Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 1438/13 oddalił skargę A. S. na czynność Starosty Bydgoskiego w przedmiocie wpisu do ewidencji gruntów i budynków. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Pismem z dnia 10 lutego 2012 r. skarżący A. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na czynność Starosty Bydgoskiego w przedmiocie wpisu do ewidencji gruntów i budynków, dotyczącego działki nr 127 w T., dokonanego przez Starostę Bydgoskiego w roku 2010.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postanowieniem z dnia 9 lipca 2012 r. odrzucił skargę ze względu na uchybienie terminowi do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W wyniku skarg kasacyjnych wniesionych przez A. S. i M. B., Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 13 lutego 2013 r., sygnatura akt I OSK 132/13 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania wywodząc, że ten winien dokonać ustaleń, czy skarżący posiada interes prawny do wniesienia skargi. NSA podkreślił, że skarżący swój interes prawny wywodzi z umowy dzierżawy zawartej w dniu 7 grudnia 2011 r. Wobec tego sąd pierwszej instancji powinien przed wydaniem postanowienia z dnia 9 lipca 2012 r. o odrzuceniu skargi dokonać ustaleń, czy skarżący jako dzierżawca posiada interes prawny do żądania przeprowadzenia sądowej kontroli czynności wpisu danych w ewidencji gruntów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postanowieniem z dnia 6 czerwca 2013 r. odrzucił skargę skarżącego uznając, że jest niedopuszczalna ze względu na brak legitymacji do jej wniesienia. Zdaniem Sądu interesu prawnego strona wnosząca skargę nie może wyprowadzać z faktu zawarcia umowy dzierżawy. Sąd podkreślił, że skarżący będący dzierżawcą (posiadaczem zależnym) gruntu należącego do M. B. może mieć jedynie interes faktyczny w niniejszej sprawie.
Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez M. B., Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 4 października 2013 r., sygnatura akt I OSK 2223/13 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania wskazując, że WSA powinien był badać posiadanie w sprawie interesu prawnego przez składającego skargę w trakcie postępowania, podczas rozprawy, a ewentualne dojście przez Sąd do wniosku, że takiego interesu prawnego u skarżącego brak, skutkować powinno oddaleniem skargi z powodu braku legitymacji skargowej, w formie wyroku. Zamiast tego Sąd, ustalając nieposiadanie przez wnoszącego skargę interesu prawnego, odrzucił skargę na posiedzeniu niejawnym, w składzie jednego sędziego, w formie postanowienia, co narusza art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 2710 ze zm. – dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a.
Po raz kolejny rozpoznając sprawę zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę wskazując, że skarżący swoje uprawnienia w niniejszej sprawie wywodzi ze stosunku dzierżawy wynikającego z umowy dzierżawy zawartej z M. B. w dniu 7 grudnia 2011 r. Taki stosunek zobowiązaniowy nie stwarza po stronie skarżącego praw do nieruchomości, jak i nie stwarza po stronie dzierżawcy jakichkolwiek roszczeń o ochronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Tylko właścicielka M. B. może dokonywać czynności prawnych stanowiących realizację tego prawa, w tym działań w przedmiocie wpisu do ewidencji gruntów i budynków.
Sąd uznał, że o ile można ewentualnie skarżącemu przypisać interes faktyczny to brak interesu prawnego wskazuje, że nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 50 § 1 p.p.s.a. Natomiast posiadanie jedynie interesu faktycznego nie jest wystarczające dla uznania, że skarżącemu przysługuje legitymacja do wniesienia skargi na czynność Starosty Bydgoskiego w przedmiocie wpisu do ewidencji gruntów i budynków.
Od powyższego wyroku zostały wniesione dwie skargi kasacyjne.
M. B. zaskarżyła wyrok w całości, wnosząc alternatywnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania lub o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Na rozprawie w dniu 25 listopada 2016 pełnomocnik skarżącej wniósł również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wyrokowi zarzucono naruszenie:
1/ przepisów postępowania:
- - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 132, art. 90 § 1, art. 58 § 1 pkt 6, art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz art. 14, 15 i art. 38 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, dalej p.g.i.k. oraz art. 277 K.k. – poprzez niewłaściwe zastosowanie,
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1, art. 50 § 1 i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. oraz art. 14, 15 i 38 p.g.i.k. oraz art. 277 K.k. – poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego,
- - art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez pozbawienie prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy,
- - art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka przez brak należytego, rzetelnego i sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy.
2/ przepisów prawa materialnego: art. 14, 15 i 38 p.g.i.k. poprzez niewłaściwe zastosowanie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżący powoływał się na swój interes prawny w sprawie, a w aktach sprawy brak dowodu, że Sąd poddał go badaniu na rozprawie, nie odniósł się także do kwestii naruszenia art. 14,15 i 38 p.g.i.k. Stwierdzono, że wynikające z władania dzierżawionymi gruntami czynności dzierżawcy, mające wpływ na położenie znaków granicznych, są ograniczone przepisami prawa materialnego. Obowiązki dzierżawcy są identyczne jak obowiązki właściciela w świetle przepisów art. 14, 15 i 38 p.g.i.k., są one zatem źródłem interesu prawnego dzierżawcy w sprawie.
A. S., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu, zaskarżył wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zawnioskowano także o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie została opłacone w całości, ani w części. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie,
- - art. 50 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 14, 15, 38 p.g.i.k. oraz art. 277 K.k. poprzez niewłaściwe zastosowanie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej A. S. podniesiono, że skarżący swój interes prawny w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. wywodzi z art. 14 i 15 p.g.i.k. Przepisy te nakładają na właściciela i inna osobę władającą nieruchomością szereg obowiązków, a kodeks karny penalizuje niszczenie, uszkadzanie, przesuwanie, fałszywe stawianie znaków granicznych, przez co pośrednio formułuje obowiązki. Podmiotem tych obowiązków jest też dzierżawca.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach podstaw i zarzutów zgłoszonych w skargach kasacyjnych. Żadna ze skarg kasacyjnych nie zawiera uzasadnionych zarzutów.
Powodem oddalenia skargi przez Sąd I instancji był stwierdzony brak legitymacji prawnej A. S. w skarżeniu czynności Starosty dotyczących wpisów w ewidencji gruntów i budynków, odnoszących się do działki stanowiącej własność M. B..
Skarga kasacyjna M. B. została oparta zarówno na zarzutach naruszenia prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Ponieważ zagadnieniem zasadniczym w sprawie jest kwestia legitymacji skargowej skarżącego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa materialnego, albowiem od prawidłowości stanowiska Sądu I instancji w tej kwestii zależy skuteczność zastosowania przez ten Sąd przepisów procesowych dających podstawę do oddalenia skargi ze względu na jej niedopuszczalność.
Zarzutami naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie objęte zostały przepisy art. 14, 15 i 38 p.g.i.k. Mając na względzie twierdzenia autora skargi kasacyjnej należy przyjąć, że niewłaściwe zastosowanie polegać ma na braku zastosowania tych przepisów i przyjęcia na ich podstawie, że dzierżawca ma interes prawny w sprawie. Nie jest jasne, co w zamierzeniach autora skargi kasacyjnej oznaczać ma "otwarta formuła" interesu prawnego w postępowaniu sądowym i jej szerszy zakres względem interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym. Oczywiście w przypadku każdego z postępowań opartych na przesłance "interesu prawnego" konieczne jest jego wykazanie, a źródła tego interesu mogą być odmienne. W szczególności skierowanie decyzji do osoby nie legitymowanej w postępowaniu administracyjnym, uprawnia ja do złożenia skargi na taką decyzję, co jest przypadkiem możliwych różnic między postępowaniami.
W sprawie nie miały jednak zastosowania przepisy art. 14, 15 czy 38 p.g.i.k. Przedmiotem sporu nie jest istnienie po stronie skarżącego obowiązku umożliwienia wykonania prac geodezyjnych, jak również kwestie niszczenia przez niego znaków geodezyjnych czy ich ochrony. Niewątpliwie wskazane przepisy stanowią o określonych obowiązkach i zakazach, sprawa przedmiotowo nie dotyczy jednak tych obowiązków i zakazów. Fakt, że osoba władająca nieruchomością ma obowiązek ochrony znaków granicznych i zakaz ich niszczenia nie oznacza, że z tego tytułu może weryfikować dane znajdujące się w ewidencji, a odnoszące się do takich znaków. Brak związków przedmiotowych powoduje, że wskazane przepisy niewątpliwie nie mogą zostać uznane za źródło interesu prawnego skarżącego w postępowaniu ze skargi na czynność organu z zakresu wpisu do ewidencji gruntów i budynków. Sąd I instancji nie miał podstaw do ich stosowania i zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie, sporządzonej wszak przez profesjonalnego pełnomocnika, pozbawione są podstaw.
Nie mogły zostać uwzględniona również zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zarzut naruszenia prawa procesowego może odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W ogóle nie poddają się weryfikacji przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzuty odnoszące się do art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, jako pozbawione uzasadnienia. Prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd jest uprawnieniem o złożonej i bogatej treści. Postawienie zarzutu jego naruszenia wymaga zatem ze strony zgłaszającego zarówno wnikliwej analizy zakresu uprawnienia w konkretnej sprawie, jak i przestawienia okoliczności naruszających określony standard "prawa do sądu". Nie może go zastąpić zacytowanie fragmentu uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, bez wskazania relewantność tego cytatu dla sprawy. Takie postawienie zarzutu, odnoszącego się do niezwykle ważkich zasad konstytucyjnych, sprowadza powoływanie się na te zasady do roli argumentu erystycznego, pozbawionego merytorycznego charakteru, prowadzi do banalizacji samej zasady.
Powoływanie się na standardy Konstytucji jest ważnym elementem uprawnień obywateli, znajdującym oparcie w art. 8 ust. 2 Konstytucji, a wiążąca moc tych standardów zobowiązuje sądy do ich uwzględniania w procesie orzekania. Posługiwanie się nimi wymaga jednak stosowania znacznie bardziej złożonej i wnikliwej argumentacji, niż zacytowanie brzmienia normy konstytucyjnej i postawienie tezy, że została naruszona z tego powodu, że Sąd I instancji uznał skargę za niedopuszczalną, i to nie ze względu na jej przedmiot, lecz brak po stronie skarżącego interesu prawnego. To rozstrzygnięcie wszak w żadnym zakresie nie ogranicza osób legitymowanych do ochrony ich uprawnień w postępowaniu sądowym. Na marginesie można wskazać, że w skardze kasacyjnej nie wskazano, aby zasada z art. 45 ust. 1 Konstytucji oznaczała, że każdy ma prawo do rozpoznania przez sąd cudzej, a nie własnej sprawy.
Wadliwie jest także postawiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1, 50 § 1 i 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego. W szczególności nie wskazano żadnych przepisów odnoszących się do postępowania dowodowego i wyjaśniającego. Związek między przepisami prawa geodezyjnego i kartograficznego i uprawnieniami dzierżawcy nie leży w sferze ustaleń faktycznych, lecz prawnej, kwalifikacji prawnej okoliczności faktycznych. Kwestia interesu prawnego nie jest pochodną postępowania dowodowego, lecz sfery praw i obowiązków. Nie zostało zakwestionowane, że skarżący jest dzierżawcą działki.
Sąd wydał wyrok po przeprowadzeniu rozprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), a postępowanie było jawne (art. 90 § 1 p.p.s.a.). Uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie elementy określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. i pozwala na kontrolę stanowiska Sądu I instancji. Kwestia legitymacji do wniesienia skargi jest natomiast zagadnieniem materialnoprawnym i wobec bezzasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego brak podstaw do przyjęcia naruszenia przez Sąd I instancji art. 50 § 1 i 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Skarga wniesiona przez osobę pozbawioną legitymacji procesowej podlegała oddaleniu, co uzasadnia zastosowanie art. 151 p.p.s.a. Nie miał natomiast w sprawie zastosowania przepis art. 277 K.k., wobec czego nie mógł zostać naruszony.
Nie uzasadniają uchylenia wyroku Sądu I instancji także zarzuty skargi kasacyjnej wniesionej przez A. S. Wobec braku podstaw do powoływania się w sprawie dotyczącej wpisu w ewidencji gruntów i budynków na przepisy art. 14, 15 i 38 p.g.i.k. oraz art. 277 K.k. ze względu na brak przedmiotowego związku ze sprawą, nie doszło do naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. Interes prawny we wniesieniu określonej skargi podlega każdorazowo badaniu przez pryzmat przepisów mających zastosowanie do podjętego rozstrzygnięcia lub dokonanej czynności, a nie dotyczące innych obowiązków zakazów, nawet jeśli są one regulowane w ustawie, na podstawie której dokonana zastała kwestionowana czynność. Pozbawiony podstaw jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie. Jak wyżej już stwierdzono, uzasadnienie wyroku zawiera wymagane elementy i werbalizuje w sposób dostateczny stanowisko Sądu I instancji w kwestii legitymacji skargowej skarżącego. Dla jego zasadności nie było konieczne rozważenie przepisów, które w sposób oczywisty nie miały w sprawie zastosowania.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skarg kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego A. S. wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym art. 258-261 p.p.s.a. Po zwrocie akt do sądu I instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy rozpozna wniosek pełnomocnika zawarty w skardze kasacyjnej.