Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1312/12, po rozpoznaniu skargi A. S. (dalej powoływany jako skarżący), oddalił jego skargę na decyzję Generalnego Inspektora Ochronie Danych Osobowych z dnia 25 maja 2012 r. nr... w przedmiocie przetwarzania danych osobowych.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Skarżący wystąpił do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych ze skargą dotyczącą przetwarzania jego danych w Systemie Informacyjnym Schengen (określanym dalej jako SIS).
Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych decyzją z dnia 19 marca 2012 r. nr (...) odmówił uwzględnienia wniosku skarżącego.
Organ w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że po przeprowadzeniu czynności kontrolnych w siedzibie Urzędu do Spraw Cudzoziemców ustalił, iż w systemie informatycznym o nazwie "Pobyt" w zakresie modułu przeznaczonego do prowadzenia wykazu cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany, odnośnie skarżącego figuruje jeden wpis dokonany w dniu 17 grudnia 2010 r. z terminem obowiązywania do dnia 16 grudnia 2013 r. Jako podstawa prawna figuruje art. 128 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2011 r. Nr 264, poz. 1573 ze zm.). Zakres danych skarżącego wprowadzony do SIS obejmuje imię, nazwisko, datę i miejsce urodzenia, obywatelstwo, płeć, informacje o podstawie wpisu wraz z czynnościami do podjęcia. Jako podmiot wprowadzający dane figuruje Urząd do Spraw Cudzoziemców.
Dane osobowe skarżącego zostały wprowadzone do ww. wykazu w dniu 12 marca 2004 r. na podstawie art. 128 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach na wniosek organu uprawnionego. W dniu 20 grudnia 2007 r. organ uprawniony wniósł o przedłużenie obowiązywania wpisu w wykazie do dnia 19 grudnia 2010 r., a 17 grudnia 2010 r. wniósł ponownie o przedłużenie obowiązywania wpisu w wykazie do dnia 16 grudnia 2013 r. Uzasadnienia trzech ww. wniosków organu uprawnionego stanowią informację niejawną opatrzoną klauzulą "tajne".
Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych decyzją z dnia 25 maja 2012 r., po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał powyższą decyzje w mocy. W uzasadnieniu decyzji zawarte zostało stanowisko analogiczne do tego zawartego w decyzji z dnia 19 marca 2012 r.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, której skarżący zarzucił naruszenie:
- 1) art. 153 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej "Ppsa"):
- a) w związku z art. 131 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 ustawy o cudzoziemcach, w związku z art. 128 ust. 1 pkt 6 tej ustawy, w związku z art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej "Kpa"),
- b) w związku z art. 43 ust. 1 Rozporządzenia WE Nr 1987/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady Europy z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie utworzenia, funkcjonowania i użytkowania Systemu Schengen drugiej generacji SIS II (Dz. Urz. UE L 381), w związku z art. 91 ust. 3 i art. 184 Konstytucji RP, a także,
- c) w związku z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o udziale Rzeczypospolitej Polskiej w Systemie Informacyjnym Schengen (Dz.U. z 2007 r. Nr 165, poz. 1170 ze zm., dalej "ustawa o SIS"), w związku z art. 3 ust. 1 pkt 4 oraz art. 2 pkt 1 tej ustawy, w związku z art. 134a ww. ustawy o cudzoziemcach,
- d) w związku z art. 96 oraz art. 114 Konwencji Wykonawczej do układu Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. (Dz.U.UE.L2000.239.19),
- e) w związku z art. 8 ust. 1 i ust. 3 ustawy o SIS,
- f) w związku z art. 7 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.),
- g) w związku z art. 131 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach wobec braku stosowania szerszego zrozumienia dla sformułowań, "błędów", zawartych w treści tego przepisu,
- h) w związku z art. 7, art. 8, art. 11, art. 107 § 3 Kpa w następstwie uchylenia się od przedstawienia stanu faktycznego sprawy w ramach wykazu cudzoziemców niepożądanych na terytorium RP oraz w SIS (I);
- 2) art. 153 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w związku z naruszeniem art. 11 i art. 77 § 1 i § 4, art. 80 Kpa w związku z art. 124 § 1 oraz art. 107 § 3 Kpa w związku z art. 126 i art. 219 Kpa, w związku z art. 131 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 ustawy o cudzoziemcach w stopniu rzutujących na wynik sprawy, w szczególności poprzez braku podania w uzasadnieniach skarżonych decyzji własnej definicji pojęcia "decyzja" w rozumieniu art. 96 ust. 1 umowy międzynarodowej z dnia 19 czerwca 1990 r. - Konwencji wykonawczej do układu Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r.
- 3) art. 153 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w związku z art. 217 § 1 lub art. 219 Kpa w związku z art. 131 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach wobec braku twierdzenia, iż dane skarżącego podlegały wykreśleniu z SIS wobec umieszczenia ich w wyniku błędu (tu: bez odesłania do decyzji określonej w art. 96 ust. 1 ww. w związku z art. 2 pkt 5) ww. ustawy o SIS w podtrzymujących dotychczasowe praktyki instrumentalnego stosowania przepisów art. 128 ust. 1 pkt 6.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym wyrokiem skargę oddalił. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że postępowanie z wniosku skarżącego, złożonego do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, prowadzone było w zakresie prawidłowości wykorzystania danych osobowych cudzoziemca w Systemie Informacyjnym Schengen w oparciu o art. 8 ust. 1 i ust. 3 ustawy o SIS. Wymieniony przepis daje podstawę do sprawowania przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych kontroli nad tym, czy wykorzystywanie danych nie narusza praw osób, których te dane dotyczą. Kontrola jest sprawowana zgodnie z przepisami ustawy o ochronie danych osobowych. W zakresie swoich kompetencji organ ten ma prawo do bezpośredniego dostępu do Krajowego Systemu informatycznego w celu sprawowania kontroli, o której mowa w ust. 1 (art. 8 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 11). Z takiego ukształtowania zakresu kompetencji kontrolnych i związanych z tym uprawnień nie wynika jednak, że jest on podmiotem uprawnionym do bezpośredniego decydowania o wpisie do wykazu osób cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany.
Zdaniem Sądu I instancji przetwarzanie danych osobowych skarżącego w wykazie i SIS znajduje swe oparcie w art. 128 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 128 ust. 3 pkt 8 w zw. z art. 129 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach w związku z art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych. Wpisu dokonał bowiem Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców na wniosek organu uprawnionego.
Organ ochrony danych osobowych nie jest uprawniony do ingerowania w określone w zakresie ich właściwości postępowania i dokonywania merytorycznej oceny poszczególnych czynności wykonywanych w ramach tych postępowań. Sąd podkreślił, że ingerowanie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w postępowanie prowadzone przez inny organ jest niedopuszczalne.
Należy zgodzić się z GIODO, że brak wskazania przez organ decyzji (lub orzeczenia sądowego) w rozumieniu art. 96 Konwencji Wykonawczej, na podstawie którego dokonano aktualnego wpisu danych osobowych, należy upatrywać jako zamiar skarżącego uzyskania informacji na temat podmiotu, który na podstawie art. 129 ustawy o cudzoziemcach wystąpił z wnioskiem do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców o przedłużenie obowiązywania wpisu dotyczącego skarżącego.
Podkreślić należy, że skarżący ma możliwość pozyskania informacji na swój temat jedynie w zakresie wskazanym w art. 131 ustawy o cudzoziemcach. Zgodnie z art. 131 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, cudzoziemiec może złożyć wniosek o udzielenie informacji o wpisaniu jego danych osobowych do wykazu lub do Systemu Informacyjnego Schengen. Zgodnie z art. 131 ust. 1a ustawy o cudzoziemcach, wniosek w sprawie danych zawartych w Systemie Informacyjnym Schengen może dotyczyć tylko danych wpisanych przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do celów odmowy wjazdu.
W ocenie Sądu, prawidłowa jest dokonana przez GIODO wykładnia przepisu art. 131 ustawy o cudzoziemcach, iż jest to przepis szczególny w stosunku do art. 33 ustawy o ochronie danych osobowych, gdyż odnosi się wprost do przetwarzania danych osobowych określonych osób, tj. cudzoziemców i w sposób szczególny normuje kategorie informacji, które cudzoziemiec może uzyskać odnośnie przetwarzania swoich danych w wykazie i SIS, tj. wyłącznie informacje o wpisaniu jego danych osobowych do wykazu lub Systemu Informacyjnego Schengen do celów odmowy wjazdu, terminie obowiązywania wpisu, podstawie prawnej wpisu, a w przypadkach, o których mowa w art. 128 ust. 1 pkt 1 i 2, także o podstawie faktycznej wpisu (art. 131 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach).
Tym samym przepis art. 33 ustawy nie znajduje w sprawie zastosowania, bowiem wobec brzmienia przepisu art. 131 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach, nie jest możliwe uzyskanie przez cudzoziemca informacji odnośnie jego danych figurujących w wykazie i SIS w zakresie, o których mowa w art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych.
Słuszne jest stanowisko organu wobec zarzutu skarżącego dotyczącego przetwarzania jego danych osobowych w wykazie i SIS na podstawie art. 128 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 128 ust. 3 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach, wobec faktu upływu okresu obowiązywania wpisu, tj. do dnia 31 marca 2011 r. i jednoczesnego ich usunięcia należy jedynie wskazać, że w tym zakresie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Od powyższego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 96 i art. 114 ust. 1 i 2 Konwencji wykonawczej do układu Schengen w zw. z art. 33 ustawy o ochronie danych osobowych w zw. z art. 131 ustawy o cudzoziemcach wobec dokonania ich wadliwej wykładni poprzez ustalenie, że określenie w art. 131 ustawy o cudzoziemcach trybu kontroli legalności i prawidłowości wpisów danych osobowych do wykazu cudzoziemców niepożądanych, a następnie w SIS wyłącza możliwość niezależnego i kompleksowego wykonywania przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych jego obowiązków ustawowych i międzynarodowych jako krajowego organu nadzorczego, a tym samym – w szczególności – uprawnionego do oceny, czy wpis danych osobowych cudzoziemca do SIS na podstawie art. 128 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach był poprzedzony podjęciem decyzji wymaganej treścią art. 96 ust. 1 Konwencji wykonawczej do układu Schenegen;
- 2) art. 134 § 1 Ppsa wobec braku zastosowania tego przepisu w stopniu rzutującym na wynik sprawy, a w danym wypadku mimo wyraźnego odwołania się do tego przepisu w piśmie pełnomocnika z dnia 25 września 2012 r. z prośbą o poddanie kontroli sądu także zgodności decyzji GIODO z art. 12 pkt 2, art. 22, art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych w związku z art. 8 ust. 1 i ust. 3 ustawy o SIS, pomimo wykazania przez pełnomocnika skarżącego, że to stanowisko organu nie było poprzedzone sprawdzeniem, czy wpis danych osobowych skarżącego znajdował oparcie w decyzji wymaganej treścią art. 96 ust. 1 Konwencji wykonawczej do układu Schengen;
- 2) art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) Pppsa oraz art. 141 § 4 Ppsa w związku z brakiem uchylenia skarżonych decyzji, mimo wykazania przez skarżącego, że przy ich wydaniu doszło do naruszenia takich przepisów jak art. 12 pkt 1 ustawy o ochronie danych osobowych w zw. z art. 8 ust. 1 i ust. 3 ustawy o SIS oraz art. 7, art. 8, art. 11, art. 80, art. 107 § 3 Kpa w zw. z art. 22 i art. 18 ustawy o ochronie danych osobowych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano argumentację na poparcie powyższych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie jako całkowicie bezzasadnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 Ppsa, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
W przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie ma pierwszy z zarzutów kwestionujący dokonaną przez Sąd I instancji wykładnię art. 131 ustawy o cudzoziemcach. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela w tym zakresie pogląd Sądu I instancji, że art. 131 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach, określając kategorię informacji jakie cudzoziemiec może uzyskać odnośnie przetwarzania swoich danych w SIS jest normą szczególną w stosunku do art. 33 ustawy o ochronie danych osobowych. W zakresie przetwarzania danych osobowych cudzoziemca umieszczonych w wykazie SIS, art. 33 ustawy o ochronie danych osobowych nie znajduje zastosowania.
Zgodnie z regulacją zawartą w art. 131 ustawy o cudzoziemcach - cudzoziemiec jest uprawniony do uzyskania informacji odnośnie przetwarzania swoich danych w wykazie i SIS, tj. wyłącznie informacje o wpisaniu jego danych osobowych do wykazu lub Systemu Informacyjnego Schengen do celów odmowy wjazdu, terminie obowiązywania wpisu, podstawie prawnej wpisu, a w przypadkach, o których mowa w art. 128 ust. 1 pkt 1 i 2, także o podstawie faktycznej wpisu (art. 131 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach). Kontrola dokonywana przez GIODO w świetle art. 114 ust. 1 i ust. 2 Konwencji wykonawczej do układu Schengen ma charakter formalny i nie polega na merytorycznym badaniu zasadności wpisu. Odesłanie w art. 8 ust. 3 ustawy o SIS do ustawy o ochronie danych osobowych dotyczy tylko procedury kontrolnej określonej w art. 14-19 tej ustawy, a nie kompetencji GIODO dotyczących oceny legalności przetwarzania danych osobowych.
W przedmiotowej sprawie w tych ramach prawnych została przeprowadzona przez GIODO kontrola prawidłowości przetwarzania danych osobowych skarżącego. Organ w ramach kontroli dysponował zarówno dokumentem stanowiącym podstawę wpisu, a więc decyzją w rozumieniu w art. 96 ust. 1 Konwencji wykonawczej do układu Schengen jak i treścią samego wpisu, co w świetle art. 131 ustawy o cudzoziemcach jest wystarczające do dokonania kontroli przetwarzania danych osobowych. Przy tym wskazać należy, że podejmowana przez organ "decyzja" polega na dokonaniu oceny zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji pod kątem występowania przesłanek wymienionych w art. 128 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach. Nie przybiera jednak postaci decyzji administracyjnej (vide Prof. Janusz Borkowski w: Prawo o cudzoziemcach. Komentarz. C.H. Beck 2006r. pod. red. dr Jacka Chlebnego, komentarz do art. 129 ustawy o cudzoziemcach).
Generalny Inspektor nie był natomiast uprawniony do dokonywania merytorycznej weryfikacji wpisu i wkraczania swoimi nakazami w materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy administracyjnej, ponieważ byłaby to ingerencja w sprawę w zakresie nie będącym w jego właściwości i dokonywania merytorycznej oceny poszczególnych czynności wykonywanych w ramach tamtego postępowania. W tym zakresie organem właściwym jest bowiem Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, który w oparciu o art. 131 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach posiada kompetencje do dokonania kontroli merytorycznej wpisu.
W wyniku takiego rozwiązania przetwarzanie danych osobowych w toku postępowania administracyjnego podlegałoby jurysdykcji dwóch różnych organów państwowych, co mogłoby prowadzić do wydawania przez dwa różne organy państwowe aktów zawierających odmienne oceny tej samej kwestii (podobnie NSA w wyroku z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1453/09). Tym samym zarzut nr 1 skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie.
Nie można podzielić również zarzutu nr 2 skargi kasacyjnej, dotyczącego naruszenia art. 134 Ppsa. Sąd I instancji rozstrzygnął sprawę w granicach sprawy wyznaczonej art. 131 ustawy o cudzoziemcach i nie miał podstaw, aby rozszerzać granice kontroli w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Organ, ustalił jaka była podstawa wpisu i dysponował w tym zakresie właściwym dokumentem, o którym mowa w art. 96 Konwencji wykonawczej do układu Schengen. Tak więc zarzut ten jest nieuzasadniony.
W związku z tym, że bezzasadne okazały się dwa powyższe zarzuty, nie można uznać, że Sąd I instancji naruszył art. 3, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) Pppsa oraz art. 141 § 4 Ppsa. Skarżący upatruje naruszenia tych przepisów wyłącznie w nieuchyleniu zaskarżonych decyzji. Tymczasem Sąd I instancji poddał kontroli legalność decyzji GIODO i wobec nie stwierdzenia naruszeń przez ten organ przepisów prawa procesowego i materialnego, nakładających na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, oddalił skargę, szczegółowo wyjaśniając motywy swojego rozstrzygnięcia.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 Ppsa.