych wyżej przyczyn zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej zmierzające do zakwestionowania stanowiska Sądu Wojewódzkiego co do braku właściwości sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie są niezasadne.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.