Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 października 2004 r. sygn. akt 6 II SA. 3839/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu skargi C. Spółki z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...].
Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] nakładającą na C. Spółkę z o.o. w [...] karę pieniężną w wysokości 14.256 zł za zajęcie pasa drogowego / drogi powiatowej/ przy Pl. [...] w [...] i umieszczenie w nim reklamy o powierzchni 24 m. kw. w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 7 marca 2001 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołując się na przepisy art. 40 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych oraz § 11 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz. U. Nr.6 poz. 33 ze zm./ stwierdzono, że strona obowiązana była zdemontować tablice reklamowe do 31 grudnia 2000 r., zaś pozostawienie tablicy po tym terminie należy uznać za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia, skutkiem czego należało pobrać karę pieniężną.
W skardze do Sądu administracyjnego Spółka z o.o. C. wniosła o uchylenie obu decyzji zarzucając naruszenie przepisu art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 40 ust. 4 w związku z art. 22 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Podniesiono, że zajęcie pasa drogowego nie nastąpiło na mocy zezwolenia administracyjnego lecz na podstawie umowy cywilnoprawnej a zatem nie było zajęciem samowolnym, co wyłącza zastosowanie w sprawie trybu administracyjnego. Ponadto, nie przeprowadzono z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy, w szczególności brak protokołów ZDM wskazujących na wielkość powierzchni reklamowej i ilość dni, stanowiących podstawę do naliczenia kar pieniężnych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi jako niezasadnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę na mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm./ wskazał, że w niniejszej sprawie zaskarżone decyzje naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Zauważono, iż w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku winno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 kpa., natomiast oparcie rozstrzygnięcia na okolicznościach faktycznych, co do których brak jest ustaleń w postępowaniu administracyjnym stanowi o wadliwości tego postępowania.
Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazano na obowiązek organów administracji przeprowadzania z urzędu wszelkich dowodów niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten dotyczy w szczególności wszystkich elementów wydawanej decyzji w tym także sentencji tej decyzji, fakty które są podstawą każdej decyzji muszą znaleźć swoje potwierdzenie w dowodach zgromadzonych w konkretnej sprawie.
Taka sytuacja w ocenie Sądu nie miała natomiast miejsca w niniejszej sprawie bowiem w aktach postępowania brak jest dokumentów świadczących o ustaleniu ilości dni będących podstawą do naliczenia kary pieniężnej wielkości powierzchni reklamowej konstrukcji umieszczonej w pasie drogi przy Placu [...] w [...]. Takich ustaleń nie sposób doszukać się także w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji. Ze znajdującej się w aktach sprawy umowy z dnia 3 czerwca 1992 r. wynika jedynie, że przedmiotowe plansze miały powierzchnię od 12 do 18 m. kw. ale nie można stwierdzić czy plansza usytuowana przy Placu [...] miała powierzchnię 12 m. kw., na co wskazuje treść zaskarżonych decyzji.
Za słuszne uznał Sąd stanowisko organu co do tego, że początek biegu terminu zajęcia pasa drogowego stanowi dzień 1 stycznia 2001 r. to jest dzień następny po wygaśnięciu urnowy dotyczącej instalacji plansz wolnostojących lecz nie ma właściwych dowodów w rozumieniu art. 67 kpa, art. 68 kpa i art. 75 kpa potwierdzających, że plansza została zdjęta z pasa drogowego przy Pl. [...] w dniu 7 marca 2000 r. a zatem czas zajęcia terenu wynosił 66 dni jak to przyjęto w treści sentencji decyzji.
W tej sytuacji Sąd I instancji podzielił zarzuty zawarte w skardze, dotyczące naruszenia przepisów postępowania to jest art. 7 kpa a także art. 77 kpa., a zatem braków materiału dowodowego zebranego w sprawie w zakresie wielkości powierzchni reklamowej i ilości dni za które wymierzona została kara pieniężna w wysokości 14.256 zł. Dlatego tez konkludując Sąd wskazał, że w tym stanie rzeczy, przy ponownym rozpoznaniu sprawy zajęcia pasa drogowego przy Placu [...] w Warszawie niezbędne jest uzupełnienie postępowania dowodowego we wskazanym wyżej zakresie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła C. Spółka z o.o., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- prawa materialnego, polegające na niewłaściwym zastosowaniu (braku zastosowania) przepisów art. 22 ust. 2 oraz art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, co uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], znak [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzji Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...], znak [...];
- naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na braku jego zastosowania w przedmiotowej sprawie.
Powołując się na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], znak [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], znak [...]; składając alternatywny wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2004r. w całości.
W motywach skargi kasacyjnej podkreślono, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przychylił się do argumentacji skarżącej Spółki, dotyczącej naruszenia przez Zarząd Dróg Miejskich przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 kpa uznając brak materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie, jednakże nie wypowiedział się, co do zarzutu skarżącej Spółki, iż zaskarżone decyzje wydane zostały bez podstawy prawnej, z zastosowaniem błędnego trybu postępowania.
Tymczasem zdaniem skarżącego uznać należy, iż strony postępowania - spółkę C. Sp. z o.o. oraz Wojewódzką Dyrekcją Dróg Miejskich w [...] - łączyła umowa, której przedmiotem było zajęcie przez Spółkę pasa drogowego i umieszczenie w nim nośnika reklamowego. Powyższa umowa była umową cywilno-prawną, zatem Spółka nie działała na podstawie zezwolenia administracyjnego. Na podstawie powyższej umowy, która została zawarta w dniu 3 czerwca 1992r. z Wojewódzką Dyrekcją Dróg Miejskich w [...], spółka C. Spółki z o.o. zainstalowała na drogach publicznych w [...] 100 wolnostojących tablic reklamowych - w tym także tablicę, której dotyczy zaskarżony wyrok..
Powyższa umowa została zawarta na czas oznaczony, do dnia 31 grudnia 2000r., z możliwością jej przedłużenia za zgodą stron na dalsze 5 lat, po wyrażeniu przez Strony woli na trzy miesiące przed wygaśnięciem umowy na takich samych warunkach, za wyjątkiem negocjacji cen. W roku 2000 spółka C. Sp. z o.o. czyniła starania o przedłużenie okresu obowiązywania umowy z dnia 3 czerwca 1992 r. Na skutek niejednoznacznego określenia kompetencji organu właściwego do podjęcia decyzji o przedłużeniu umowy, zawartego w piśmie Zarządu Dróg Miejskich z dnia 2 grudnia 2000 r., strona wystąpiła do Prezydenta miasta [...] z wnioskiem o wyrażenie zgody na utrzymanie nośników reklamowych w pasach rozdziałów dróg. Odpowiedzi udzielił stronie Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich pismem z dnia 29 grudnia 2000 r., wskazując, iż wspomniana umowa rozwiązuje się z mocy prawa w dniu 31 grudnia 2000 r. Następnie decyzją nr [...] z dnia 20 marca 200l r. Zarząd Dróg Miejskich nałożył na Stronę karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego, bezpodstawnie stosując tryb administracyjny oraz bez przeprowadzenia postępowania dowodowego.
Zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych, łącząca strony umowa w zakresie zajmowania przez spółkę C. Sp. z o.o. pasa drogowego w celu funkcjonowania nośnika reklamowego, wyłączyła możliwość zastosowania przez Zarząd Dróg Miejskich trybu administracyjnego z przepisu art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych dotyczącego nałożenia kar za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.
Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie według skarżącej Spółki winien był na zasadzie art. 145 §1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdzić nieważność zaskarżonych decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim (art. 175 § 1 –3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika skarżącej Spółki oparta została o zarzut wskazany w art. 174 pkt. 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. naruszenia prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w myśl art. 174 pkt 1 cytowanej ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego zastosowanego przez Sąd (porównaj wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r. sygn. akt OSK 121/04 opublikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r poz. 11). Natomiast zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt. 2 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skierowany musi być przeciwko wyrokowi sądu a nie decyzji organy administracji a także, że nie stanowi wskazania prawidłowej podstawy kasacyjnej naruszenia prawa procesowego powołanie wyłącznie przepisów procedury administracyjnej (porównaj wyrok z dnia 19 maja 2004 r. sygn. akt FSK 80/04 opublikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r. poz. 12 i wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r. sygn. akt GSK1149/04 niepublikowany). Z istoty skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego od wyroku Sądu administracyjnego I instancji wynika, że podstawą skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego jest naruszenie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.
Zarzut naruszenia prawa procesowego zamieszczony w skardze kasacyjnej obejmuje naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który statuuje, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przypadkach. Zgodnie z tym przepisem Sąd administracyjny jeżeli ujawni wadę decyzji lub postanowienia powodującą jego nieważność nie badając wpływu tej wady na treść zaskarżonego aktu (decyzji, postanowienia) zobowiązany jest podjąć właśnie takie rozstrzygnięcie. Jednakże w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji tak jak wskazuje na to skarga kasacyjna.
Okolicznością niesporną w tej sprawie pozostaje to, że łącząca skarżącą Spółkę z o.o. C. z Wojewódzką Dyrekcja Dróg Miejskich w Warszawie umowa z dnia 3 czerwca 1992 r. pozwalająca na zainstalowanie na drogach publicznych w [...] 100 wolnostojących tablic reklamowych w tym tablicy będącą przedmiotem niniejszego postępowania, obowiązywała do dnia 31 grudnia 2000 r. Z tym to dniem utraciła swoją moc i przestała wiązać jej strony. Jak powszechnie przyjmuje się termin oznaczony w dniach kończy się z upływem ostatniego dnia (art. 111 § 1 kodeksu cywilnego) i tym dniem ustaje skutek prawny wiążący się z tym terminem. Zatem po upływie terminu wynikającego z umowy zawartej dnia 3 czerwca 1992 r. łączącej w/w strony niezależnie od podejmowanych działań zmierzających do ewentualnego zawarcia nowej umowy w okolicznościach tej sprawy, uznać należy, że przekroczenie terminu zajęcia pasa drogowego po upływie ważności umowy cywilnoprawnej należy jednoznacznie kwalifikować jako zajęcie pasa drogowego i umieszczenie w nim urządzenia nie związanego z funkcjonowaniem drogi bez zezwolenia. Dodatkowo na zajęcie takiego stanowiska pozwala uregulowanie § 11 ust. 4 rozporządzenia z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zm.), przyjmujące, że przez zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia rozumie się nie tylko samowolne zajęcie pasa ale również przekroczenie terminu zajęcia.
Wraz z utrata mocy obowiązujące umowy cywilnoprawnej łączącej jej strony, niewątpliwie skutki samowolnego już zajęcia pasa drogowego i umieszczenie w nim urządzenia nie związanego z funkcjonowaniem drogi należy oceniać w ramach postępowania, nakazującego usunięcie skutków takiej samowoli a więc w ramach procedury administracyjnej. Pozwala na to regulacja ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 71 z 2000 r. poz. 838 ze zm.) oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy tj. przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6 poz. 33 ze zm.). Tym samym w przedmiotowej sprawie tryb administracyjny nie jest wyłączony, a więc podstawowy zarzut skargi kasacyjnej nie stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieważności zaskarżonych decyzji z powodu niedopuszczalności tego trybu uznać należy za chybiony.
Również za nieusprawiedliwiony należy uznać kolejny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego przepisów art. 22 ust. 2 oraz art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Przepis art. 22 ust. 2 omawianej ustawy pozwala na oddanie gruntów w pasie drogowym innym podmiotom gospodarczym w dzierżawę, najem albo je użyczać w drodze umowy na cele związane z gospodarką drogową, potrzebami ruchu drogowego i obsługi uczestników ruchu oraz pod reklamy. Skarżąca Spółka z o.o. nie przedstawiła jednakże umowy cywilnoprawnej zawartej po dniu 31 grudnia 2000 r. pozwalającej jej na zainstalowanie w pasie drogowym spornej reklamy powołując się przy tym wyłącznie na trudności związane z jej zawarciem. Fakt posiadania takiej umowy przed dniem 1 stycznia 2001 r., którego to okresu nie dotyczy niniejsze postępowanie nie jest jednoznaczny z tym, że strona skarżąca w prowadzonym postępowaniu administracyjnym legitymowała się uprawnieniem wynikającym z zawartej umowy. Ten niesporny fakt nie można utożsamiać z naruszeniem przez Sąd I instancji wskazanej wyżej norma prawnej.
Jednocześnie zauważyć należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił się od rozpoznania co do istoty sprawy, bowiem przyjął, że ustalenia poczynione przez organy administracji były niewystarczające stąd też wskazał na naruszenia prawa procesowego uniemożliwiające prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Dlatego też nie można Sądowi I instancji uczynić zarzutu naruszenia prawa materialnego, skoro co już wyżej podkreślono wadliwość przeprowadzonego postępowania uniemożliwiała prawidłowe zastosowanie normy prawa materialnego. Nie można zatem uznać za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych bowiem przepis ten nie był stosowany przez Sąd orzekający w I instancji.
Biorąc powyższe pod uwagę podkreślić należy, iż wniesiona w tej sprawie skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw a to nakazywało Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w oparciu o przepis art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzec jak w sentencji wyroku.