Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 315/20

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 24 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 270/19, oddalił skargę W.W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie utraty statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], Prezydent Miasta [...] uznał skarżącego W.W. za osobę bezrobotną i przyznał mu prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] sierpnia 2015 r. do dnia [...] września 2015 r.

Z kolei decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...], Prezydent Miasta [...] orzekł o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku z dniem [...] września 2015 r. ze względu na podjęcie zatrudnienia (innej pracy zarobkowej).

Następnie, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) - zwanej dalej k.p.a., Prezydent Miasta [...] wznowił postępowanie zakończone ostatecznymi decyzjami z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz z dnia [...] września 2015 r. w związku z pozyskaniem w dniach [...] listopada 2016 r. oraz [...] grudnia 2016 r. z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej dokumentu, z którego wynika, że w okresie od dnia [...] września 1998 r. do dnia [...] listopada 2016 r. skarżący posiadał wpis do CEIDG ze wskazaną datą rozpoczęcia wykonywania działalności od dnia [...] września 1998 r.

W konsekwencji, decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], Prezydent Miasta [...] orzekł o: 1) uchyleniu decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., 2) odmowie uznania strony za osobę bezrobotną z dniem [...] sierpnia 2015 r., 3) umorzeniu postępowania w sprawie przyznania prawa do zasiłku dla osób bezrobotnych w okresie od dnia [...] sierpnia 2015 r. do dnia [...] września 2015 r.

Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy powyższą decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2017 r.

Następnie, decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], Prezydent Miasta [...] uchylił ostateczną decyzję z dnia [...] września 2015 r., w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku z dniem [...] września 2015 r. i umorzył postępowanie w sprawie utraty statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku z dniem [...] września 2015 r.

Uzasadniając wydaną decyzję, Prezydent wskazał, że skoro skarżący w dniu [...] sierpnia 2015 r. nie spełniał warunków do uzyskania statusu osoby bezrobotnej, to należało również uchylić decyzję o utracie statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem [...] września 2015 r. Także należało umorzyć postępowanie w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uznanie go za osobę bezrobotną i przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 k.p.a., a także błędy w ustaleniach faktycznych, polegające na przyjęciu, że był on zobowiązany do zgłoszenia informacji o zaprzestaniu wykonywania działalności gospodarczej oraz że na dzień wydania decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2015 r. posiadał wpis w ewidencji działalności gospodarczej. Wyjaśnił, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej nastąpił [...] września 1998 r., zaś wykonywanie działalności gospodarczej nigdy nie zostało faktycznie rozpoczęte i tym samym uzasadnia to przyjęcie daty [...] września 1998 r. jako daty zakończenia prowadzenia działalności gospodarczej.

Skarżący, jak podkreślił, nigdy nie otrzymał zaświadczenia o wpisie do ewidencji oraz nie wystąpił o nadanie NIP i REGON, a także nie dokonał zgłoszenia jako płatnik w ZUS. Wpis ten nie powinien też ulec migracji z gminnej ewidencji działalności gospodarczej do CEIDG, skoro nie zawierał podstawowych danych niezbędnych do rozpoczęcia działalności gospodarczej. Stąd też przysługiwał mu status bezrobotnego od [...] września 2015 r. oraz zasiłek dla bezrobotnych.

Postanowieniem z 19 czerwca 2017 r. Wojewoda [...] zawiesił z urzędu postępowanie do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 322/17, oddalił w całości wniesioną przez skarżącego skargę na decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r. a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 975/18, oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez skarżącego od tego wyroku.

W konsekwencji, postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. Wojewoda [...] podjął z urzędu zawieszone postępowanie.

Następnie zaś, decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2017 r.

W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda, powołując się na prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 listopada 2017 r., stwierdził, że skoro nie było podstaw prawnych, aby strona posiadała status osoby bezrobotnej od dnia [...] sierpnia 2015 r., to konsekwencją jest wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji organu I instancji z dnia [...] września 2015 r. w sprawie utraty przez stronę statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku z dniem [...] września 2015 r. z powodu podjęcia zatrudnienia (innej pracy zarobkowej).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu powołanym na wstępie wyrokiem oddalił powyższą skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) - zwanej dalej p.p.s.a.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, Sąd wyjaśnił, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że przesłanki wznowienia zaistniały w niniejszej sprawie, co uzasadniało nie tylko wznowienie postępowania administracyjnego, ale także wydanie decyzji w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd wskazał, że konsekwencją uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 322/17, za prawidłową i zgodną z prawem decyzji, wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym, odmawiającej uznania skarżącego za osobę bezrobotną i umarzającej postępowanie w przedmiocie przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych, jest konieczność uchylenia w postępowaniu nadzwyczajnym również decyzji orzekającej o utracie statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku. Skoro bowiem skarżący nie nabył statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych, to zbędne było orzekanie o utracie tego statusu oraz prawa do zasiłku w wyniku podjęcia przez skarżącego zatrudnienia.

Sąd wyjaśnił, że zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f i art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy dotyczy w istocie decyzji odmawiającej uznania skarżącego za osobę bezrobotną i umarzającej postępowanie w przedmiocie przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Kwestia ta była zaś przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 21 listopada 2017 r., od którego skarga kasacyjna skarżącego została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 21 listopada 2017 r. stwierdził, że sam fakt złożenia wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej w sytuacji, kiedy skarżący nie wniósł o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej i jednocześnie upłynął okres do dnia jej podjęcia, stanowił przesłankę uzasadniającą pozbawienie go statusu osoby bezrobotnej, gdyż nie spełniał on kryteriów osoby bezrobotnej określonych w ustawie.

Organ zobowiązany był wziąć pod uwagę jedynie fakt dokonania przez skarżącego wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, ponieważ status osoby bezrobotnej nie został powiązany przez ustawodawcę z faktem rzeczywistego wykonywania działalności gospodarczej i nie było potrzeby badania, czy działalność taka rzeczywiście była prowadzona. Sąd wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 21 listopada 2017 r. ocenił również, że bez znaczenia pozostawało, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej był – jak podkreślił to skarżący – niepoprawny, wadliwy, niezweryfikowany i niekompletny, i jako taki winien zostać usunięty z urzędu. Organy zatrudnienia nie mogły samodzielnie dokonać weryfikacji wpisów do CEIDG, gdyż nie pełniły roli administratora tego rejestru, czy też podmiotu upoważnionego do jego prowadzenia. Nie mogły zatem wziąć pod uwagę podnoszonych przez skarżącego okoliczności, które skarżący powinien skierować ewentualnie do właściwego organu rejestrowego.

Ponadto, organy zatrudnienia związane były faktem samego wpisu i nie mogły tej okoliczności pominąć. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 21 listopada 2017 r. zauważył również, że skarżący w momencie rejestracji został zapoznany z treścią obowiązujących przepisów dotyczących statusu osób bezrobotnych. W oświadczeniu rejestrowanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. podał, że nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, co potwierdził własnoręcznym podpisem (pkt [...] oświadczenia), podczas gdy wpis taki bezspornie posiadał.

Skarżący został również pouczony o obowiązku zawiadomienia o okolicznościach powodujących utratę statusu osoby bezrobotnej, z jednoczesną utratą prawa do zasiłku, w tym o konieczności zgłoszenia uzyskania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej (pouczenie podpisane przez skarżącego w dniu [...] sierpnia 2015 r.). Nie sposób zatem uznać za przekonującą argumentację skarżącego o nieprawidłowych pouczeniach udzielanych mu w tym zakresie przez pracowników Powiatowego Urzędu Pracy. Sąd dodał, że skoro z treści oświadczeń skarżącego wynikało, że nie jest on wpisany do CEIDG, to pracownik organu nie miał żadnych podstaw, aby jeszcze dodatkowo upewniać się, że oświadczenia te są zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy, zwłaszcza że skarżący składał je pod rygorem odpowiedzialności karnej. Dlatego też, jak wskazał Sąd, należało uznać, że w całym okresie pobierania przez skarżącego zasiłku dla bezrobotnych, nie spełniał on wymogu, od którego obowiązujące w tym czasie przepisy uzależniały uzyskanie statusu bezrobotnego, a co za tym idzie - nabycia prawa do zasiłku, będącego świadczeniem przysługującym w świetle art. 71 ustawy wyłącznie osobie bezrobotnej.

Ujawniona okoliczność dawała więc podstawę do wznowienia postępowania, a następnie uchylenia decyzji uznającej skarżącego za osobę bezrobotną. Uzasadnione było również umorzenie postępowania w sprawie przyznania zasiłku dla osób bezrobotnych, gdyż wobec stwierdzenia braku po stronie skarżącego przesłanek do nabycia statusu osoby bezrobotnej, bezprzedmiotowe było orzekanie o związanych z tym statusem uprawnieniach. Powyższe stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wyrażone w wyroku z dnia 21 listopada 2017 r. zaakceptowane zostało także przez Naczelny Sąd Administracyjny, który oddalił skargę kasacyjną skarżącego.

W konsekwencji, Sąd uznał, za niezasadny zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f i art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i w konsekwencji za zasadne uchylenie decyzji ostatecznej organu I instancji z dnia [...] września 2017 r. o utracie statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku dla osoby bezrobotnej. Sąd podkreślił przy tym, że bez wpływu na wynik niniejszej sprawy pozostawało niedoręczenie zaświadczenia o wpisie do ewidencji, o którym mowa w art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej.

Za nieuzasadniony Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. przez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego w postępowaniu odwoławczym, pominięcie dokumentów przedstawionych przez skarżącego, a tym samym pominięcie słusznego interesu obywatela i pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej. Organy nie naruszyły zasady działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.) oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), jak również zasady prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Za niezasadny Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 32 ust. 2 w związku z art. 67 ust. 1 Konstytucji RP i wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie, uchylenie decyzji o utracie statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku nie było spowodowane wiekiem skarżącego. Wiek skarżącego nie był brany pod uwagę przy wydawaniu zaskarżonej decyzji jako element pozbawiony istotności z uwagi na normy prawne znajdujące zastosowanie w prowadzonym postępowaniu.

Sąd wyjaśnił ponadto, że w myśl art. 67 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. Zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa. Pogląd w kwestii charakteru normy art. 67 wyrażony został w wyroku TK z 27 stycznia 2003 r., SK 27/02, pkt III. 8, gdzie wskazano, że z przepisu tego nie wynikają wyraźnie prawa podmiotowe. Regulacja ta stanowi przede wszystkim o kierunku polityki państwa i jest adresowana głównie do jego organów – w tym prawodawczych. Przepis ten nie mógł być zatem naruszony przez orzekające w sprawie organy. Wbrew twierdzeniom skargi skarżący został pouczony o sytuacji prawnej, gdyż w momencie rejestracji został zapoznany z treścią obowiązujących przepisów dotyczących statusu osób bezrobotnych i oświadczył, że nie złożył wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej. Nie można zatem uznać, że to brak pouczenia stanowił okoliczność dyskryminującą skarżącego.

Za nieuzasadniony Sąd uznał ponadto zarzut naruszenia art. 2 i art. 3 ust. 1 pkt c Dyrektywy Rady nr 2000/78 z dnia 27 listopada 2000 r., ustanawiającej ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy, i podkreślił, że skarżący nie wskazał, która jednostka redakcyjna art. 2 Dyrektywy została według niego naruszona. W artykule tym zdefiniowane zostało pojęcie dyskryminacji, w tym "zasady równego traktowania" (ust. 1), dyskryminacji bezpośredniej i pośredniej (ust. 2), molestowania (ust. 3). Tak więc przepisy, stanowiące definicje tych pojęć nie mogły zostać naruszone w niniejszym postępowaniu.

Za nieusprawiedliwiony Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 lit. c powołanej powyżej Dyrektywy, w myśl którego w granicach kompetencji Wspólnoty, niniejsza dyrektywę stosuje się do wszystkich osób, zarówno sektora publicznego, jak i prywatnego, włącznie z instytucjami publicznymi, w odniesieniu do warunków zatrudnienia i pracy, łącznie z warunkami zwalniania i wynagradzania. Określa on jedynie zakres stosowania Dyrektywy ustanawiającej ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy, i w rozpoznawanej sprawie nie znajdował zastosowania.

W.W. wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zaskarżając wyrok w całości i domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Nadto skarżący zrzekł się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie:

1. - art. 32 ust. 2 w zw. z art. 67 ust. 1 Konstytucji RP, przez brak zastosowania i nierówne potraktowanie skarżącego w zakresie utraty statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku z dniem [...] lipca 2015 r., podczas gdy skarżący nie został prawidłowo pouczony o sytuacji prawnej, a decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2017 r. utrzymana decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. została wydana uwzględniając wpis do ewidencji działalności gospodarczej z 1998 r., w sytuacji gdy wpis ten należy uznać za bezskuteczny, gdyż był niepełny, zawierający braki, które nie zostały uzupełnione i który nie umożliwiał prowadzenia działalności gospodarczej skarżącemu, a obecnie w chwili wydawania decyzji skarżący jest w wieku emerytalnym, co skarżący odbiera jako działania dyskryminacyjne ze względu na wiek;
2. - art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f i art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, iż osoba, która posiada niepełny wpis do ewidencji działalności gospodarczej i nigdy nie prowadziła działalności gospodarczej, nie może uzyskać statusu osoby bezrobotnej a następnie go utracić, podczas gdy wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu winna prowadzić do przyjęcia, iż odmowę uzyskania statusu osoby bezrobotnej otrzymać winna osoba wpisana do ewidencji działalności gospodarczej i wykonywać faktycznie tę działalność gospodarczą a jej wpis do ewidencji również winien spełniać przesłanki do prowadzenia działalności gospodarczej;
3. - art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f i art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, iż osoba, która posiada niepełny wpis do ewidencji działalności gospodarczej i nigdy nie prowadziła działalności gospodarczej, nie może uzyskać statusu osoby bezrobotnej a następnie go utracić, podczas gdy wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu winna prowadzić do przyjęcia, iż odmowę uzyskania statusu osoby bezrobotnej otrzymać winna osoba wpisana do ewidencji działalności gospodarczej i wykonywać faktycznie tę działalność gospodarczą a jej wpis również winien spełniać przesłanki do prowadzenia działalności gospodarczej;
4. - brak zastosowania art. 15 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej, przez przyjęcie, iż wpis w ewidencji działalności gospodarczej jest skuteczny, podczas gdy zgłoszenie o dokonanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej nie zwierało numeru ewidencyjnego PESEL i NIP, a organ ewidencyjny nie doręczył skarżącemu przewidzianego w ustawie zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności, ani nie wezwał o uzupełnienie braków wpisu;
5. - art. 33 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez przyjęcie, iż domniemanie prawdziwości danych zawartych w ewidencji, skutkuje, iż organy orzekające w sprawie były związane treścią wpisu skarżącego do CEDIG i skarżący nie może ekskulpować się, podczas gdy skarżący nie prowadził wcale działalności gospodarczej i nie uzyskiwał z niej dochodów, a sam wpis nie może być skuteczny, gdyż skarżący nie podjął dalszych kroków w celu rozpoczęcia działalności gospodarczej, nie uzyskał numeru REGON, ani nie zgłosił rozpoczęcia działalności gospodarczej we właściwym urzędzie skarbowym, a wpis nie przeszedł weryfikacji w CEDIG z powodu braku numeru PESEL i NIP;
6. - art. 2 i art. 3 ust. 1 pkt c Dyrektywy Rady nr 2000/78 z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiająca ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy z dnia 27 listopada 2000 r. (Dz. Urz. UE. L nr 303, str.
7. 16) przez brak zastosowania i orzekanie o utracie statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku, podczas gdy skarżący nie prowadził działalności gospodarczej, a wpis do ewidencji działalności gospodarczej z 1998 r. był bezskuteczny z uwagi na jego niepełność i braki, które nie zostały uzupełnione i wpis ten nie umożliwiał prowadzenia działalności gospodarczej, a obecnie w chwili wydawania decyzji skarżący jest w wieku emerytalnym, co skarżący odbiera jako działania dyskryminacyjne ze względu na wiek, takie działanie organów administracyjnych zostało zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, czym Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył zasadę praworządności i równego traktowania wynikające z art. 27 i art. 32 ust. 1 w zw. z art. 67 ust. 1 Konstytucji RP;
8. - art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 138 § 1 i 2 k.p.a., poprzez brak zastosowania i zaniechanie wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi W.W. na decyzję z dnia [...] kwietnia 2019 r. Wojewody [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2017 r., pomimo, iż w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i dokonano analizy stanu faktycznego z pominięciem słusznego interesu strony, a w szczególności pominięcia okoliczności, iż wpis do ewidencji działalności gospodarczej był nieskuteczny, bowiem nie zawierał pełnych danych przedsiębiorcy, a skarżący nigdy nie podejmował działalności gospodarczej, nie przeprowadził dalszych czynności umożliwiających mu prowadzenie działalności gospodarczej, nie osiągał żadnego dochodu wobec czego powinien mieć możliwość skorzystania z pomocy państwa polegającej na uzyskaniu statusu osoby bezrobotnej i związanych z tym świadczeń, w tym dodatku aktywizacyjnego;
9. - niezastosowania przepisu art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. i niewłaściwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. i art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a., przez niezasadne oddalenie skargi skarżącego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu od decyzji Wojewody [...], pomimo, iż istniały przesłanki do uchylenia zaskarżonych decyzji i uznanie przez Sąd I instancji, iż działania organów administracyjnych były prawidłowe - zamiast uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i decyzji jej poprzedzającej;
10. - niezastosowania przepisu art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. i niewłaściwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. i art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a., przez niezasadne oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2017 r. została wydana z naruszeniem przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 i art. 138 § 1 i 2 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do naruszenia prawa strony do rzetelnego postępowania administracyjnego, zgodnego z zasadami praworządności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie ustaleń oraz oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Przede wszystkim zauważyć należy, że podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego zmierzają w istocie do zakwestionowania przedstawionego przez orzekające w sprawie organy i zaakceptowanego przez Sąd I instancji stanowiska o braku podstaw prawnych do uznania skarżącego od dnia [...] sierpnia 2015 r. za osobę bezrobotną.

W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w okolicznościach niniejszej sprawy w pełni zastosowanie znajduje stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 975/18, mocą którego oddalono skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 322/17, oddalającego skargę skarżącego od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. wydanej w przedmiocie uchylenia decyzji o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną i przyznaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

Zgodnie bowiem z treścią art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Tym samym, w sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku. Stanowisko przeciwne, uznające możliwość czynienia przez organy administracji publicznej ustaleń sprzecznych z treścią prawomocnego orzeczenia sądu, jest nie do pogodzenia z wypływającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz określoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu.

Moc wiążąca orzeczenia w odniesieniu do sądów sprawia, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W przeciwnym razie zagrożone byłoby ratio legis art. 170 p.p.s.a. polegające na zagwarantowaniu spójności i logiki działania organów państwa oraz na zapobieżeniu współistnieniu w obrocie prawnym orzeczeń nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Oznacza to, że w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być już ono ponownie badane (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1792/12 https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 975/18 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził zaś, że wobec jednoznacznej treści art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w sprawie istotne było ustalenie, czy skarżący złożył wniosek o wpis do ewidencji działalności gospodarczej a potwierdzenie złożenia tego wniosku znajduje się w CEIDG i okoliczność ta nie była przez skarżącego kwestionowana. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził przy tym, że organ nie był zobowiązany do czynienia dalszych ustaleń, w tym do ustalania czy wpis do ewidencji był skuteczny i prawidłowy oraz czy skarżący podjął działalność gospodarczą. Wobec jednoznacznej treści przepisu okolicznością relewantną było samo złożenie przez skarżącego wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej w sytuacji, gdy skarżący nie wniósł o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej i nie określił innego terminu jej podjęcia.

Tylko tę okoliczność winny wziąć pod uwagę organy orzekające w sprawie, co też nastąpiło. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił równocześnie, że skarżący został pouczony o sytuacji prawnej, gdyż w momencie rejestracji został zapoznany z treścią obowiązujących przepisów dotyczących statusu osób bezrobotnych i oświadczył, że nie złożył wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej. Nie można zatem uznać, że to brak pouczenia stanowił okoliczność dyskryminującą skarżącego. Okoliczności takiej nie stanowił także wiek skarżącego, gdyż nie był brany pod uwagę przy wydawaniu zaskarżonej decyzji jako element pozbawiony istotności z uwagi na normy prawne znajdujące zastosowanie w prowadzonym postępowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 975/18, w odniesieniu do tożsamych zarzutów jak podniesione w niniejszej sprawie, przesądził już zatem, że skarżący w dniu 11 sierpnia 2015 r. nie spełniał definicji osoby bezrobotnej, o której mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Jednocześnie, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela poglądy przedstawione w wyroku wydanym w sprawie akt I OSK 975/18.

Z uwagi na powyższe podniesione w skardze kasacyjnej w niniejszej sprawie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Jednocześnie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania.

W okolicznościach niniejszej sprawy, Sąd I instancji słusznie uznał, że zasadne było uchylenie w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji orzekającej o utracie statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku. Skoro bowiem skarżący nie nabył statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych, to zbędne było orzekanie o utracie przez skarżącego z dniem [...] września 2015 r. tego statusu oraz prawa do zasiłku w związku z podjęciem przez skarżącego zatrudnienia.

Ponadto, organy administracji, rozpatrując sprawę, przeprowadziły wnikliwie postępowanie wyjaśniające w zakresie istotnych dla jej rozstrzygnięcia okoliczności, zachowując wymagania wynikające z treści art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zaś uzasadnienia wydanych decyzji opowiadają wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., co prawidłowo ocenił Sąd I instancji, rozpoznając skargę. Ocenę w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w pełni zaś podziela. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogą oceny tej zmienić, jako że nie podważają prawidłowości dokonanych w sprawie ustaleń.

Z uwagi na powyższe, Sąd I instancji nie miał podstaw do zastosowania dyspozycji art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji, nie dopatrując się takiego naruszenia, słusznie orzekł o oddaleniu skargi wniesionej przez skarżącego na podstawie art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Jednocześnie, jako nieskuteczny, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. jest przepisem ogólnym o charakterze tylko kompetencyjnym, stanowiącym, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd I instancji dokonał kontroli decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2015 r. wyłącznie w granicach wyznaczonych przepisem art. 3 § 1 p.p.s.a. – pod względem zgodności z prawem. Sąd zastosował też środki przewidziane w ustawie. Nieprawidłowa – w ocenie skarżącego kasacyjnie – ocena legalności prowadzonego postępowania, nie może uzasadniać naruszenia powołanego przepisu.

Podobnie, przepisy art. 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych są przepisami ustrojowymi normującymi zakres (§ 1) i kryterium kontroli (§ 2) działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako takie co do zasady nie mogą stanowić samodzielnych podstaw kasacyjnych. Sąd I instancji mógłby naruszyć art. 1 § 1 i 2 odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem. Ponadto naruszenie przepisu art. 1 § 2 może polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym żaden z powołanych przepisów nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli, jak zarzucił w rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej. Żadna z wyżej wskazanych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie. To, czy ocena legalności zachowania organu była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem przepisu art. 1 § 1 i 2 (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt I GSK 1790/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych względów zarzut naruszenia powyższych przepisów nie mógł okazać się skuteczny.

Za nieusprawiedliwiony, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać także należało zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 135 p.p.s.a. poprzez niedokonanie oceny sprawy administracyjnej. Przepis ten stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Dopiero więc stwierdzenie przez sąd administracyjny podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji daje mu przewidzianą w art. 135 p.p.s.a. możliwość, co oznacza, że przepis ten nie znajduje zastosowania w przypadku oddalenia skargi (zob. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1763/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zatem w ramach zarzutu dotyczącego naruszenia art. 135 p.p.s.a., w przypadku oddalenia skargi przez sąd I instancji nie można skutecznie kwestionować przeprowadzonej przez ten sąd oceny legalności zaskarżonej decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 29 września 2017 r., sygn. akt I OSK 500/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej i orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a, ponieważ skarżący zrzekł się rozprawy, a organ w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.