Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 314/20

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 24 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 269/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę W. W., zwanego dalej skarżącym na decyzję Wojewody [.] z dnia [.]. kwietnia 2019 r. w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie utraty statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku dla osób bezrobotnych.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [.]. grudnia 2014 r. nr [..] Prezydent Miasta W. uznał skarżącego za osobę bezrobotną i przyznał mu prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 23 grudnia 2014 r. do dnia 30 sierpnia 2015 r.

Następnie decyzją z dnia [.]. lipca 2015 r. nr [..] Prezydent Miasta W.orzekł o utracie przez stronę statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku z dniem 15 lipca 2015 r. ze względu na podjęcie zatrudnienia (innej pracy zarobkowej).

Postanowieniem z dnia [..] stycznia 2017 r. nr [..] organ na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wznowił postępowanie zakończone ostatecznymi decyzjami Prezydenta Miasta W. z dnia [..] grudnia 2014 r. oraz z dnia [..] lipca 2015 r. w związku z pozyskaniem w dniach 25 listopada 2016 r. oraz 25 grudnia 2016 r. dokumentu z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, z którego wynikało, że w okresie od dnia 15 września 1998 r. do dnia 25 listopada 2016 r. strona posiadała wpis do CEIDG ze wskazaną datą rozpoczęcia wykonywania działalności od dnia 15 września 1998 r.

Decyzją z dnia [..] lutego 2017 r. nr [..] organ pierwszej instancji orzekł o:

1. 1) uchyleniu decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta W. z dnia [.]. grudnia 2014 r. nr [..], orzekającej o uznaniu strony za osobę bezrobotną oraz o przyznaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 23 grudnia 2014 r. do dnia 30 sierpnia 2015 r.,
2. 2) odmowie uznania strony za osobę bezrobotną z dniem 23 grudnia 2014 r.,
3. 3) umorzeniu postępowania w sprawie przyznania prawa do zasiłku dla osób bezrobotnych w okresie od dnia 23 grudnia 2014 r. do dnia 30 sierpnia 2015 r.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego od tej decyzji, Wojewoda [..]decyzją z dnia [..] kwietnia 2017 r. nr [..] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Następnie decyzją z dnia [..] maja 2017 r. nr [..] Prezydent Miasta W. uchylił ostateczną decyzję z dnia [.]. lipca 2015 r. w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku z dniem 15 lipca 2015 r. oraz umorzył postępowanie w sprawie utraty statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku z dniem 15 lipca 2015 r. Organ wskazał, że skoro strona w dniu 23 grudnia 2014 r. nie spełniała warunków do uzyskania statusu osoby bezrobotnej, to należało również uchylić decyzję o utracie statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem 15 lipca 2015 r. Należało również umorzyć postępowanie w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Odwołanie od tej decyzji wniósł W.W.

Postanowieniem z dnia [.] czerwca 2017 r. Wojewoda [.]. zawiesił z urzędu postępowanie do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na decyzję Wojewody [.]. z dnia [..] kwietnia 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 21 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 323/17 oddalił skargę na decyzję Wojewody [..] z dnia [..] kwietnia 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 976/18 oddalił skargę kasacyjną strony.

Postanowieniem z dnia [..] marca 2019 r. Wojewoda [.]. podjął z urzędu zawieszone postępowanie z uwagi na prawomocne rozstrzygnięcie sprawy ze skargi na decyzję Wojewody [..] z dnia [.]. kwietnia 2017 r.

Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda [..] decyzją z dnia [..] kwietnia 2019 r. nr [..] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy zauważył, że WSA we Wrocławiu prawomocnym wyrokiem z dnia 21 listopada 2017 r. oddalił skargę na decyzję Wojewody [..] z dnia [..] kwietnia 2017 r. Skoro zatem nie było podstaw prawnych, aby strona posiadała status osoby bezrobotnej od dnia 23 grudnia 2014 r., to konsekwencją było wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji organu pierwszej instancji z dnia [..] lipca 2015 r. w sprawie utraty przez stronę statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku z dniem 15 lipca 2015 r. z powodu podjęcia zatrudnienia (innej pracy zarobkowej).

Natomiast argumenty odwołania dotyczą prawidłowości wydania decyzji w sprawie pozbawienia strony statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku, a w tym przedmiocie postępowanie zostało zakończone decyzją organu pierwszej instancji z dnia [..] lutego 2017 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na tę decyzję wniósł W.W.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że powołany jako podstawa prawna wznowienia postępowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. określa, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Zdaniem Sądu, organy obydwu instancji prawidłowo ustaliły, że wskazana wyżej przesłanka wznowienia zaistniała w niniejszej sprawie, co uzasadniało nie tylko wznowienie postępowania administracyjnego oraz wydanie decyzji w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd podkreślił, że organ pierwszej instancji wznowił również postępowanie w przedmiocie uznania skarżącego za osobę bezrobotną oraz przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W wyniku tego postępowania uchylona została decyzja organu pierwszej instancji z dnia [.]. grudnia 2014 r. przyznająca skarżącemu status osoby bezrobotnej oraz prawo do zasiłku dla bezrobotnych. W decyzji z dnia [..] lutego 2017 r. organ pierwszej instancji odmówił uznania skarżącego za osobę bezrobotną i umorzył postępowanie w przedmiocie przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę [.]. decyzją z dnia [..] kwietnia 2017 r. Skarga strony na decyzję Wojewody została oddalona przez WSA we Wrocławiu wyrokiem z dnia 21 listopada 2017 r., a skarga kasacyjna oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 listopada 2018 r.

Sąd stwierdził, że konsekwencją uznania za prawidłową i zgodną z prawem decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym, odmawiającej uznania skarżącego za osobę bezrobotną i umarzającą postępowanie w przedmiocie przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych jest konieczność uchylenia w postępowaniu nadzwyczajnym również decyzji orzekającej o utracie statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku. Skoro bowiem skarżący nie nabył statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych, to zbędne było orzekanie o utracie tego statusu oraz prawa do zasiłku w wyniku podjęcia przez skarżącego zatrudnienia.

Sąd uznał, że zarzut skargi odnośnie naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f i art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, ponieważ zdaniem skarżącego odmowę uzyskania statusu osoby bezrobotnej winna otrzymać osoba wpisana do ewidencji działalności gospodarczej i wykonująca faktycznie tę działalność gospodarczą, a wpis winien spełniać przesłanki umożliwiające prowadzenie działalności gospodarczej, dotyczy w istocie decyzji odmawiającej uznania skarżącego za osobę bezrobotną i umarzającej postępowanie w przedmiocie przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Kwestia ta była przedmiotem kontroli przez WSA w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 21 listopada 2017 r., a skarga kasacyjna skarżącego została oddalona przez NSA wyrokiem z dnia 28 listopada 2018 r. WSA w wyroku z dnia 21 listopada 2017 r. przypomniał, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) u.p.z.i.r.p., w brzmieniu obowiązującym w dniu rejestracji skarżącego w Powiatowym Urzędzie Pracy, zgodnie z którym za bezrobotnego uważa się osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g lub lit. i, j, l oraz osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. h, która bezpośrednio przed rejestracją jako bezrobotna była zatrudniona nieprzerwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres co najmniej 6 miesięcy, oraz osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 3 i 4, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub w danej służbie albo innej pracy zarobkowej albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu programu nauczania tej szkoły lub w szkole wyższej, gdzie studiuje na studiach niestacjonarnych, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli nie złożyła wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej albo po złożeniu wniosku o wpis:

1. - zgłosiła do ewidencji działalności gospodarczej wniosek o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej i okres zawieszenia jeszcze nie upłynął, albo
2. - nie upłynął jeszcze okres do, określonego we wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej, dnia podjęcia działalności gospodarczej.

Sąd stwierdził, że sam fakt złożenia wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej w sytuacji, kiedy skarżący nie wniósł o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej i jednocześnie upłynął okres do dnia jej podjęcia stanowił przesłankę uzasadniającą pozbawienie go statusu osoby bezrobotnej, gdyż nie spełniał on kryteriów osoby bezrobotnej określonych w ustawie. Organ zobowiązany był wziąć pod uwagę jedynie fakt dokonania przez skarżącego wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, ponieważ status osoby bezrobotnej nie został powiązany przez ustawodawcę z faktem rzeczywistego wykonywania działalności gospodarczej i nie było potrzeby badania, czy działalność taka rzeczywiście była prowadzona.

Sąd wskazał, że WSA w wyroku z dnia 21 listopada 2017 r. przyjął również, że bez znaczenia pozostawało, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej był – jak podkreślił to skarżący – niepoprawny, wadliwy, niezweryfikowany i niekompletny i jako taki winien zostać usunięty z urzędu. Organy zatrudnienia nie mogły samodzielnie dokonać weryfikacji wpisów do CEIDG, gdyż nie pełniły roli administratora tego rejestru, czy też podmiotu upoważnionego do jego prowadzenia. Nie mogły zatem wziąć pod uwagę podnoszonych przez stronę okoliczności, które skarżący powinien skierować ewentualnie do właściwego organu rejestrowego. Ponadto organy zatrudnienia związane były faktem samego wpisu i nie mogły tej okoliczności pominąć.

Sąd wskazał, że WSA w wyroku z dnia 21 listopada 2017 r. zauważył, że skarżący w momencie rejestracji zapoznał się z treścią obowiązujących przepisów dotyczących statusu osób bezrobotnych. W oświadczeniu rejestrowanego z dnia 23 grudnia 2014 r. podał, że nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, co potwierdził własnoręcznym podpisem (pkt 11 oświadczenia), podczas gdy wpis taki bezspornie posiadał. Skarżący został również pouczony o obowiązku zawiadomienia o okolicznościach powodujących utratę statusu osoby bezrobotnej z jednoczesną utratą prawa do zasiłku, w tym o konieczności zgłoszenia uzyskania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej (pouczenie podpisane przez stronę w dniu 23 grudnia 2014 r.).

Nie sposób zatem uznać za przekonującą argumentację skarżącego o nieprawidłowych pouczeniach udzielanych mu w tym zakresie przez pracowników Powiatowego Urzędu Pracy. Trzeba również dodać, że skoro z treści oświadczeń skarżącego wynikało, że nie jest on wpisany do CEIDG, to pracownik organu nie miał żadnych podstaw, aby jeszcze dodatkowo upewniać się, że oświadczenia te są zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy, zwłaszcza że skarżący składał je pod rygorem odpowiedzialności karnej.

Zdaniem Sądu, należało uznać, że w całym okresie pobierania przez skarżącego zasiłku dla bezrobotnych nie spełniał on wymogu, od którego obowiązujące w tym czasie przepisy uzależniały uzyskanie statusu bezrobotnego, a co za tym idzie - nabycia prawa do zasiłku, będącego świadczeniem przysługującym w świetle art. 71 ustawy wyłącznie osobie bezrobotnej. Ujawniona okoliczność dawała więc podstawę do wznowienia postępowania, a następnie uchylenia decyzji uznającej skarżącego za osobę bezrobotną. Uzasadnione było również umorzenie postępowania w sprawie przyznania zasiłku dla osób bezrobotnych, gdyż wobec stwierdzenia braku po stronie skarżącego przesłanek do nabycia statusu osoby bezrobotnej, bezprzedmiotowe było orzekanie o związanych z tym statusem uprawnieniach.

Powyższe stanowisko WSA we Wrocławiu, wyrażone w wyroku z dnia 21 listopada 2017 r. zaakceptowane zostało także przez NSA, który oddalił skargę kasacyjną skarżącego.

W ocenie Sądu, zasadne było zatem uchylenie decyzji ostatecznej organu pierwszej instancji z dnia [.]. lipca 2017 r. o utracie statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku dla osoby bezrobotnej i zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f i art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie mógł odnieść w niniejszym postępowaniu zamierzonego przez stronę skutku. Bez wpływu na wynik niniejszej sprawy pozostawało, według twierdzeń skarżącego, niedoręczenie zaświadczenie o wpisie do ewidencji, o którym mowa w art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej.

Zdaniem Sądu, nieuzasadniony był również zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. przez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego w postępowaniu odwoławczym, pominięcie dokumentów przedstawionych przez skarżącego, a tym samym pominięcie słusznego interesu obywatela i pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej. Skarżący nie wskazał, jakie dokumenty przedstawione przez skarżącego zostały pominięte, a jak już wyżej wskazano, w rozpatrywanej sprawie istotne było uchylenie decyzji ostatecznej przyznającej skarżącemu status osoby bezrobotnej i prawo do zasiłku dla bezrobotnych, co skutkowało obowiązkiem uchylenia decyzji ostatecznej o utracie statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku dla osoby bezrobotnej. Organy nie naruszyły zasady działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.) oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), jak równie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

W ocenie Sądu, nie mógł także zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 32 ust. 2 w związku z art. 67 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 32 ust. 2 Konstytucji nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Na gruncie Konstytucji RP zakaz dyskryminacji jest całkowity (z jakiejkolwiek przyczyny) i ma bezwzględny charakter (nie może go uchylać ustawodawca, nawet z odwołaniem się do art. 31 ust. 3 Konstytucji). Nie jest dopuszczalne odstępowanie od niego przez organy władzy publicznej. Dyskryminacja pojawia się w sytuacji, gdy zróżnicowanie podmiotów następuje ze względu na cechę osobistą. W rozpatrywanej sprawie, jak już powyżej zostało wyjaśnione, uchylenie decyzji o utracie statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku nie było spowodowane wiekiem skarżącego. Wiek skarżącego nie był brany pod uwagę przy wydawaniu zaskarżonej decyzji jako element pozbawiony istotności z uwagi na normy prawne znajdujące zastosowanie w prowadzonym postępowaniu.

Natomiast w myśl art. 67 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. Zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa. Pogląd w kwestii charakteru normy art. 67 wyrażony został w wyroku TK z 27 stycznia 2003 r., SK 27/02, pkt III.8. Wskazano w nim, że z "przepisu tego nie wynikają wyraźnie prawa podmiotowe (...) Regulacja ta stanowi przede wszystkim o kierunku polityki państwa i jest adresowana głównie do jego organów – w tym prawodawczych". Przepis ten nie mógł być zatem naruszony przez orzekające w sprawie organy.

Sąd stwierdził, że wbrew twierdzeniom skargi skarżący został pouczony o swojej sytuacji prawnej, gdyż w momencie rejestracji zapoznał się z treścią obowiązujących przepisów dotyczących statusu osób bezrobotnych i oświadczył, że nie złożył wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej. Nie można zatem uznać, że to brak pouczenia stanowił okoliczność dyskryminującą skarżącego.

Zdaniem Sądu, nieuzasadniony był również zarzut naruszenia art. 2 i art. 3 ust. 1 pkt c Dyrektywy Rady nr 2000/78 z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiającej ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy. Skarżący nie wskazał, która jednostka redakcyjna art. 2 Dyrektywy została według niego naruszona. W artykule tym zdefiniowane zostało pojęcie dyskryminacji, w tym "zasady równego traktowania" (ust. 1), dyskryminacji bezpośredniej i pośredniej (ust. 2), molestowania (ust. 3). Tak więc przepisy, stanowiące definicje tych pojęć nie mogły zostać naruszone w niniejszym postępowaniu.

Sąd wskazał, że nie jest usprawiedliwiony także zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 lit. c ww. Dyrektywy, w myśl którego w granicach kompetencji Wspólnoty, niniejsza dyrektywę stosuje się do wszystkich osób, zarówno sektora publicznego, jak i prywatnego, włącznie z instytucjami publicznymi, w odniesieniu do warunków zatrudnienia i pracy, łącznie z warunkami zwalniania i wynagradzania. Określa on jedynie zakres stosowania Dyrektywy ustanawiającej ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy i w rozpoznawanej sprawie nie znajdował zastosowania.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł W. W., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1. I. Na podstawie art. 173 i 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
2. 1. przepisu art. 32 ust. 2 w zw. z art. 67 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez brak zastosowania i nierówne potraktowanie skarżącego w zakresie utraty statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku z dniem 15 lipca 2015 r., podczas gdy Skarżący nie został prawidłowo pouczony o sytuacji prawnej, a decyzja Prezydenta Miasta W. z dnia [..] maja 2017 r. nr [..] utrzymana zaskarżoną decyzją Wojewody [..] z dnia [.]. kwietnia 2019 r. została wydana uwzględniając wpis do ewidencji działalności gospodarczej z 1998 r. w sytuacji gdy wpis ten należy uznać za bezskuteczny, gdyż był niepełny, zawierający braki, które nie zostały uzupełnione i który nie umożliwiał prowadzenia działalności gospodarczej skarżącemu, a obecnie w chwili wydawania decyzji Skarżący jest w wieku emerytalnym, co Skarżący odbiera jako działania dyskryminacyjne ze względu na wiek,
3. 2. przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) i 33 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, iż osoba która posiada niepełny wpis do ewidencji działalności gospodarczej i nigdy nie prowadziła działalności gospodarczej, nie może uzyskać statusu osoby bezrobotnej a następnie go utracić, podczas gdy wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu winna prowadzić do przyjęcia, iż odmowę uzyskania statusu osoby bezrobotnej otrzymać winna osoba wpisana do ewidencji działalności gospodarczej i wykonująca faktycznie tę działalność gospodarczą a jej wpis do ewidencji również winien spełniać przesłanki do prowadzenia działalności gospodarczej,
4. 3. przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit.f) i 33 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, iż osoba która posiada niepełny wpis do ewidencji działalności gospodarczej i nigdy nie prowadziła działalności gospodarczej, nie może uzyskać statusu osoby bezrobotnej a następnie go utracić, podczas gdy wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu winna prowadzić do przyjęcia, iż odmowę uzyskania statusu osoby bezrobotnej otrzymać winna osoba wpisana do ewidencji działalności gospodarczej i wykonywać faktycznie tę działalność gospodarczą a jej również winien spełniać przesłanki do prowadzenia działalności gospodarczej,
5. 4. brak zastosowania art. 15 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej (Dz. U. z 1988r. nr 41, poz. 324) poprzez przyjęcie, iż wpis w ewidencji działalności gospodarczej jest skuteczny, podczas gdy zgłoszenie o dokonanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej nie zawierało numeru ewidencyjnego PESEL i NIP, a organ ewidencyjny nie doręczył skarżącemu przewidzianego w ustawie zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności, ani nie wezwał o uzupełnienie braków wpisu,
6. 5. przepisu art. 33 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 2168) poprzez przyjęcie, iż domniemanie prawdziwości danych zawartych w ewidencji, skutkuje, iż organy orzekające w sprawie były związane treścią wpisu skarżącego do CEDIG i skarżący nie może ekskulpować się, podczas gdy skarżący nie prowadził wcale działalności gospodarczej i nie uzyskiwał z niej dochodów, a sam wpis nie może być skuteczny, gdyż skarżący nie podjął dalszych kroków w celu rozpoczęcia działalności gospodarczej, nie uzyskał numeru REGON, ani nie zgłosił rozpoczęcia działalności gospodarczej we właściwym urzędzie skarbowym, a wpis nie przeszedł weryfikacji w CEDIG z powodu braku numeru PESEL i NIP,
7. 6. przepisu art. 2 i art. 3 ust. 1 pkt c Dyrektywy Rady nr 2000/78 z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiającą ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudniania i pracy z dnia 27 listopada 2000 r. (Dz. Urz. UE. L nr 303, str.
8. 16) przez brak zastosowania i orzekanie o utracie statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku, podczas gdy skarżący nie prowadził działalności gospodarczej, a wpis do ewidencji działalności gospodarczej z 1998 r. był bezskuteczny z uwagi na jego niepełność i braki, które nie zostały uzupełnione i wpis ten nie umożliwiał prowadzenie działalności gospodarczej, a obecnie w chwili wydawania decyzji skarżący jest w wieku emerytalnym, co skarżący odbiera jako działania dyskryminacyjne ze względu na wiek, takie działanie organów administracyjnych zostało zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, czym Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył zasadę praworządności i równego traktowania wynikające z art. 2, 7 i 32 ust. 1 w zw. z art. 67 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
9. II. Na podstawie art. 173 i 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postepowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało oddaleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu skargi Skarżącego, a mianowicie naruszenie:
10. 1. art. 3 § 1 i 2 pkt 1) p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w zw. z art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 138 § 1 i 2 k.p.a. poprzez brak zastosowania i zaniechanie wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi skarżącego na decyzję z dnia [.]. kwietnia 2019 r. Wojewody [..] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [..] maja 2017r. nr [..], pomimo iż w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i dokonano analizy stanu faktycznego z pominięciem słusznego interesu strony, a w szczególności pominięcia okoliczności, iż wpis do ewidencji działalności gospodarczej był nieskuteczny, bowiem nie zawierał pełnych danych przedsiębiorcy, a skarżący nigdy nie podejmował działalności gospodarczej, nie przeprowadził dalszych czynności umożliwiających mu prowadzenie działalności gospodarczej, nie osiągał żadnego dochodu wobec czego powinien mieć możliwość skorzystania z pomocy państwa polegającej na uzyskaniu statusu osoby bezrobotnej i związanych z tym świadczeń, w tym dodatku akwizycyjnego,
11. 2. niezastosowanie przepisu art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a.i niewłaściwym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 3 § 1 i 2 pkt 1) p.p.s.a. przez niezasadne oddalenie skargi skarżącego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu od decyzji Wojewody [..], pomimo, iż istniały przesłanki do uchylenia zaskarżonych decyzji i uznanie przez Sąd I instancji, iż działanie organów administracyjnych było prawidłowe – zamiast uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i decyzji jej poprzedzającej,
12. 3. niezastosowanie przepisu art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a i niewłaściwym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 3 § 1 i 2 pkt 1) p.p.s.a. przez niezasadne oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja Wojewody [.] z dnia [.] kwietnia 2017 r. nr [..] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [..] maja 2017 r. nr [.], została wydana z naruszeniem przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 i art. 138 § 1 i 2 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do naruszenia prawa strony do rzetelnego postępowania administracyjnego zgodnego z zasadami praworządności.

Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący zrzekł się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem żaden z podniesionych w niej zarzutów nie okazał się usprawiedliwiony.

W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie prawa materialnego. W pierwszym rzędzie co do zasady rozpoznane zostaną zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, gdyż ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego przez organ administracyjny w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za nieprawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, wszystkie na www.cbosa).

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia prawa procesowego.

Nieuzasadniony jest zarzut sformułowany w punkcie 1. skargi kasacyjnej. Przepis art. 1 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009 r., II FSK 1660/07, wyrok NSA z dnia 11 marca 2009r., II FSK 103/08, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., I GSK 445/10; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011 r., II GSK 1185/11; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2008 r., FSK 576/07), lecz nie z przepisami art. 3 § 1 i 2 pkt 1) p.p.s.a..

Ponadto, skoro przepis art. 1 § 2 p.u.s.a. (jako przepis ustrojowy, a nie procesowy) wskazuje podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił Sąd I instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że Sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). Sytuacja taka nie występuje w rozpoznawanej sprawie. Z analogicznych względów nie mogły zostać naruszone przepisy art. 3 § 1 i 2 pkt 1) p.p.s.a..

Wskazane w ramach zarzutu pierwszego przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego formułują zasady ogólne postępowania prowadzonego przed organem administracji publicznej. Stanowią one wymaganie, by w postępowaniu organ administracji działał na podstawie przepisów prawa, stał na straży praworządności, czynił zadość zasadzie prawdy obiektywnej, a także nakazują wyważanie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, przy czym podejmowane przez organ działania powinny zawsze budzić zaufanie tychże obywateli do władzy publicznej. Przyjmuje się, że wymagania te stanowią wyraz obowiązywania zasady rzetelnej procedury, która musi być respektowana w państwie prawa. Nie może budzić wątpliwości normatywny charakter kodeksowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego, co oznacza, że kreują one konkretne obowiązki prawne, których dochowanie przez organ jest wyznacznikiem prawidłowości decyzji załatwiającej sprawę co do istoty.

Powyższa okoliczność nie zmienia jednakże tego, że zasady ogólne, w tym te zasady, które wymienia art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a., znajdują swoje rozwinięcie i uszczegółowienie w dalszych przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Ich zasadnicze znaczenie wyraża się przede wszystkim w oddziaływaniu na proces wykładni tychże przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Stąd też zarzut naruszenia określonej zasady postępowania administracyjnego powinien być zasadniczo powiązany ze wskazaniem jako naruszonych tych przepisów procesowych, które stanowią rozwinięcie i dopełnienie tejże zasady. Zaakcentowanie powyższego jest tym istotniejsze, gdy zarzutem skargi kasacyjnej jest objęte naruszenie zasady ogólnej, która swoim przedmiotem odnosi się do kwestii procesowych, które ze względu na swoją doniosłość, jak i zarazem złożoność zostały szczegółowo unormowane przez ustawodawcę w rozbudowanej regulacji prawnej.

Taką ocenę odnieść zaś przede wszystkim należy do zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), która opierając się na zwięźle ujętym wymaganiu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, odsyła do przepisów rozdziału 5 Działu II Kodeksu. Stwierdzenie, że działania podjęte przez organ pozostają w sprzeczności ze wskazaną zasadą ogólną uzależnione powinno być tym samym od wykazania, że organ prowadzący postępowanie odstąpił od zastosowania się do przepisów normujących przebieg postępowania wyjaśniającego (dowodowego) regulujących proces ustalania faktów relewantnych z punktu widzenia stosowanej normy administracyjnego prawa materialnego. Przepisy te określają, z jakich źródeł dowodowych może korzystać organ administracji, moc określonych dowodów, sposób ich przeprowadzania, a także kryteria oceny materiału dowodowego i warunki uznania określonych okoliczności faktycznych za udowodnione.

Zespół przepisów zamieszczonych w rozdziale 5 Działu II Kodeksu w sposób wiążący określa zatem proces subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną, co pozwala organowi doprowadzić do ustalenia konsekwencji prawnych tychże faktów. W skardze kasacyjnej jako naruszony wskazany został art. 77 § 1 K.p.a., stosownie do którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Skarżący kasacyjnie nie podaje jednak jakie dowody zostały przez organ pominięte. W toku postępowania wyjaśniającego organ zgromadził wszystkie te dowody i informacje, które były istotne z punktu widzenia normy prawa materialnego znajdującej zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, zaś w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania nie można podważać ani wykładni ani zastosowania przepisów prawa materialnego.

Dodatkowo podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2. Oznacza to, że pozbawienie osoby bezrobotnej jest obowiązkiem organu, w sytuacji ziszczenia się przesłanek uniemożliwiających uznanie tej osoby za osobę bezrobotną, co z kolei prowadzi do wniosku, że akcentowany w skardze kasacyjnej słuszny interes skarżącego nie mógł w przedmiotowej sprawie mieć decydującego znaczenia wobec jednoznacznej treści przywołanego przepisu. Wskazany w ramach omawianego zarzutu jako naruszony art. 138 § 1 i 2 K.p.a. w rozpoznawanej sprawie nie znajdował zastosowania, zaś wytyk odnoszący się do tego przepisu nie został sformułowany poprawnie. § 1 art. 138 K.p.a. składa się z trzech punktów i określa rodzaje decyzji wydawanych przez organ odwoławczy.

Skarżący kasacyjnie nie precyzuje, który rodzaj decyzji w jego ocenie winien być zastosowany przez Wojewodę [..], co uniemożliwia odniesienie się do tego zarzutu. Natomiast § 2 art. 138 K.p.a. określa warunki wydania decyzji kasacyjnej, zaś skarżący kasacyjnie w swojej argumentacji do tego przepisu nie nawiązuje i nie określa dlaczego winien znaleźć zastosowanie w sprawie niniejszej.

Nie mogły być również uwzględnione zarzuty naruszenia art. 145 § 1 i 151 P.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak m.in. art. 145 § 1 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a., mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia powyższych przepisów. Jeśli z wyroku wynika, że sąd I instancji nie dopatrzył się podstaw do uchylenia zaskarżonego aktu, to nie można sądowi oddalającemu skargę zarzucić naruszenia przepisu, który dawał podstawę do takiego działania, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją mającej zastosowanie w sprawie normy prawnej (por. wyroki NSA z: 1 września 2011 r., I OSK 1499/10, 12 czerwca 2015 r., I OSK 2409/14).

Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym. W skardze kasacyjnej wytyk naruszenia powyższych przepisów powiązano z art. 135 i art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. Wyjaśnić zatem należy, że art. 3 § 1 P.p.s.a. reguluje ogólną właściwość sądów administracyjnych przez wskazanie, że sprawują one kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, zaś w § 2 pkt 1 ustawodawca sprecyzował, że kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Naruszenie omawianych przepisów można byłoby skutecznie zarzucić, jeśli Sąd I instancji nie dokonałby kontroli zaskarżonej decyzji. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Wrocławiu przeprowadził ocenę legalności zaskarżonej decyzji, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przekonująco przedstawiając motywy zajętego stanowiska, odwołując się przy tym do wskazanego w ustawie kryterium zgodności działań administracji z prawem.

Natomiast sam fakt, że ocena zaskarżonej czynności dokonana przez Sąd I instancji jest odmienna od tej, jakiej oczekiwałaby skarżący kasacyjnie, nie może stanowić o naruszeniu przez Sąd powołanego przepisu art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a.

W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że naruszenie art. 135 P.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ wspomniany przepis uprawnia sąd administracyjny, a nie wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej (zob. wyroki NSA z 12 marca 2013 r., I OSK 1199/12 oraz z 11 grudnia 2014 r., II GSK 1979/13). Przepis art. 135 P.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że powyższy przepis nie tworzy podstawy do wystąpienia z wnioskami w skardze do żądania uchylenia decyzji wydanej w pierwszej instancji.

Przepis ten wyznacza jedynie zakres kompetencji orzeczniczych sądu, uzależniając uruchomienie przewidzianych przez ustawę środków od "niezbędności" końcowego załatwienia sprawy, której dotyczy skarga. Ustalenie, że poza zaskarżonym aktem konieczne jest jeszcze wzruszenie (zweryfikowanie) innych aktów organu administracji, powoduje po stronie sądu obowiązek zastosowanie tego przepisu. Jednak nie odpowiada mu uprawnienie skarżącego do żądania, objęcia zakresem orzekania tych aktów. Sąd nie musi odnosić się do złożonego w tym zakresie wniosku, czyli nie musi rozstrzygać w tym zakresie (zob. wyrok NSA z 3 lutego 2011 r., II GSK 50/10). W sytuacji, gdy sąd nie korzysta z przepisu art. 135 P.p.s.a., to znaczy nie uchyla lub nie stwierdza nieważności decyzji organu pierwszej instancji, w sentencji wyroku nie zamieszcza się rozstrzygnięcia co do takiej decyzji (zob. postanowienie NSA z 13 września 2012 r., I OZ 677/12). Uwzględniając powyższe należy uznać zarzut naruszenia art. 135 P.p.s.a. za chybiony, albowiem w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji skargę na decyzję Wojewody [..] oddalił.

Na usprawiedliwionych podstawach nie zostały oparte także zarzuty naruszenia prawa materialnego. Żaden z podniesionych zarzutów nie został sformułowany w sposób odpowiadający przepisom prawa. Część z zarzutów została zbudowana w sposób, który w istocie uniemożliwił odniesienie się do nich. Dotyczy to zarzutu naruszenia art. 15 ustawy o działalności gospodarczej i art. 2 Dyrektywy Rady nr 2000/78 ustanawiającej ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy. Pogląd, wedle którego obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty, jednolicie prezentowany jest w orzecznictwie i doktrynie (por. wyroki NSA z: 5 października 2010 r., I GSK125/09; 23 listopada 2010 r., II FSK 1165/09; 1 grudnia 2010 r., II FSK 1507/09; 8 grudnia 2010 r., I GSK 619/09; 19 lipca 2013 r., I OSK 2766/09, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red.

R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 689-690, nb 16). Ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu, skarżący kasacyjnie organ nie doprecyzował, naruszenia którego z przepisów się dopatruje. Podkreślić należy, że mając na względzie art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Wskazanie przez autora skargi kasacyjnej przepisów, jakie w jego ocenie naruszył sąd administracyjny pierwszej instancji, a także wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym to naruszenie polegało, wyznacza granice, w których rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 P.p.s.a.).

Skarga kasacyjna jest bowiem wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 P.p.s.a. Wprawdzie orzecznictwo NSA złagodziło niektóre wymagania formalne tej skargi (zob. uchwała z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1), jednak nie zniosło ich, a to oznacza, że merytoryczne rozpoznanie zarzutów kasacyjnych jest uzależnione od formalnego ich ujęcia.

Wskazany jako naruszony art. 15 ustawy o działalności gospodarczej składa się z 2 ustępów, zaś skarżący kasacyjnie nie wskazał, który z nich został naruszony, co uniemożliwia ustosunkowanie się do tak nieprecyzyjnie określonego zarzutu, tym bardziej, że również w uzasadnienia skargi kasacyjnej brak ten nie został konwalidowany. Także art. 2 Dyrektywy składa się z szeregu jednostek redakcyjnych, zaś skarżący kasacyjnie także w przypadku zarzutu naruszenia tego przepisu nie określa, która norma prawna została naruszona. Powołanie się na całość przepisu nie pozwala na prawidłowe ustalenie granic zaskarżenia, gdyż nie wyznacza kierunku, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny powinien dokonywać kontroli zaskarżonego orzeczenia, a zatem uchybienie w tym zakresie stanowi naruszenie wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 9 lutego 2006 r., I GSK 1348/05).

W zakresie dotyczącym zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, prawidłowa konstrukcja zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. winna ponadto wskazywać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z konkretnymi przepisami prawa materialnego, których naruszenie dawałoby podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku, a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie spełnia tych wymogów, bowiem naruszenie przepisów prawa materialnego nie zostało powiązane z naruszeniem art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., a co było konieczne, bowiem Sąd I instancji samodzielnie nie stosuje przepisów prawa materialnego, a wyłącznie ogranicza się do oceny wykładni bądź zastosowania tych przepisów przez organy administracji publicznej.

Właściwym wzorcem kontroli kasacyjnej nie mógł być art. 3 ust. 1 lit. c ww. Dyrektywy, w myśl którego w granicach kompetencji Wspólnoty, niniejsza dyrektywę stosuje się do wszystkich osób, zarówno sektora publicznego, jak i prywatnego, włącznie z instytucjami publicznymi, w odniesieniu do warunków zatrudnienia i pracy, łącznie z warunkami zwalniania i wynagradzania. Określa on jedynie zakres stosowania Dyrektywy ustanawiającej ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy i w rozpoznawanej sprawie nie znajdował zastosowania.

Uwzględniony nie mógł zostać zarzut naruszenia art. 32 ust. 2 w zw. z art. 67 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 32 ust. 2 Konstytucji nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Dyskryminacja pojawia się w sytuacji, gdy zróżnicowanie podmiotów następuje ze względu na cechę osobistą. Zgodnie z art. 67 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. Zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa. Z przepisu tego nie wynikają jednak żadne konkretne uprawnienia o określonej treści materialnej.

Nie można tym samym wyprowadzić z niego konstytucyjnego prawa do jakiejkolwiek konkretnej postaci świadczenia (wyrok TK z 6.2.2002 r., SK 11/01, OTK-A 2002, nr 1, poz. 2, wyrok TK z 17.6.2014 r., P 6/12, OTK-A 2014, nr 6, poz. 62). Przepis ten nie mógł być zatem naruszony przez orzekające w sprawie organy, gdyż nie ma on charakteru materialnoprawnego, a skarżący tym samym nie mógł z niego wywieść jakiegokolwiek prawa dla siebie i nie mógł tym samym być dyskryminowany.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej skarżący został pouczony o sytuacji prawnej, gdyż w momencie rejestracji został zapoznany z treścią obowiązujących przepisów dotyczących statusu osób bezrobotnych i oświadczył, że nie złożył wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej. Nie można zatem uznać, że to brak pouczenia stanowił okoliczność dyskryminującą skarżącego. Okoliczności takiej nie stanowił także wiek skarżącego, gdyż nie był brany pod uwagę przy wydawaniu zaskarżonej decyzji jako element pozbawiony istotności z uwagi na normy prawne znajdujące zastosowanie w prowadzonym postępowaniu.

Na usprawiedliwionych podstawach nie został także oparty zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw, zgodnie z którym bezrobotny - oznacza to osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g lub i, j, lub cudzoziemca - członka rodziny obywatela polskiego, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu tej szkoły lub w szkole wyższej gdzie studiuje w formie studiów niestacjonarnych, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej albo nie podlega, na podstawie odrębnych przepisów, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników.

Przepis w brzmieniu wskazanym w skardze kasacyjnej nie był w sprawie stosowany, Sąd nie dokonywał zatem także jego wykładni. Sąd I instancji uwzględnił, iż od 1 lutego 2011 r. przesłanki warunkujące uzyskanie statusu bezrobotnego, a przewidziane w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ww. ustawy uległy dalszym zmianom i zgodnie z nowym brzmieniem tego przepisu bezrobotnym mogła być osoba, która nie złożyła wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej albo po złożeniu wniosku o wpis zgłosiła do ewidencji działalności gospodarczej wniosek o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej i okres zawieszenia jeszcze nie upłynął, albo nie upłynął jeszcze okres do, określonego we wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej, dnia podjęcia działalności gospodarczej. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis w brzmieniu obowiązującym w dniu rejestracji skarżącego w Powiatowym Urzędzie Pracy, zgodnie z którym bezrobotny oznacza osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g lub lit. i, j, l, lub cudzoziemca – członka rodziny obywatela polskiego, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu tej szkoły lub w szkole wyższej gdzie studiuje w formie studiów niestacjonarnych, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli nie złożyła wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej albo po złożeniu wniosku o wpis zgłosiła do ewidencji działalności gospodarczej wniosek o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej i okres zawieszenia jeszcze nie upłynął, albo nie upłynął jeszcze okres do, określonego we wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej, dnia podjęcia działalności gospodarczej.

Wobec jednoznacznej treści powyższego przepisu, w brzmieniu – co należy podkreślić – znajdującym zastosowanie w sprawie, okolicznością relewantną było samo złożenie przez skarżącego wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej w sytuacji gdy skarżący nie wniósł o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej i nie określił innego terminu jej podjęcia. Tylko tę okoliczność winny wziąć pod uwagę organy orzekające w sprawie, co też nastąpiło.

Uwzględnieniu nie podlegał również zarzut naruszenia art. 33 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wprowadzający zasadę domniemania prawidłowości danych zawartych w CEIDG. Wobec jednoznacznej treści art. 2 ust 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w sprawie istotne było jedynie ustalenie czy skarżący złożył wniosek o wpis do ewidencji działalności gospodarczej. Potwierdzenie złożenia takiego wniosku znajduje się CEIDG i okoliczność ta przez skarżącego nie była kwestionowana. Organ nie był zobowiązany do czynienia dalszych ustaleń, w tym do ustalania czy wpis do ewidencji był skuteczny i prawidłowy oraz czy skarżący podjął działalność gospodarczą. Te okoliczności nie miały w sprawie, z uwagi na znajdującą w niej zastosowanie normę prawa materialnego, przesądzającego znaczenia.

Formułując zarzut naruszenia art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 w zw. z art. 67 ust. 1 Konstytucji RP skarżący kasacyjnie zaniechał przedstawienia uzasadnienia tego zarzutu, stwierdzając jedynie, że o naruszeniu tych przepisów przesądzają wykazane w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego. Skoro zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zostały uznane za zasadne, to w konsekwencji wskazany powyżej zarzut naruszenia przepisów Konstytucji RP nie zasługiwał na uwzględnienie.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.

Skarga kasacyjna rozpoznana została na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a pozostała strona, w terminie 14 dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.