Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 września 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 555/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi B. B. na decyzję Rektora Uniwersytetu Łódzkiego z dnia [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie odmowy przyznania stypendium doktoranckiego - stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.
Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
B. B., student I roku studiów doktoranckich na Wydziale [...] Uniwersytetu Łódzkiego wystąpił o przyznanie stypendium doktoranckiego na rok akademicki [...]. Po zaopiniowaniu wniosku, w dniu 4 listopada 2013 r. komisja doktorancka nie rekomendowała przyznania stypendium doktoranckiego B. B., z uwagi na nieosiągnięcie minimalnej liczby 48 punktów. Jednocześnie komisja doktorancka zarekomendowała przyznanie zwiększenia stypendium z dotacji podmiotowej.
Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Rektor Uniwersytetu Łódzkiego odmówił B. B. przyznania stypendium doktoranckiego na rok akademicki [...]. W uzasadnieniu wskazał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania rekrutacyjnego doktorant uzyskał 45 punktów. Limit stypendiów doktoranckich dla I roku Studiów Doktoranckich Nauk [...] Uniwersytetu Łódzkiego wynosił [...] i został wyczerpany przy ilości 48 punktów uzyskanych podczas postępowania rekrutacyjnego.
B. B. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Kwestionując ilość uzyskanych punktów, skarżący dokonał analizy swoich osiągnięć naukowych podlegających ocenie w toku postępowania rekrutacyjnego, które następnie zestawił z punktacją przewidzianą w § 9 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 12 grudnia 2013 r. w sprawie studiów doktoranckich i stypendiów doktoranckich. W ocenie strony z dokonanego zestawienia wynika, że uzyskana przez niego punktacja powinna przekraczać 50 pkt. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika natomiast ile punktów zostało mu przyznane za poszczególne osiągnięcia.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Rektor Uniwersytetu Łódzkiego utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. Powołując przepisy regulujące tryb przyznawania stypendiów doktoranckich wskazał, że B. B. w wyniku przeprowadzonego postępowania rekrutacyjnego uzyskał łącznie 45 punktów Po utworzeniu listy rankingowej ustalono, że dla I roku Studiów Doktoranckich Nauk [...] Uniwersytetu Łódzkiego liczba osób, którym przyznano stypendium wynosiła [...], a limit punktacji został wyczerpany przy ilości 48 punktów. Z powyższych względów odmówiono przyznania wnioskowanego stypendium.
Pismem z dnia 13 lutego 2014 r. zatytułowanym "Wyjaśnienia do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (...)" B. B. wskazał, że nie było jego intencją podważanie obiektywności i wiarygodności naukowej członków komisji rekrutacyjnej. Z uwagi na fakt, że nie miał wglądu w szczegółową punktację, przedstawione przez niego argumenty stanowiły próbę odgadnięcia, w których kategoriach poniósł punktowe straty, co spowodowało nieprzyznanie wnioskowanego stypendium. Dalej wskazał, że z uzasadnienia decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. wynika, iż w toku rekrutacji nie przyznano mu punktacji za działalność w ruchu naukowym, z uwagi na niepotwierdzenie tej działalności przez opiekuna koła naukowego. Nieprzyznanie powyższej punktacji zaważyło w ocenie wnioskodawcy na wydanym rozstrzygnięciu. Doktorant zaznaczył, iż przedstawiając swój dorobek naukowy zamieścił informację o długoletniej działalności w studenckim ruchu naukowym, działalności na rzecz środowiska akademickiego oraz na rzecz rozwoju i popularyzacji wiedzy. Wszystkie te informacje uwiarygodnione zostały zeskanowanymi potwierdzeniami, znajdującymi się na załączonej do wniosku płycie CD. Ponadto część tych informacji była przedkładana do oceny w zakresie przyznania mu nagrody Rektora Uniwersytetu Łódzkiego w roku [...]. Wskazał nadto, że nadal aktywnie działa w Studenckim Kole Naukowym Administratywistów na Wydziale [...] Uniwersytetu Łódzkiego. Z uwagi na powyższe doktorant wniósł o wznowienie postępowania w sprawie przyznania mu stypendium na podstawie art. 145 § 1 ust. 5 k.p.a.
Postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. Rektor Uniwersytetu Łódzkiego wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Rektora Uniwersytetu Łódzkiego z dnia [...] stycznia 2014 r. orzekającą o odmowie przyznania B.B. stypendium doktoranckiego na rok akademicki [...].
Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 200 ust. 3, art. 201, art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 572 ze zm.), § 10, § 11 ust. 1, § 12, § 13 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 12 grudnia 2013 r. w sprawie studiów doktoranckich i stypendiów doktoranckich (Dz. U. z 2013 r. poz. 1581), Rektor Uniwersytetu Łódzkiego po rozpoznaniu wniosku B. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie odmowy przyznania stypendium doktoranckiego na rok akademicki [...], utrzymał w mocy decyzję o nieprzyznaniu stypendium doktoranckiego. W uzasadnieniu organ administracji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazał, że w wyniku wznowienia postępowania, po przeanalizowaniu materiałów zebranych w sprawie, dokonano zmiany przyznanej skarżącemu punktacji. Uwzględniono bowiem jego działalność w ruchu naukowym, za co przyznano 10 pkt. Jednocześnie dokonano korekty punktacji przyznanej wcześniej za publikacje. W toku analizy zgromadzonego materiału wyszedł na jaw fakt zgłoszenia przez stronę tego samego spisu publikacji w trakcie procesu ubiegania się o stypendium doktoranckie na WPiA Uniwersytetu Łódzkiego. W ocenie organu takie postępowanie doktoranta uznać należało za naganne i nieetyczne, skutkujące odjęciem 10 punktów, przyznanych wcześniej za to kryterium. Mając powyższe na uwadze, po dokonaniu korekty przyznanej punktacji ustalono, że suma uzyskanych przez stronę w procesie rekrutacji punktów wynosi 45. Natomiast limit stypendiów doktoranckich dla I roku Studiów Doktoranckich Nauk [...] Uniwersytetu Łódzkiego wynosił [...] i został wyczerpany przy ilości 48 punktów uzyskanych podczas postępowania rekrutacyjnego. Tym samym odmówiono przyznania wnioskowanego stypendium.
B. B. wniósł Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu przedstawił argumentację zmierzająca do podważenia przyznanej mu zbyt małej liczby punktów. Zarzucił także niewyjaśnienie wszystkich okoliczności niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.
W odpowiedzi na skargę Rektor Uniwersytetu Łódzkiego wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia. Podniósł, że z treści art. 207 ust. 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. wynika, iż od decyzji wydanej przez rektora nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może się zwrócić do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pełnomocnik organu administracji przyznał, że w pouczeniu zaskarżonej decyzji błędnie została zawarta informacja o przysługującym stronie prawu wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zdaniem Rektora prawidłowym sposobem dalszego postępowania będzie umożliwienie stronie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co zapewni dochowanie ustawowej zasady dwuinstancyjności, jak również umożliwi organowi ponowne przeanalizowanie sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji wskazując, że decyzja z [...] kwietnia 2014 r. była trzecim rozstrzygnięciem podjętym przez Rektora w tym samym przedmiocie, po decyzjach z dnia [...] listopada 2013 r. oraz z [...] stycznia 2014 r. Sąd uznał, że doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a., ponieważ sporna decyzja z dnia [...] kwietnia 2014 r. nie została, jego zdaniem, podjęta w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, w szczególności w trybie wznowienia postępowania. Poparciem tego wniosku miał być fakt odwołania się w podstawie prawnej tej decyzji do art. 138 § 1 k.p.a. i posłużenia się jedną z przewidzianych tym przepisem sentencji, nie zaś do art. 151 k.p.a., regulującego kwestię orzeczeń wydawanych w postępowaniu wznowieniowym. W tej sytuacji Sąd stanął na stanowisku, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Rektor Uniwersytetu Łódzkiego kolejny raz orzekł w tej samej sprawie zakończonej inną decyzją ostateczną, czym naruszył powagę rzeczy osądzonej, a to z kolei obciążać miało to rozstrzygnięcie wadą opisaną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.
W skardze kasacyjnej Rektor Uniwersytetu Łódzkiego zaskarżył powyższy wyrok w całości i zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez stwierdzenie nieważności decyzji Rektora Uniwersytetu Łódzkiego z dnia [...] kwietnia 2014 r. w sytuacji, gdy nie zachodziły przyczyny określone w art. 156 k.p.a.; naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 oraz art. 58 § 3 w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., gdyż w niniejszej sprawie Sąd powinien był postanowieniem odrzucić skargę, ponieważ strona przed wniesieniem skargi nie wyczerpała służącego jej środka zaskarżenia w stosunku do kwestionowanej decyzji w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy; oraz naruszenie art. 153 p.p.s.a., przez błędne wskazanie Rektorowi Uniwersytetu Łódzkiego działań, które powinien podjąć ponownie rozpoznając sprawę, gdyż wbrew twierdzeniom Sądu nie było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono w szczególności, że niesłuszne jest twierdzenie Sądu jakoby zaskarżona decyzja była kolejnym trzecim wydanym w sprawie rozstrzygnięciem co do istoty sprawy. Sąd w sposób nieuprawniony zastosował rozszerzającą wykładnię przesłanki nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a. Tymczasem przesłanki stwierdzenia nieważności powinny być interpretowane dosłownie a nawet ścieśniająco. Co prawda decyzja zawiera błędy formalne jednak nie można pominąć faktu, że zaskarżona decyzja została wydana po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Intencją tej decyzji było zachowanie sytuacji faktycznej i prawnej powstałej wraz z ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. (chodziło zapewne o decyzję z [...] stycznia 2014 r.). Dlatego też od zaskarżonej decyzji pomimo błędnego pouczenia o prawie wniesienia skargi, przysługiwał doktorantowi wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Ponadto zdaniem Rektora, skoro nie wyczerpano tego ostatniego środka zaskarżenia, Sąd powinien skargę odrzucić.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Istota rozstrzygnięcia niniejszej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy Sąd zasadnie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, uznając, że doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a., ponieważ decyzja ta nie została podjęta w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, w szczególności w trybie wznowienia postępowania. Z niekwestionowanego w skardze kasacyjnej a ustalonego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego wynika, że Rektor UŁ decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. odmówił przyznania B. B. stypendium i po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy decyzję tą utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. która stała się ostateczna. Na skutek wniosku o wznowienie postępowania w tej sprawie, Rektor UŁ postanowieniem z [...] marca 2014 r. wznowił postępowanie oraz w dniu [...] kwietnia 2014 r. wydał następną decyzję. Podał w niej, że "po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] listopada 2013r. (w pierwszej instancji) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. postanawia utrzymać w mocy decyzję o nieprzyznaniu stypendium doktoranckiego. W pouczeniu tej decyzji podano, że jest ona ostateczna i przysługuje od niej odwołanie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w łodzi w terminie 30 dni od jej doręczenia. Dodać tu należy, że z uzasadnienia tej decyzji nie wynika, że została ona wydana w wyniku wznowienia postępowania, brak jest też w nim analizy przyczyn wznowienia postępowania pod kątem wydania rozstrzygnięcia o jakim mowa w art. 151 k.p.a.
Dokonując oceny tych okoliczności wyjaśnić trzeba, że w myśl art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Stosownie natomiast do art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., stwierdzenie nieważności odnosi się do decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Zgodnie z art. 15 i 16 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne a decyzje od których nie służy odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Ponadto przepis art. 151 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia postępowania wydaje decyzję, w której: odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.
Zestawiając przytoczone przepisy z przedstawionymi wyżej okolicznościami Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej do Sądu decyzji. NSA podziela także w całości bardzo szeroką i wyczerpującą argumentację Sądu przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i uznaje ją za swoją bez konieczności jej tu powtarzania. Zwrócić należy szczególną uwagę jedynie na to, że z decyzji wydanej przez Rektora dnia [...] kwietnia 2014 r. nie wynika w jakikolwiek sposób, ażeby została ona podjęta w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, w szczególności w trybie wznowienia postępowania, jak uzasadnia to pełnomocnik organu w skardze kasacyjnej. Zaskarżona decyzja Rektora UŁ w podstawie prawnej wyraźnie odwołuje się do art. 138 § 1 k.p.a., dotyczącego rozstrzygnięć organu wydawanych w drugiej instancji administracyjnej, a nie do art. 151 k.p.a., regulującego sposoby wydawania orzeczeń po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego. Także treść rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji odpowiada brzmieniu powołanego w podstawie prawnej tej decyzji artykułowi 138 § 1 pkt 1 k.p.a., dotyczy bowiem utrzymania w mocy decyzji o nieprzyznaniu stypendium doktoranckiego. Rozstrzygnięcie o takiej treści nie zostało natomiast przewidziane przez ustawodawcę. W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 k.p.a.).
Odnosząc się do twierdzeń skarżącego kasacyjnie, że o innym charakterze zaskarżonej decyzji niż to przyjął Sąd pierwszej instancji świadczy wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego, należy wyjaśnić, że co prawda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż wydano takie postanowienie i poddano ocenie nowe okoliczności, to jednak nie jest to okoliczność podważająca stanowisko Sądu Wojewódzkiego. Bowiem w dalszym ciągu w obrocie prawnym utrzymuje się dotychczasowa decyzja ostateczna i wciąż wywołuje ona określone w niej skutki prawne. Sam fakt wznowienia postępowania jest tylko rozstrzygnięciem formalnym i nie prowadzi jeszcze do unicestwienia skutków ostatecznej decyzji administracyjnej oraz do przełamania zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.). Taki efekt wywołałoby dopiero ewentualne wydanie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie decyzja Rektora UŁ z dnia [...] kwietnia 2014 r. po raz kolejny utrzymała w mocy decyzję z dnia z 25 listopada 2013 r. o odmowie przyznania stypendium doktoranckiego, co narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania wynikającą z art. 15 k.p.a. Decyzja z dnia [...] kwietnia była trzecim rozstrzygnięciem podjętym przez Rektora załatwiającym tą sprawę co do istoty w postępowaniu zwykłym, co jest niedopuszczalne. Uchylenie albo zmiana decyzji ostatecznej, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania możliwe jest tylko w przypadkach przewidzianych w k.p.a. albo w ustawach szczególnych. Zaistnienie podstawy nieważności (wskazanej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.) poddanej kontroli sądowej decyzji, obligowało Sąd Wojewódzki do zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do stwierdzenia nieważności decyzji Rektora.
W rezultacie Sąd pierwszej instancji nie mógł odrzucić skargi z powodu niewyczerpania przez skarżącego środka zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, ponieważ zaskarżoną decyzję jak wykazano wyżej Sąd trafnie uznał za drugoinstancyjną, od której przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Dlatego nie jest trafny zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. oraz art. 58 § 3 w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.
Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., przez błędne wskazanie Rektorowi Uniwersytetu Łódzkiego działań, które powinien podjąć ponownie rozpoznając sprawę. Wskazany przepis stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Zatem ta regulacja może zostać naruszona przez Sąd ponownie rozpoznający sprawę a taka sytuacja nie miała w niniejszej sprawie miejsca. Natomiast Sąd Wojewódzki prawidłowo zastosował się do treści art. 141 § 4 zdanie 2 p.p.s.a., który stanowi, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.