Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 19 października 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 2627/02, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przekazania nieruchomości w zarząd.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność decyzji Zarządu Miasta [...] z dnia [...] nr [...], w sprawie przekazania Stowarzyszeniu "J." [...] w zarząd, na czas nieokreślony, działek nr 602/7 i 602/10 położonych w [...]. Organ powołał przy tym art. 33 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.), zgodnie z którym grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy mogły być oddane w zarząd wyłącznie państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym, nieposiadającym osobowości prawnej. Natomiast "J." [...] w chwili wydania decyzji z dnia [...] działał i nadal działa w formie stowarzyszenia. Decyzja o przekazaniu mu nieruchomości w zarząd rażąco narusza zatem cytowany przepis powyższej ustawy.
Stowarzyszenie "J." [...] złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie powyższej sprawy, wskazując, że w świetle art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymowali się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, i nie wystąpili do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, będące w ich posiadaniu grunty mogą zostać przekazane odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Z tego względu przekazanie Stowarzyszeniu nieruchomości było uprawnione i zasadne. Omyłka organu polegająca jedynie na wskazaniu niewłaściwej podstawy prawnej oraz użyciu pojęcia "zarządu" zamiast "użytkowania", nie powinna zatem stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności powołanej decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...], sprostowaną postanowieniem z dnia 8 października 2002 r., utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...], podtrzymując stanowisko, że decyzja Zarządu Miasta [...] z dnia [...] o przekazaniu nieruchomości w zarząd wydana została z rażącym naruszeniem art. 33 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Za chybiony natomiast uznało argument Stowarzyszenia, że użycie w decyzji pojęcia "zarząd" zamiast "użytkowanie" nie mogło uzasadniać stwierdzenia jej nieważności.
Powyższą decyzję z dnia 24 września 2002 r. Stowarzyszenie "J." [...] zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, podnosząc, że w wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia uczestniczyła J. W., będąca również w składzie, który wydał decyzję z dnia [...] Strona skarżąca ponownie ponadto podkreśliła, że decyzja Zarządu Miasta [...] z dnia [...] w pełni odpowiada art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w chwili jej wydania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 19 października 2005 r. uchylił zaskarżoną decyzję, podzielając stanowisko Stowarzyszenia, że w wydaniu tego rozstrzygnięcia w składzie Kolegium uczestniczyła osoba podlegająca wyłączeniu na podstawie 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. – dalej kpa). Sąd podkreślił, że instytucja ponownego rozpatrzenia sprawy stanowi surogat odwołania i poza brakiem dewolutywności niczym się od niego nie różni. Przepisy dotyczące wyłączenia członka organu kolegialnego z uwagi na jego udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia, wprowadzone w celu zapewnienie stronom postępowania obiektywizmu i bezstronności organu, mają zastosowanie również w przypadku rozpoznawania sprawy przez ten sam organ kolegialny na zasadzie art. 127 § 3 kpa. Należy zatem uznać, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem powyższych przepisów kpa, co stanowi przesłankę wznowienia postępowania, określoną w art. 145 § 1 pkt 3 kpa. Decyzja wydana w postępowaniu dotkniętym taką wadą podlegała więc uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. – dalej ustawa P.p.s.a.). W tej sytuacji przedwczesne byłoby, zdaniem Sądu, ustosunkowywanie się do pozostałych zarzutów skargi.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, jak również o zasądzenie na rzecz Kolegium kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Opierając się na podstawie określonej w art. 173 § 1 i § 2 ustawy P.p.s.a., Kolegium zarzuciło Sądowi I instancji naruszenie:
- przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy P.p.s.a., przez błędne uznanie, że w sprawie spełniona została przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 3 kpa,
- przepisów art. 24 § 1 pkt 5, art. 27 § 1 i art. 127 § 3 kpa, przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że członkowie samorządowego kolegium odwoławczego orzekający w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu gminy są wyłączeni od udziału w wydaniu decyzji na skutek wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podczas gdy art. 24 § 1 pkt 5 kpa nie ma zastosowania w postępowaniu wywołanym takim wnioskiem.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium wskazało, że różnica między odwołaniem a wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, polegająca na braku dewolutywności tego drugiego, jest kluczowa i stanowi o braku możliwości zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 kpa. Stosownie do art. 127 § 3 kpa, do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Należy zatem uwzględnić różnice pomiędzy obiema wymienionymi instytucjami. Te przepisy dotyczące odwołań, które związane są z jego dewolutywnością, nie mogą być stosowane w postępowaniu, które jest tej cechy pozbawione. Do tych przepisów zalicza się art. 24 § 1 pkt 5 kpa, stanowiący, że pracownik organu podlega wyłączeniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Nie ma podstaw do przyjęcia, że członek organu kolegialnego, który brał udział w wydaniu decyzji objętej później wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy, podlega wyłączeniu tak, jakby brał udział w wydaniu decyzji w I instancji. Taka interpretacja, zastosowana przez Sąd I instancji, jest sprzeczna z konstrukcją instytucji ponownego rozpoznania sprawy, która zakłada, że ponownego rozpoznania dokonuje ten sam organ. W zdecydowanej większości spraw administracyjnych orzekają organy monokratyczne, niemogące zmieniać składu orzekającego. Zastosowanie do nich tej zasady uniemożliwiałoby im ponowne rozpatrzenie sprawy w myśl art. 127 § 3 kpa, należy więc uznać, że ustawodawca nie zakładał konieczności zmiany składu organów orzekających w tym trybie. Nie ma bowiem podstaw do różnicowania sytuacji organów monokratycznych i kolegialnych pod tym względem.
Kolegium wskazało, że w składzie orzekającym w wyniku złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uczestniczyły dwie osoby, które nie brały udziału w wydaniu decyzji objętej tym wnioskiem. W ten sposób zapewniona została bezstronność składu orzekającego. Jednocześnie organ podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, rozpoznając skargi na inne decyzje wydane przez Kolegium w trybie art. 127 § 3 kpa, nie zwracał uwagi na skład Kolegium, co oznacza, że orzecznictwo w tej kwestii nie jest jednolite, nawet w ramach tego Sądu.
Stowarzyszenie "J." [...] nadesłało odpowiedź na powyższą skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie i o obciążenie kosztami postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Podtrzymało swoje stanowisko, iż w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 127 § 3 kpa ma zastosowanie zasada bezstronności. Podkreśliło również, że pogląd taki wynika z interpretacji zobowiązań prawnomiędzynarodowych m.in. prawa Unii Europejskiej, Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., oraz Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, przyjętego w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przede wszystkim należy zauważyć, że kontrolowana przez WSA w Gdańsku decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 24 września 2002 r. została sprostowana postanowieniem SKO w [...] z dnia 8 października 2002 r., sygn. akt [...]. W sentencji zaskarżonego wyroku omyłkowo zatem wskazano numer tego rozstrzygnięcia 2225/01 zamiast 2225/02. Powyższa omyłka ma charakter oczywisty i podlega sprostowaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 156 § 3 ustawy P.p.s.a.
Rozpoznając skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Art. 127 § 3 kpa stanowi, iż od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Powyższy wniosek pełni funkcję tożsamą z odwołaniem. Różni się od niego jedynie brakiem skutku dewolutywnego, posiada natomiast najważniejszą jego cechę – zapewnia stronie możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie to dokonywane jest w tym samym zakresie, w jakim dokonuje go wyższy hierarchicznie organ odwoławczy. Ponowne rozpoznanie sprawy powinno nastąpić z uwzględnieniem wyrażonej w art. 7 kpa zasady prawdy obiektywnej, jak również w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa. Do postępowania tego należy zatem jak najszerzej stosować przepisy służące zapewnieniu niezależności osoby lub osób ponownie rozpatrujących sprawę i usunięciu jakichkolwiek sugestii czy podejrzeń co do braku bezstronności i obiektywizmu. Nie ulega zaś wątpliwości, iż pracownik lub członek organu kolegialnego, który uczestniczył już w postępowaniu dowodowym i rozpoznawaniu danej sprawy, patrzy na nią przez pryzmat przyjętych uprzednio założeń. Brak dewolutywnego skutku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy tylko pogłębia wątpliwości dotyczące zachowania wskazanych wyżej zasad i gwarancji procesowych, nie można więc zaakceptować twierdzenia autora skargi kasacyjnej, iż właśnie ta cecha postępowania wszczętego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowi kluczowy argument przeciwko stosowaniu art. 24 § 1 pkt 5 kpa.
Ponowne rozpatrzenie sprawy przez tę samą osobę (pracownika, członka organu kolegialnego, piastuna funkcji organu administracji) nie stanowi zasady postępowania wszczętego wnioskiem z art. 127 § 3 kpa, ale jest konsekwencją faktu, iż zastosowanie instytucji wyłączenia danej osoby w sprawach, w których brała ona udział w wydawaniu poprzedniej decyzji, jest w niektórych przypadkach niemożliwe. Fakt ten nie powinien jednak stanowić podstawy do twierdzenia, iż powołany przepis w ogóle nie ma zastosowania w trybie ponownego rozpatrzenia sprawy. Przeciwnie, rozpatrywanie sprawy przez pracownika, który brał udział w postępowaniu na wcześniejszym etapie, uznać należy za wyjątek wynikający ze struktury organu, usprawiedliwiony koniecznością zagwarantowania stronie prawa do zaskarżenia decyzji I instancji, wynikającego z art. 78 Konstytucji RP. Wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco, w sposób osłabiający gwarancje procesowe stron postępowania. Wyłączenie pracownika z przyczyn wymienionych w art. 24 § 1 pkt 5 kpa powinno więc następować zawsze, jeśli jest to możliwe z uwagi na konstrukcję danego organu. Struktura samorządowego kolegium odwoławczego pozwala na zastosowanie tego przepisu. W znaczeniu ustrojowym organem jest bowiem całe kolegium, jednak de facto sprawa rozpatrywana jest przez jego trzyosobowy skład. Członkowie tego składu mają zapewnioną niezależność w zakresie orzekania. Ponowne rozpatrzenie sprawy przez samorządowe kolegium odwoławcze, lecz w innym składzie, stanowi zatem przynajmniej częściową realizację zasad procesowych, zapewniających stronie ponowne, obiektywne rozpatrzenie jej sprawy.
Pogląd powyższy został zaprezentowany także w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, podjętej w składzie siedmiu sędziów (niepubl.).
Z tych względów uznać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej art. 24 § 1 pkt 5, art. 27 § 1 i art. 127 § 3 kpa i prawidłowo przyjął, że w sprawie zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 kpa. W konsekwencji nie doszło również do obrazy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy P.p.s.a. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.