Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 12 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 3145/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 września 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 2340/13 oddalił skargę T. G. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych oraz faktycznych sprawy.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) zwolnił T. G. ze służby w Policji z dniem 31 sierpnia 2013 r. ze względu na ważny interes służby. Decyzji tej, na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż w dniu [...] lipca 2013 r. około godziny 1.20 w pobliżu [...] miało miejsce zdarzenie z udziałem dwóch policjantów, w tym z udziałem T. G. Z notatki urzędowej sporządzonej przez policjanta biorącego bezpośredni udział w interwencji wynika, iż T. G. został wskazany przez radiooperatora 997 jako "szarpiący" nieznanego mężczyznę, którym okazał się D. K. Wymieniony wskazał, że T. G. wraz z drugim policjantem bili go i kopali oraz splądrowali kieszenie celem zabrania pieniędzy.

Z protokołu użycia urządzenia kontrolno-pomiarowego do ilościowego oznaczenia alkoholu w wydychanym powietrzu wynika, że u T. G. stwierdzono 0,87 mg/dm3 zawartości alkoholu w wydychanym powietrzu. Komendant Wojewódzki powołał się na treść notatki urzędowej sporządzonej przez K. K., który w dniu [...] lipca 2013 r. pełnił nadzór nad Komendą Miejską Policji w [...]. Z notatki tej wynika, że na podstawie obserwacji monitoringu miejskiego z [...] stwierdzono, że około godziny 1.18 dwóch mężczyzn szarpie innego mężczyznę, który po chwili podejmuje próbę ucieczki. Po kilkunastu metrach dogania go jeden z napastników i zadaje uderzenia. Skierowany na miejsce zdarzenia patrol Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w [...] ustalił, że pokrzywdzonego zaatakowali funkcjonariusze Oddziału [...] Policji w [...]. Organ I instancji po porównaniu zdjęć pochodzących z monitoringu oraz zdjęć z akt osobowych M. B. oraz T. G. ustalił, iż uczestnikami zdarzenia byli ww. policjanci.

Komendant Wojewódzki, powołując się na dokumentację urzędową sporządzoną przez pozostałych funkcjonariuszy realizujących zdarzenie z udziałem T. G. uznał, iż zachowanie policjanta jest rażąco sprzeczne z porządkiem prawnym, normami współżycia społecznego i zasadami deontologii zawodowej. Godzi przy tym w honor, godność i dobre imię Policji. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności uzasadniony ochroną interesu służby, tożsamego z interesem społecznym, gdyż wykonanie decyzji przed upływem terminu do wniesienia odwołania służy niezwłocznemu odsunięciu od zadań służbowych policjanta, celem przeciwdziałania takim zachowaniom, które mogłyby pozbawić Policję wiarygodności w oczach opinii publicznej.

Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu odwołania T. G., rozkazem personalnym z dnia [...] października 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w sprawie bezspornym jest, że T. G. został przyjęty do służby w Policji i mianowany policjantem w służbie przygotowawczej z dniem 4 września 2012 r. Wymieniony legitymuje się więc bardzo krótkim stażem służby, nie mniej jednak w tym niespełna rocznym okresie służby, jak wynika z materiałów postępowania, był uczestnikiem zdarzenia, które może wpłynąć na negatywny odbiór społeczny Policji oraz naruszać jej ważny interes. Jak wynika bowiem z licznych notatek urzędowych, sporządzonych przez funkcjonariuszy Komendy Miejskiej Policji w [...] oraz Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], którzy brali udział w czynnościach dotyczących zdarzenia z udziałem T. G., wymieniony w dniu [...] lipca 2013 r. wraz z innym funkcjonariuszem Oddziału [...] Policji w [...] będąc pod wpływem alkoholu "szarpał innego mężczyznę", a następnie nie zareagował na agresywne, bezprawne zachowanie M. B., który kilkakrotnie zadawał ciosy poszkodowanemu, co w sposób nie budzący wątpliwości narusza dobre imię Policji.

Analiza dokumentów zgromadzonych w sprawie prowadzi zatem do wniosku, że policjant nie wywiązał się z przyjętych na siebie zobowiązań wynikających z roty ślubowania. Zdarzenie, którego uczestnikiem był funkcjonariusz stanowi takie zachowanie, które ze względu na charakter formacji, jaką jest Policja, nie może być tolerowane w jej strukturach. Realizowane przez Policję zadania wymagają bowiem, aby służbę w niej pełniły wyłącznie osoby o nieposzlakowanej opinii (art. 25 ust. 1 ustawy o Policji), bezwzględnie przestrzegające prawa i zasad współżycia społecznego.

W ocenie organu, w zaistniałej sytuacji interes społeczny zdecydowanie przeważa nad interesem strony. W takich okolicznościach nie może mieć decydującego znaczenia, że w okresie czynnego świadczenia służby T. G. prawidłowo wywiązywał się z nałożonych obowiązków.

Brak reakcji T. G. na zachowanie M. B. nie jest usprawiedliwiony stanem, w jakim się znajdował, tj. pod wpływem alkoholu. Natomiast zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji nie koliduje w jakimkolwiek stopniu z obowiązującą w postępowaniu karnym zasadą domniemania niewinności.

Odnosząc się z kolei do wniosku o przesłuchanie w charakterze świadka M. B. oraz T. G. organ wskazał, że czynność ta jest zbędna, gdyż w aktach postępowania administracyjnego znajduje się notatka urzędowa z dnia [...] lipca 2013 r., sporządzona przez A. M. oraz notatka urzędowa z dnia [...] lipca 2013 r., sporządzona przez R. D. pełniących służbę w Komisariacie Policji [...], w których przedstawiono opisany przez T. G. przebieg zdarzenia z dnia [...] lipca 2013 r., wobec czego organ dysponuje wiedzą na temat relacji policjantów z zaistniałego zdarzenia.

W ocenie organu, zaskarżona decyzja spełnia też wymagania określone w art. 108 § 1 k.p.a., gdyż w jej uzasadnieniu przytoczono okoliczności wskazujące, że zachodzą przesłanki uzasadniające przedłożenie interesu społecznego nad indywidualny interes strony. W odniesieniu natomiast do wniosku o wstrzymanie natychmiastowego wykonania zaskarżonego rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] organ odwoławczy stwierdził, iż nie może on zostać uwzględniony. W niniejszej sprawie nie mamy bowiem do czynienia z uzasadnionym przypadkiem, o jakim mowa w art. 135 k.p.a.

Od powyższej decyzji Komendanta Głównego Policji w Warszawie z dnia [...] października 2013 r. T. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. G. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że w sprawie bezspornym jest, że w czasie zdarzenia, które miało miejsce w dniu [...] lipca 2013 r., to nie skarżący, lecz M. B. używał przemocy oraz zadawał uderzenia napotkanemu przez nich mężczyźnie. Bezspornym jest też, że wszyscy uczestnicy tego zdarzenia znajdowali się pod wpływem alkoholu. Zdarzenie to zostało zarejestrowane przez kamerę monitoringu miejskiego. Na nagraniu z monitoringu nie jest dobrze widoczny sam moment, gdy T. G. wraz z kolegą podchodzą do D. K. Widać natomiast wyraźnie jak D. K. zaczyna uciekać, a M. B. wraz z T. G. biegną za nim.

Następnie M. B. zatrzymuje uciekającego mężczyznę i zaczyna używać w stosunku do niego przemocy fizycznej, przewracając go i zadając mu uderzenia. W tym czasie T. G. podąża za nimi chwiejnym krokiem i próbuje okazywać wyrywającemu się D. K. jakiś przedmiot, prawdopodobnie legitymację służbową. Po chwili mężczyźnie udaje się uciec i wtedy na miejsce zdarzenia podjeżdża radiowóz policyjny. W ocenie Sądu, organy Policji prawidłowo uznały, że zachowanie skarżącego było naganne i niegodne policjanta, rażąco sprzeczne z podstawowymi powinnościami zawodowymi funkcjonariusza Policji oraz godziło w wizerunek i dobre imię tej formacji.

Skarżący, będąc bowiem bezpośrednim świadkiem agresywnego zachowania swojego kolegi nie podjął jakiejkolwiek próby przeciwdziałania temu niezgodnemu z prawem działaniu, lecz okazując legitymację służbową, prawdopodobnie próbował przekonać pokrzywdzonego, że są funkcjonariuszami Policji i nie mają w stosunku do niego żadnych złych zamiarów, co zważywszy na okoliczności, nie mogło zostać odebrane przez D. K. jako wiarygodne. Dlatego nie można organom zarzucić, że w ustalonych okolicznościach sprawy postanowiły skorzystać z instytucji przewidzianej w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

Należy zgodzić się z organem, iż fakt znajdowania się skarżącego pod wpływem alkoholu nie może w żaden sposób usprawiedliwiać jego postawy w czasie zdarzenia. Z jednej strony policjant usprawiedliwia bowiem swój brak reakcji na zachowanie kolegi stanem, w jakim się znajdował, a jednocześnie stanu, w jakim się znajdował, nie uznaje za przeszkodę do podjęcia działań w stosunku do napotkanego przypadkowo mężczyzny w celu, jak to określa, udzielenia mu pomocy. Należy jednocześnie zaznaczyć, na co zwrócił także uwagę organ, że skarżący w dacie tego zdarzenia był policjantem w służbie przygotowawczej, z niespełna rocznym stażem służby, a zatem znajdował się w okresie, gdy swoją postawą, zarówno w czasie służby, jak i poza nią, winien był udowadniać, że spełnia wszystkie niezbędne, wymienione w art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, cechy, jakie powinien posiadać funkcjonariusz Policji.

W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, organ Policji zachował warunki do wydania decyzji uznaniowej, że słuszny interes skarżącego nie stoi w sprzeczności z podjętym rozstrzygnięciem zaś argumentacja funkcjonariusza kwestionująca zaskarżony rozkaz, nie góruje nad interesem służby (interesem społecznym). Organy kierowały się bowiem dobrem służby i przez ten pryzmat oceniany był słuszny interes skarżącego. Podejmując decyzję o zwolnieniu skarżącego ze służby, organy wyjaśniły, że w sprawie przeszkodą do uwzględnienia słusznego interesu funkcjonariusza był interes społeczny, tzn. dobro Policji, któremu to interesowi ustawodawca dał normatywny wyraz w treści art. 25 ustawy o Policji, stawiając wymóg, aby funkcjonariusze tworzący tę służbę mieli nieposzlakowaną opinię.

W ocenie Sądu należy zgodzić się z organem, że w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego nie było potrzeby przeprowadzania dowodu z przesłuchania T. G. oraz M. B. Nie było też podstaw do przeprowadzania przez organ z urzędu dowodu z opinii biegłego z zakresu psychologii i toksykologii na okoliczność wpływu upojenia alkoholowego o stężeniu 0,87 mg/dm3 na zdolność do prawidłowej oceny zachowań, których osoba upojona jest świadkiem, szybkość i prawidłowość zareagowania na zaistniałe okoliczności, a także możliwości psychofizyczne osoby znajdującej się pod wpływem alkoholu. Wniosek o przeprowadzenia takiego dowodu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zgłoszony w skardze nie ma oparcia w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a."). Zgodnie bowiem z art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd administracyjny może tylko z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego w postępowaniu sądowoadmnistracyjnym nie jest zatem prawnie dopuszczalne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Warszawie wniósł T. G., reprezentowany przez adwokata. Skarżący kasacyjnie, zaskarżając wyrok w całości, wniósł o uchylenie wskazanego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 § 2 P.p.s.a. zarzucono rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia, tj.:

1. 1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i nie uchylił rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji utrzymującego w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], pomimo że organy te naruszyły art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez uznanie, że "ważny interes służby" uzasadnia zwolnienie T. G. ze służby, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego pojęcia wskazuje, że bierne uczestnictwo skarżącego w zdarzeniu z dnia [...] lipca 2013 r. nie stanowi tego typu zachowania, które sprzeciwia się dalszemu pełnieniu służby w Policji;
2. 2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i nie uchylił rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji, pomimo popełnienia przez ten organ błędu w ustaleniach faktycznych polegającym na uznaniu, że T. G., będąc pod wpływem alkoholu "szarpał innego mężczyznę", podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym zapisu z monitoringu wynika, iż T. G. w żaden sposób nie naruszył nietykalności cielesnej D. K., a jedynie był biernym uczestnikiem zdarzenia;
3. 3. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a, i nie uchylił rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji, w sytuacji błędnego uznania przez organy administracyjne obu instancji, iż fakt biernego uczestnictwa przez T. G. w zdarzeniu z dnia [...] lipca 2013 r. świadczy o nieprzestrzeganiu przez skarżącego zasad etyki i prawidłowego wykonywania służby, a także świadczy o podejrzeniu naruszenia obowiązującego porządku prawnego, podczas gdy z zasad logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego, a także wiedzy ogólnej i specjalistycznej wynika, iż nie można oczekiwać od osoby znajdującej się pod wpływem alkoholu racjonalnej oceny zdarzenia (w którym osoba znajdująca się pod wpływem alkoholu bierze udział), prawidłowej i szybkiej reakcji na zaistniałe okoliczności, a tym samym nie można oceniać merytorycznych oraz pozamerytorycznych umiejętności danej osoby do wykonywania konkretnego zawodu przez pryzmat zachowania podjętego pod wpływem alkoholu spożywanego w czasie wolnym od służby;
4. 4. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i nie uchylił rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji, pomimo błędnego uznania przez organy obu instancji, że T.G. z uwagi na etykę zawodową oraz rotę ślubowania, był zobowiązany zareagować na działania podjęte przez M. B. wobec D. K., podczas gdy z ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz zebranego materiału dowodowego w postaci zapisu monitoringu wynika, iż T. G. w trakcie zdarzenia był w złym stanie psychicznym i fizycznym, zatrzymał się i podpierał o barierki znajdujące się wzdłuż jezdni, a tym samym jego zdolności psychofizyczne były bardzo ograniczone, co wyklucza możliwość żądania od osoby znajdującej się w takim stanie prawidłowych reakcji i ocenienia w sposób właściwy zaistniałych okoliczności;
5. 5. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 77, 80 i 84 § 1 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i nie uchylił rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji, pomimo nieprzeprowadzenia przez organy pełnego postępowania dowodowego, w tym nieprzesłuchania M. B. i T. G. na okoliczność przebiegu zdarzenia z dnia [...] lipca 2013 r., powodów zachowania się w sposób ujawniony w zapisie z monitoringu, a także nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu psychologii i toksykologii na okoliczność wpływu upojenia alkoholowego o stężeniu 0,87 mg/dm3 na zdolność prawidłowej oceny zachowań, których osoba upojona jest świadkiem, szybkości i prawidłowości reakcji na zaistniałe zdarzenie, a także możliwości psychofizyczne osoby znajdującej się pod wpływem alkoholu;
6. 6. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie przez organy administracyjne obu instancji w treści uzasadnień swoich orzeczeń jakie normy prawne naruszył T. G., jakie czynności powinien podjąć będąc pod wpływem alkoholu, jak powinien zareagować na zaistniałą sytuację, a także ogólnikowe wskazanie przez organy z jakich powodów dalsze pozostawienie T. G. w służbie jest niemożliwe;
7. 7. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadnienia wyroku o treści nieodpowiadającej wymogom przypisanym prawem, tj. nieodniesienie się przez Sąd w sposób rzetelny do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności nieprzeprowadzenia dowodów z przesłuchania M. B. i T. G. oraz dowodu z opinii biegłego z zakresu psychologii i toksykologii, co uniemożliwia zapoznanie się z merytoryczną argumentacją Sądu co do niezasadności stanowiska skarżącego, a także przedstawienie przez Sąd ogólnikowej aprobaty ustaleń i stanowiska organów administracyjnych bez przeprowadzenia rzetelnej analizy i wyjaśnienia z jakich powodów Sąd uznał je za prawidłowe.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w dniu [...] lipca 2013 r. T. G. pozostawał poza służbą. W celach towarzyskich spotkał się z kolegą z pracy - M. B., z którym wspólnie spożywał alkohol. W trakcie spotkania i pobytu w pubie skarżący wraz z kolegą zachowywali się w sposób właściwy i zgodny z porządkiem prawnym. Także po wyjściu z lokalu nie sposób zarzucić T. G. naruszenia jakichkolwiek norm prawnych czy etycznych. W trakcie zdarzenia skarżący znajdował się pod wpływem alkoholu. Z zapisu monitoringu wynika, że po opuszczeniu lokalu T. G. miał w znaczny sposób zakłóconą motorykę ciała, na co wskazywał jego bardzo powolny i chwiejny chód, a także przystawanie przy pobliskich słupkach w celu odpoczęcia przed dalszą drogą. Pomijając wskazane powyżej oznaki spożycia alkoholu zachowanie skarżącego było prawidłowe i w żaden sposób nie naruszało porządku prawnego. W dalszej części nagrania widać, jak T. G. bardzo wolnym krokiem podąża za kolegą M. B. i D. K., a następnie jest tylko biernym uczestnikiem zachowania M. B., który naruszył nietykalność cielesną D. K. Jedynym działaniem jakie podjął skarżący względem D. K. było okazanie legitymacji służbowej w bezpośredniej bliskości jego twarzy.

W trakcie tego zdarzenia skarżący nie uczynił nic, co mogłoby wskazywać na naruszenie przez niego zasad roty ślubowania, zasad pełnienia służby w szeregach Policji, a tym samym jego przydatności do dalszej służby. Jedyne co można zarzucić skarżącemu, a co było już podnoszone w skardze do WSA w Warszawie, to fakt woli pomocy napotkanej przypadkowo osobie, która w efekcie zaatakowała słownie funkcjonariuszy Policji i Policję jako instytucję. W tych okolicznościach sprowokowany M. B. wdał się w dyskusję z tą osobą, a następnie naruszył jej nietykalność cielesną. W tym czasie T. G. jedynie słownie próbował uspokoić kolegę, co potwierdził w swoich wyjaśnieniach M. B. Za postępowanie kolegi T. G. nie może ponosić konsekwencji. Trudno uznać, że zachowanie skarżącego, który najpierw chce pomóc nieprzytomnemu mężczyźnie leżącemu na ulicy, a następnie próbuje uspokoić kolegę, w momencie kiedy obaj są przez tego mężczyznę prowokowani jest zachowaniem nagannym, które skutkować powinno wydaleniem skarżącego ze służby i to w trybie nadzwyczajnym na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

Skarżący kasacyjnie podał, że sam fakt znajdowania się przez niego w stanie upojenia alkoholowego nie może być rozpatrywany w kategoriach naruszenia zasad etycznych, a co najważniejsze w kategoriach podejrzenia naruszenia obowiązującego obowiązku prawnego, a to z tego względu, że spożywanie alkoholu w celach towarzyskich, w czasie wolnym od służby nie jest zachowaniem zabronionym.

Nadto spożywanie alkoholu przez T. G. w znaczny sposób wpłynęło na jego zdolności psychofizyczne, a konkretnie na zdolność prawidłowej oceny zachowania, którego był świadkiem, zdolność podjęcia prawidłowej i szybkiej reakcji na zaistniałą sytuację i jej prawidłowej oraz zgodnej z posiadaną wiedzą i umiejętnościami oceny zdarzenia. Z powyższych powodów ukaranie skarżącego za brak właściwej reakcji na zachowanie M.B. w postaci wydalenia ze służby jawi się jako całkowicie nieuzasadnione i wielce krzywdzące. Wydalenie ze służby z powodu zachowania innej osoby, na które nie miał wpływu, może być odebrane przez społeczeństwo jako rażąco niesprawiedliwe.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nie dostrzegł, że T. G. podejmując ryzyko zastosowania siły fizycznej poza służbą (jeśli mógłby w ogóle taką czynność podjąć), naraziłby się na naruszenie własnej nietykalności cielesnej oraz eskalację konfliktu pomiędzy M. B. a D. K., ewentualnie trudną do przewidzenia reakcję M. B. wobec T. G. W tych okolicznościach należy uznać, iż brak reakcji siłowej po stronie skarżącego była najlepszą decyzją jaką mogła podjąć osoba będąca pod silnym wpływem alkoholu, widząca agresję innych mężczyzn będących pod pływem alkoholu, a samo zdarzenie miało dynamiczny charakter.

Z tych też powodów, w ocenie skarżącego kasacyjnie, jeśli organ administracyjny stał na stanowisku, iż T. G. pomimo znajdowania się pod wpływem alkoholu powinien zareagować na zaistniałą sytuację w taki sam sposób, jakby uczynił to będąc osobą trzeźwą, to wskazane było dopuszczenie dowodu z opinii biegłego toksykologa i psychologa na okoliczność ustalenia, jaki wpływ na decyzyjność człowieka, jego zdolność reakcji ma zawartość alkoholu o stężeniu ustalonym u T. G. (art. 84 § 1 k.p.a.). W stosunku do przedmiotowego postępowania nie sposób stwierdzić, że stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony (art. 7, 75 § 1, 77 i 79 § 2 k.p.a.), w sytuacji, gdy nie dokonano bezpośredniego przesłuchania T. G. oraz świadka M. B., a jedynie oparto się na ich relacjach z przebiegu zdarzenia z dnia [...] lipca 2013 r. zawartych w notatkach służbowych innych funkcjonariuszy.

Mając na uwadze, iż opis zdarzenia udokumentowany w notatkach pozostaje w pewnym zakresie w sprzeczności z pozostałym materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawne, w szczególności zapisem monitoringu, przesłuchanie M. B. oraz T. G. należało tym bardziej uznać za uzasadnione i konieczne.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie okoliczności przesądzające o nieważności postępowania. W niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek nieważności postępowania, enumeratywnie wymienionych w § 2 powołanego artykułu. W związku z tym kontrola Sądu II instancji musiała ograniczać się do zbadania zarzutów sformułowanych w podstawach kasacyjnych. Rozpoznając skargę kasacyjną w tych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. Z uwagi na konstrukcję sformułowanych tam zarzutów w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego.

Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Zdaniem skarżącego kasacyjnie WSA w Warszawie błędnie przyjął, że bierne uczestnictwo T. G. w bójce stanowi "ważny interes służby", który uzasadnia zwolnienie policjanta ze służby w Policji, podczas gdy takie uczestnictwo nie wchodzi w zakres tego pojęcia.

Zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, policjanta można zwolnić ze służby, gdy wymaga tego ważny interes służby. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "można zwolnić ze służby" oznacza, że rozwiązanie stosunku służbowego na tej podstawie ma charakter fakultatywny a decyzje w tym zakresie podejmowane są w ramach uznania administracyjnego przyznanego właściwym organom Policji. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, to jest czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje natomiast oceny, w jaki sposób organy administracji, realizując określoną politykę stosowania prawa, wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych (por. między innymi wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 301/11).

W konsekwencji w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby sądy administracyjne badają jedynie, czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i przesądzać, czy dana osoba powinna nadal pozostać funkcjonariuszem danej formacji, czy też może zostać wykluczona z tego grona.

Rozwiązanie stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wymaga wykazania, że zastosowanie instytucji przewidzianej w tym przepisie było niezbędne z uwagi na "ważny interes służby". Omawiana ustawa nie definiuje pojęcia "ważny interes służby". Nie może jednak ulegać wątpliwości, że przy odczytywaniu treści powyższego terminu należy sięgnąć przede wszystkim do przepisów regulujących cele i zadania Policji oraz szczególny status funkcjonariuszy tej formacji. W rachubę może zatem wchodzić realnie istniejąca przyczyna albo szereg okoliczności czy zdarzeń świadczących o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie koliduje z interesami Policji.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji, Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do podstawowych zadań tej formacji, w myśl art. 1 ust. 2 ustawy o Policji, należy m.in. ochrona mienia oraz życia i zdrowia ludzi, ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, a ponadto zapobieganie łamaniu prawa, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców. Publiczny wymiar Policji powoduje, że w istotnym stopniu jej działania kształtują autorytet organów państwa i zaufanie do ich funkcjonariuszy. Stąd też wymagania w stosunku do funkcjonariuszy publicznych Policji i innych służb mundurowych muszą być tak wysokie, aby umacniały podstawy ich autorytetu. Zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o Policji służbę w tej formacji może pełnić obywatel polski o nieposzlakowanej opinii, niekarany, korzystający z pełni praw publicznych, mający co najmniej średnie wykształcenie oraz zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach uzbrojonych, podległych szczególnej dyscyplinie służbowej, której gotów jest się podporządkować.

Każdy kto decyduje się na podjęcie służby w Policji oraz zmierza kontynuować służbę w tej formacji musi poddać się określonym regułom związanym nie tylko z istnieniem specjalnych uprawnień ale też i znacznych ograniczeń. Musi zatem bezwzględnie respektować obowiązujący porządek prawny, zachowywać się godnie w służbie i poza nią. Każdy kto decyduje się na dobrowolne podjęcie służby w Policji musi zdawać sobie z tego sprawę. Składa on bowiem ślubowanie, w którym zobowiązuje się do godnego zachowania w służbie i poza nią oraz należytej dbałości o dobro formacji, do której przystępuje. Musi mieć więc także świadomość tego, że sprawowanie funkcji publicznej łączy się nie tylko z pewnymi przywilejami ale i ze zwiększonymi obowiązkami oraz pewnymi ograniczeniami nieznanymi innym grupom zawodowym. Funkcjonariuszom Policji przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego. Ustawodawca w interesie policjantów reglamentuje dopuszczalne przyczyny zwolnienia ich ze służby.

Jednocześnie dostrzega również potrzebę prowadzenia racjonalnej polityki kadrowej w interesie Policji oraz konieczność wyposażenia organów tej formacji w instrumenty prawne niezbędne do podejmowania działań zmierzających do budowania autorytetu państwa i zaufania obywateli do jego organów. Oznacza to, że istnienie przesłanki "ważnego interesu służby" musi być rozważane na tle stanu faktycznego określonej sprawy. Niezbędne jest przy tym wykazanie realnie istniejącej przyczyny lub szeregu okoliczności czy zdarzeń świadczących łącznie o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie nie jest możliwe. Stwierdzenie nieprzydatności policjanta do służby nie musi ograniczać się do przypadków naruszenia obowiązków służbowych ani innych zachowań zawinionych lub niezgodnych z prawem. Może być ono również uzasadnione każdym innym zachowaniem policjanta w służbie lub poza nią, o ile takie zachowanie uniemożliwia kontynuowanie służby bez uszczerbku dla jej ważnych interesów (wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 1999 r. sygn. akt II SA 426/99, LEX 47389).

Pojęcie ważnego interesu służby można również łączyć z koniecznością realizacji przez struktury policyjne podstawowych zadań Policji, o których mowa w ustawie (wyrok NSA z dnia 16 marca 1995 r., sygn. akt II SA 1802/94). Ważny interes służby obejmuje więc przyczyny zarówno obiektywne (wynikające z obiektywnej sytuacji) jak i subiektywne. Może on mieć też charakter mieszany, jednak nieobjęty zakresami ustawodawczymi innych przepisów regulujących odrębne przesłanki zwolnieniowe (wyrok NSA z dnia 3 września 1993 r. sygn. akt II SA 1645/93 i z dnia 3 kwietnia 2000 r. sygn. akt II SA 2629/99). W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji można rozwiązać stosunek służbowy z policjantem, który w ocenie przełożonych nie powinien pełnić służby z przyczyn pozamerytorycznych, ale nie można zwolnić go ze służby na innej fakultatywnej lub obligatoryjnej podstawie prawnej określonej w ustawie o Policji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przez pojęcie "ważnego interesu służby" uzasadniającego zwolnienie policjanta na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, należy rozumieć sytuację, w której pierwszeństwo ochrony przysługuje Policji, nawet gdy następuje to kosztem zwalnianego policjanta. Zwolnienie z powołaniem się na tę przesłankę stanowi środek gwarantujący Policji, w sposób optymalny, wypełnienie statutowych zadań przy pomocy osób nie tylko odpowiednio przygotowanych zawodowo, ale i świadomych znaczenia treści złożonego ślubowania.

W niniejszej sprawie organy Policji nie wykroczyły poza dopuszczalny prawem zakres kompetencji i nie naruszyły przyznanych im przez ustawodawcę granic swobody oceny co do wyboru skutku prawnego. Sposób i wynik rozumowania organów nie budzi zastrzeżeń. Nie ma zatem podstaw do podważenia ich stanowiska, że ustalony przez nie stan faktyczny mieści się w kategorii ważnego interesu służby, o jakim mowa w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy, a w konsekwencji, że zachodziły przesłanki do zwolnienia T. G. w tym trybie ze służby w Policji.

W sprawie bezsporne jest, że T. G. w dniu [...] lipca 2013 r. był bezpośrednim świadkiem agresywnego zachowania M. B. w stosunku do D. K. i nie przeciwdziałał niezgodnemu z prawem działaniu swojego kolegi - M. B. Bezspornym jest też, że wszyscy uczestnicy tego zdarzenia znajdowali się pod wpływem alkoholu. Powyższe fakty zostały zarejestrowane przez kamerę monitoringu miejskiego. Na nagraniu nie jest dobrze widoczny moment gdy T. G. wraz z kolegą podchodzą do D. K. Widać natomiast wyraźnie jak D. K. zaczyna uciekać, a M. B. wraz z T. G. biegną za nim.

Następnie M. B. zatrzymuje uciekającego mężczyznę i zaczyna używać w stosunku do niego przemocy fizycznej poprzez przewrócenie go i zadawanie mu uderzeń. W tym czasie T. G. podąża za nimi chwiejnym krokiem, wyciąga z kieszeni kwadratowy przedmiot koloru ciemnego, prawdopodobnie legitymację służbową i usiłuje go pokazać wyrywającemu się D. K. Po chwili D. K. udaje się uciec i wtedy na miejsce zdarzenia podjeżdża radiowóz. Nie ulega zatem wątpliwości, że zachowanie T. G. podczas opisywanego zdarzenia było naganne i niegodne policjanta. T. G. na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, będąc bezpośrednim świadkiem agresywnego zachowania swojego kolegi (również policjanta) nie podjął jakiejkolwiek próby przeciwdziałania temu zachowaniu. Fakt zaś znajdowania się pod wpływem alkoholu nie może w żaden sposób usprawiedliwiać biernej postawy skarżącego kasacyjnie podczas tego zdarzenia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wykonując zawód policjanta, był nie tylko uprawniony lecz wręcz zobowiązany do zapobiegania i reagowania na wszelkie przejawy łamania prawa.

Podkreślenie wymaga również fakt, że T. G. w dacie krytycznego zdarzenia był policjantem w służbie przygotowawczej. Znajdował się zatem w okresie gdy swoją postawą, zarówno w czasie służby jak i poza nią, winien udowadniać, że spełnia wszystkie niezbędne, w myśl art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, cechy, jakie powinien posiadać funkcjonariusz Policji.

W powyższej sytuacji organy Policji były w pełni uprawnione do przyjęcia, że T. G. nie powinien dalej pełnić służby z uwagi na ważny interes omawianej formacji. W gronie funkcjonariuszy Policji nie mogą bowiem pozostawać policjanci, którzy zamiast zwalczać i zapobiegać przestępstwom, sami nie respektują obowiązującego porządku prawnego, a nawet umożliwiają innym łamanie prawa. T. G., będąc policjantem, nie podjął żadnych działań, aby zapobiec agresji. Tolerowanie takich zachowań przez przełożonych mogłoby demoralizująco wpływać na innych funkcjonariuszy. Mogłoby także godzić w dobry wizerunek Policji i podważać zaufanie do tej formacji. Społeczeństwo musi mieć uzasadnione podstawy do przekonania, że służbę w Policji pełnią i pełnić będą wyłącznie osoby pozostające poza sferą jakichkolwiek podejrzeń o łamanie obowiązujących przepisów prawa, a ponadto, że formacja ta jest w stanie zwalczać wszystkie przejawy patologii społecznej, także we własnych szeregach.

W gronie funkcjonariuszy Policji nie powinny pozostawać osoby, które działają na szkodę tej formacji. Nie dają one bowiem jakichkolwiek gwarancji co do respektowania prawa w przyszłości oraz rzetelnego realizowania zadań powierzonych Policji.

Ponownie przypomnieć należy, że w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia ze służby sądy badają jedynie czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i podważać ich stanowisko, należycie uzasadnione, o celowości wykluczenia danej osoby z grona funkcjonariuszy. Biorąc pod uwagę niesporne okoliczności niniejszej sprawy, w ocenie NSA, organy Policji miały prawo przyjąć, że dalsze pozostawienie skarżącego w służbie nie byłoby wskazane.

Z tych wszystkich względów, Sąd I instancji nie miał jakichkolwiek podstaw, by zakwestionować stanowisko organów, które uznały, iż w okolicznościach niniejszej sprawy interes skarżącego nie mógł przeważać nad interesem społecznym oraz że ze względu na ważny interes służby uzasadnione było rozwiązanie z tym policjantem stosunku służbowego. Tym samym zasadnie WSA w Warszawie uznał, że przy wydawaniu decyzji orzekających o zwolnieniu T. G. ze służby w Policji nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego oraz że postępowanie spełniało standardy procesowe wynikające z ogólnych zasad procedury administracyjnej.

W niniejszej sprawie wszystkie istotne w niej okoliczności zostały przez organy Policji wyjaśnione i należycie rozważone. Organy zwolnieniowe miały prawo do samodzielnej oceny postawy skarżącego pod kątem jego zdolności i przydatności do realizowania zadań, jakie ustawodawca powierzył Policji. Nie można im skutecznie zarzucić podejmowania działań zmierzających do wykluczenia z grona policjantów takich funkcjonariuszy, którzy działają na szkodę macierzystej formacji i których działania mogły pozbawiać Policję wiarygodności w oczach opinii publicznej, a ponadto naruszać jej autorytet jako formacji powołanej do zwalczania i zapobiegania przestępczości oraz ochrony porządku publicznego.

Z powyższych względów uznać należy, że zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., art. 84 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. a ponadto błędnej wykładni art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Powołany przepis określa wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie orzeczenia. O jego naruszeniu można mówić wówczas, gdy brak jest jednego z ustawowych wymogów (opis stanu sprawy, zarzutów skargi, stanowiska strony przeciwnej, podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia). Art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 9/09 - ONSAiWSA 2010/3/39 oraz wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 672/09 – Lex nr 597768).

Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle ważka, by mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09 – Lex nr 745670), a samo uchybienie uniemożliwia kontrolę kasacyjną zaskarżonego orzeczenia (wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09 – Lex nr 745098). Oznacza to, że orzeczenie Sądu I instancji nie będzie się poddawało takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części (np. przedstawienia stanu sprawy czy podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, jednakże obejmować one będą treści podane w sposób niejasny, nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia (wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09 – Lex nr 597986).

Pisemne motywy zaskarżonego wyroku, wbrew zarzutom skarżącego kasacyjnie, spełniają wszystkie wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 P.p.s.a. W szczególności, oprócz przytoczenia ustaleń dokonanych przez organy administracji publicznej, zawierają one także ocenę zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem. Wyjaśnienie zaś podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeśli argumentacja sądu łącznie przesądza o ich bezzasadności. Wymagane jest bowiem by uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono jedynie syntezą stanowiska sądu. Uzasadnienie wyroku sporządzone przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie zawiera wszystkie niezbędne elementy konstrukcyjne, a zatem w pełni odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 P.p.s.a. i tym samym poddaje się kontroli kasacyjnej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 203 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.