Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 16 grudnia 2004 r., sygn. akt IV SA/Wr 241/04, po rozpoznaniu skargi A. B. na bezczynność Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...], zobowiązał wskazaną Spółdzielnię do rozstrzygnięcia w terminie 30 dni od dnia doręczenia akt sprawy i odpisu prawomocnego wyroku, wniosku skarżącego z dnia 27 stycznia 2004 r. w części dotyczącej informacji publicznej w zakresie pozwolenia na budowę i książki obiektu budowlanego budynku mieszkalnego w [...] przy ul. [...]. W pozostałej części skargę oddalił.
W ocenie Sądu, spółdzielnie mieszkaniowe zaliczane są do podmiotów reprezentujących inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198). Mieszczą się, więc w kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej. Ponadto żądane przez skarżącego informacje częściowo należało zaliczyć do grupy informacji publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy. Obowiązek zastosowania przepisów wskazanego aktu prawnego dotyczył przede wszystkim żądania A. B. zawartego w piśmie z dnia 27 stycznia 2004 r. w kwestii udostępnienia pozwolenia na budowę, to jest decyzji administracyjnej stanowiącej pozwolenie na budowę. Ten rodzaj informacji mieści się niewątpliwie w dyspozycji art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a, zgodnie z którym udostępnieniu podlega treść dokumentów urzędowych, a w szczególności treść aktów administracyjnych.
Za mieszczące się w katalogu informacji publicznych należało również uznać żądanie udostępnienia książki obiektu budowlanego. Wspomniana książka biorąc pod uwagę treść art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) jest informacją o prowadzonych rejestrach i ewidencjach (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f).
Jeżeli zatem Spółdzielnia nie zamierzała udostępniać informacji w omówionym wyżej zakresie, winna była wydać stosowną decyzję administracyjną. W przeciwnym razie zobowiązana była udostępnić żądaną informację. Skoro jednak nie wydała decyzji, ani też nie udostępniła żadnych informacji, to zasadny jest według Sądu argument skarżącego o jej bezczynności.
Oddalając skargę w pozostałej części Sąd uznał, iż wniosek A. B. dotyczący udostępnienia informacji stanowiącej projekt uchwały określającej podmiot odrębnej własności lokali w budynku mieszkalnym w [...] przy ul. [...], nie mógł być uznany za wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Faktu tego nie zmieniało pismo z dnia 8 grudnia 2004 r., w którym wnioskodawca podał, że chodzi o przedmiot odrębnej własności.
Projekt uchwały do czasu jej uchwalenia nie jest aktem wiążącym kogokolwiek i nie wywiera ani skutków prawnych, ani żadnych innych w życiu publicznym. Nie można więc przyjąć, że stanowi on informację istniejącą i będącą w posiadaniu organu. Sąd wskazał przy tym, że Spółdzielnia zamierzając odmówić udostępnienia żądanych informacji zobowiązana była do rozstrzygnięcia decyzją tylko tych żądań skarżącego, które mogły być uznane za żądanie udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy. Nie dotyczyło to natomiast udostępnienia projektu uchwały i dlatego też zarzut bezczynności w tym zakresie, był bezzasadny. Tożsame stanowisko Sąd zaprezentował w kwestii udostępnienia projektów budowlanych oraz dokumentacji odbioru i rozliczeń robót budowlanych.
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli A. B. oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w [...].
A. B. wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę, poprzez zobowiązanie Spółdzielni do udzielenia informacji publicznej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Skargę oparł na zarzucie naruszenia art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez błędną wykładnię art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 2, 3, 4 i 5, art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, art. 3 pkt 13 Prawa budowlanego oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie książki obiektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1134 ze zm.) i uznanie, że uchwała określająca podmiot odrębnej własności lokalu, projekt budowlany, dziennik budowy, protokoły odbiorów, książki obmiarów, dziennik montażu i dokumentacja powykonawcza budowy budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy.
Jako drugą podstawę skargi, A. B. wskazał naruszenie art. 62 pkt 1, art. 106 § 3 i § 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 233 kpc, poprzez dokonanie dowolnej oceny projektu uchwały określającej podmiot odrębnej własności lokali w budynku mieszalnym, położonym w [...] przy ul. [...], podczas gdy uchwała ta nie stanowiła w ogóle przedmiotu postępowania dowodowego w sprawie.
Z kolei Spółdzielnia Mieszkaniowa w skardze kasacyjnej wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku, poprzez oddalenie skargi w całości i zasądzenie od A. B. na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Jej zdaniem, Sąd I instancji dokonał niewłaściwej wykładni art. 4 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, uznając Spółdzielnię za podmiot wykonujący zadania publiczne i dysponujący majątkiem publicznym, a przez to podlegający przepisom w/w ustawy. Błędnie stwierdził również, że część żądanych przez A. B. dokumentów stanowi informację publiczną.
W odpowiedzi na w/w skargę pełnomocnik skarżącego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Również Spółdzielnia odpowiadając na skargę A. B. wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany wskazanymi w niej podstawami i wnioskami. Z urzędu winien brać jednak pod uwagę nieważność postępowania.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] stwierdzić trzeba, iż są one w pełni uzasadnione.
Przede wszystkim za trafne należy uznać stanowisko skarżącej, zgodnie z którym spółdzielnie mieszkaniowe nie należą do kręgu podmiotów wykonujących zadania publiczne stosownie do treści art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
W pierwszej kolejności należy podnieść, iż prawo obywateli do informacji publicznej zostało wyrażone w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, jako prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, a także prawo do uzyskania informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego osób i jednostek organizacyjnych, ale tylko w takim zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Celem tak sformułowanego prawa jest więc nie tylko sprawowanie kontroli obywatelskiej nad funkcjonowaniem władzy publicznej, ale także umożliwienie obywatelom czynnego udziału w życiu publicznym.
Dopełnieniem konstytucyjnego prawa do uzyskania omawianej informacji są przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.).
W myśl art. 1 ust. 1 tej ustawy, przedmiotem prawa do informacji publicznej jest każda informacja o sprawach publicznych, pozostająca w ścisłym i bezpośrednim związku z działalnością podmiotów określonych w art. 4.
Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 kwietnia 2005 r., I OPS 1/05 (opubl. ONSAiWSA 2005/4/63) przyjął, iż przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ma zastosowania do spółdzielni mieszkaniowych.
W jej uzasadnieniu podniósł, iż z analizy art. 4 ust. 1 wynika, że ustawodawca tworząc katalog podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej podzielił je na dwie zasadnicze kategorie. Po pierwsze wskazał na "władze publiczne", po drugie wskazał na podmioty wykonujące "zadania publiczne" (posiadające takie informacje). Dlatego też sformułowanie przepisu art. 4 ust. 1 ustawy przy użyciu zwrotu "w szczególności" oznacza, że każdy podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, jeśli wykonuje zdania publiczne (zdania władzy publicznej).
Spółdzielnie mieszkaniowe działają na podstawie Prawa spółdzielczego (ustawa z dnia 16 września 1982 r., Dz. U. z 2003 r. Nr 188, poz. 1848 ze zm.) oraz ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.).
Z przepisów tych ustaw wynika, że spółdzielnia mieszkaniowa jest dobrowolnym zrzeszeniem (korporacją) osób fizycznych, które w tej formie organizacyjnej zmierza do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych swoich członków i ich rodzin oraz potrzeb gospodarczych, kulturalnych, oświatowych i innych społecznych potrzeb. Przy czym chodzi tu wyłącznie o potrzeby członków tej spółdzielni, wynikające z zamieszkiwania w budynku czy spółdzielczym osiedlu, a także w tych budynkach, w których lokale i domy jednorodzinne są własnością członków spółdzielni. Jej zadaniem, jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych przez dostarczanie członkom spółdzielni lokali mieszkalnych, lokali o innym przeznaczeniu (użytkowych, garaży), czy też domów jednorodzinnych. Spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego, jak również ustanowienie własności przysługuje tylko członkowi spółdzielni mieszkaniowej, to jest osobie, która jest członkiem danego zrzeszenia.
W tym stanie rzeczy, spółdzielnie mieszkaniowe nie mieszczą się w pierwszej kategorii podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej, gdyż nie są one "władzą publiczną", czyli organami państwowymi lub samorządowymi albo innymi podmiotami sprawującymi w ich imieniu funkcje publiczne. Brak jest również podstaw prawnych, aby działalność spółdzielni mieszkaniowych utożsamiać z wykonywaniem zadań publicznych w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy, skoro działalność spółdzielni mieszkaniowych ogranicza się do realizacji podstawowego celu, jakim jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych członków tej spółdzielni i ich rodzin. O tym, iż spółdzielnie nie wykonują zadań publicznych świadczy również fakt, że aby stać się członkiem spółdzielni osoba do niej przystępująca zobowiązana jest złożyć pisemne oświadczenie, to znaczy deklarację członkowską, pod rygorem nieważności. Poza tym tylko członkowie spółdzielni decydują o zakresie jej działania, czasie trwania, likwidacji, podziale itp.
Spółdzielnie mieszkaniowe nie dysponują także majątkiem publicznym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy ani też nie reprezentują osób, które dysponują takim majątkiem.
Po pierwsze, majątek spółdzielni jest prywatną własnością jej członków (art. 3 Prawa spółdzielczego). Nie jest to, więc ani mienie państwowe, ani komunalne, ani też mienie korporacji (instytucji) publicznoprawnej. O majątku swej spółdzielni decydują wyłącznie członkowie zrzeszeni w danej spółdzielni.
Po drugie, spółdzielnie nie należą do sektora finansów publicznych w rozumieniu art. 5 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (j.t. Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.) Nie są też podmiotami realizującymi finanse publiczne w rozumieniu art. 6 tej ustawy.
Po trzecie, spółdzielnie mieszkaniowe, jak i osoby fizyczne, na tych samych zasadach mogą uzyskać nieruchomości pod zabudowę od Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego na mocy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Nieruchomości te zarówno spółdzielnie, jak i osoby fizyczne nabywają na własność lub w użytkowanie wieczyste i z tego tytułu uiszczają stosowne opłaty, które w konsekwencji obciążają członków spółdzielni. Błędne byłoby, zatem stanowisko, iż oddanie nieruchomości spółdzielni w użytkowanie wieczyste oznacza dysponowanie majątkiem publicznym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy.
Wreszcie, po czwarte nie stanowi dysponowania majątkiem publicznym, fakt zaciągania przez spółdzielnie mieszkaniowe kredytów (oprocentowanych) w trybie przepisów ustawy z dnia 26 października 1995 r. o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1070 ze zm.), czy też objęcie przez Skarb Państwa poręczeniem spłaty kredytów mieszkaniowych na podstawie ustawy z dnia 29 listopada 2000 r. o objęciu poręczeniami Skarbu Państwa spłaty niektórych kredytów mieszkaniowych (Dz. U. Nr 122, poz. 1310 ze zm.). Pomoc państwa dla banków, które udzieliły kredytów mieszkaniowych, prowadzą obsługę wkładów oszczędnościowych na książeczkach mieszkaniowych oraz udzieliły premii gwarancyjnych w myśl ustawy z dnia 30 listopada 1995 r. o pomocy państwa w spłacie niektórych kredytów mieszkaniowych, udzielaniu premii gwarancyjnych oraz refundacji bankom wypłaconych premii gwarancyjnych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1115 ze zm.) jest jedynie wyrazem wspierania budownictwa mieszkaniowego, a nie dysponowaniem mieniem publicznym przez spółdzielnie.
Skład orzekający w niniejszej sprawie, podzielając w pełni przedstawione wyżej wywody, uznał za usprawiedliwiony zarzut Spółdzielni [...], iż spółdzielnia mieszkaniowa nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji na podstawie przepisów omawianej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro tak, to A. B. występując do Spółdzielni, która jak to zostało wyżej stwierdzone nie mieści się w katalogu podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1, z wnioskiem o udostępnienie informacji, nie mógł oczekiwać na załatwienie jego sprawy w trybie przepisów tej ustawy.
W tej sytuacji, zarzuty A. B. podniesione w skardze kasacyjnej są zupełnie chybione i nie zasługują na uwzględnienie.
Reasumując, skoro żądanie A. B. nie mogło zostać zrealizowane w oparciu o unormowania ustawy z dnia 6 września 2004 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198), to skargę na bezczynność Spółdzielni należało uznać za niedopuszczalną.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) postanowił uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej adwokatowi z urzędu orzeczono na podstawie § 19 ust. 1 i §18 ust. 1 pkt 2 lit. "b" w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348 ze zm.)