Wyrok NSA z 7 maja 2021 r., I OSK 3159/18

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 7 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. W., K. J., M. F., R. J., W. J., Ł. T. i A. Ł.

Od orzeczenia

od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 22 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 246/18

Skład

Sędzia NSA Marek Stojanowski przewodniczący
Sędzia NSA Iwona Bogucka
Sędzia NSA Marian Wolanin sprawozdawca

Sprawa

w sprawie ze skargi E. W., K. J., M. F., R. J., W. J., Ł. T. i A. Ł. na decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu udziału w części nieruchomości I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od E. W., K. J., M. F., R. J., W. J., Ł. T. i A. Ł. solidarnie na rzecz Wojewody [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z 22 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 246/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę E. W., K. J., M. F., R. J., W. J., Ł. T. i A. Ł. na decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zwrotu udziału w części nieruchomości.

W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku pełnomocnik skarżących zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

• art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 80 kpa w zw. z art. 229 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147, z późn. zm.), mające istotne znaczenie dla sprawy, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż fakt rozwiązania umowy o oddanie terenu w użytkowanie wieczyste jest bez znaczenia dla przedmiotowego postępowania, w sytuacji gdy wpis powyższego prawa do księgi wieczystej nastąpił na rzecz osoby trzeciej przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, podczas gdy prawidłowa analiza stanu faktycznego nakazuje przyjąć, iż powyższe rozwiązanie umowy o oddanie terenu w użytkowanie wieczyste aktualizuje roszczenie o zwrot udziałów w nieruchomości znajdującej się w Ł., oznaczonej jako działki: [...] i nr [...],
• art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 80 kpa w zw. z art. 229 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, mające istotne znaczenie dla postępowania, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż w realiach przedmiotowej sprawy przed dniem 1 stycznia 1998 r. zostały spełnione przesłanki określone w powołanym art. 229, podczas gdy prawidłowa analiza zgromadzonego materiału dowodowego powinna skutkować uznaniem, iż doszło do zmian podmiotowych aktualizujących roszczenie, gdyż w maju 1995 r. doszło do wpisania Gminy Ł. jako właściciela wywłaszczonych działek, a de facto wpis do księgi wieczystej użytkownika wieczystego - czyli Spółdzielni Mieszkaniowej [...] nastąpił w dniu [...] kwietnia 1998 r. - co wypełnia dyspozycję art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718) – dalej ppsa.

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

• art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) poprzez jego niezastosowanie, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dokonał oceny dowolnej, która nie przystaje do stanu faktycznego sprawy i zebranego materiału dowodowego, a nadto dokonana ocena jest niepełna, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1 ppsa, a w konsekwencji powyższe doprowadziło do oddalenia skargi,
• art. 229 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w sytuacji gdy właścicielem wywłaszczonych nieruchomości jest Gmina Ł., a także gdy wpis do KW Spółdzielni Mieszkaniowej [...] nastąpił dopiero [...] kwietnia 1998 r., to w przedmiotowym stanie faktycznym nie zostały spełnione przesłanki zwrotu nieruchomości,
• art. 136 i art. 137 w zw. z art. 229 o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki do zwrotu udziałów w nieruchomości składającej się z działek o numerach [...] i [...], położonych w Ł., w obrębie [...], a w konsekwencji nastąpiło nierozpoznanie istoty sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Skarga kasacyjna stanowi sformalizowany środek zaskarżenia, dlatego rozpoznanie zawartych w niej zarzutów jest możliwe tylko wtedy, gdy zostały sformułowane w sposób odpowiadający ustawowym wymogom określonym w art. 174 ppsa. Z przepisu tego wynika, że skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną należy więc oprzeć na zarzutach naruszenia prawa przez Sąd I instancji. Sąd administracyjny kontroluje bowiem prawidłowość wydania decyzji administracyjnej przez pryzmat zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów prawa proceduralnego. Naruszenie przepisów procedury administracyjnej może być zatem przedmiotem zarzutu kasacyjnego wobec Sądu I instancji przy wykazaniu, że Sąd ten dokonał błędnej ich wykładni lub niewłaściwie je zastosował. Przepisy procedury administracyjnej normują bowiem postępowanie przed organami administracji, a nie przed sądem administracyjnym, dlatego ich naruszenie przez sąd administracyjny może być oceniane jedynie w sposób określony w art. 174 pkt 1 ppsa.

Sąd I instancji nie mógł więc naruszyć przepisów procedury administracyjnej w sposób wskazany w zarzutach kasacyjnych naruszenia przepisów postępowania, skoro przepisy te nie normują postępowania przed tym Sądem.

Również zarzut kasacyjny naruszenia art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, jako przepisów prawa materialnego, nie spełnia wymagań określonych w art. 174 pkt 1 ppsa. Skargę kasacyjną można bowiem oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W skardze kasacyjnej zarzucono natomiast niezastosowanie przez Sąd I instancji powołanych wyżej przepisów prawa, co nie spełnia ustawowego kryterium sformułowania zarzutu kasacyjnego określonego w art. 174 pkt 1 ppsa. Związanie zaś Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, oznacza, że Sąd ten nie jest uprawniony do zastępowania skarżącego kasacyjnie w formułowaniu podstaw kasacyjnych w sposób spełniający wymagania określone w art. 174 pkt 1 ppsa, ponieważ to skarżący jest zobowiązany określić te podstawy, co wynika z art. 176 § 1 pkt 2 ppsa.

Zarzut kasacyjny błędnej wykładni art. 229 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami okazał się natomiast niezasadny. Przepis ten w dniu 1 stycznia 1998 r., tj. w dniu wejścia w życie powołanej ustawy, stanowił, że roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej. Natomiast w chwili złożenia wniosków o zwrot udziału w prawie własności nieruchomości w przedmiotowej sprawie, tj. w kwietniu 2014 r., przepis ten stanowił, że roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

W obu przytoczonych wersjach przepisu ustawodawca wyłączył przysługiwanie roszczenia o zwrot nieruchomości, która przed dniem 1 stycznia 1998 r. stała się przedmiotem ustanowionego prawa użytkowania wieczystego, jeżeli prawo to przed tym dniem zostało ujawnione w księdze wieczystej.

W niniejszej sprawie działki gruntu nr [...] i [...] zostały oddane w użytkowanie wieczyste Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Ł. umową notarialną zawartą w dniu [...] listopada 1985 r. i w tym samym dniu prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Nie budzi przy tym żadnych wątpliwości, że Spółdzielnia ta jest osoba trzecią w rozumieniu omawianego art. 229. Związanie w zarzucie kasacyjnym naruszenia art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami z okolicznościami faktycznymi dotyczącymi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] nie ma więc żadnego znaczenia, skoro przesłanki określone w powołanym przepisie zostały spełnione na długo przed jego wejściem w życie.

W powołanym art. 229 nie określono przy tym jakichkolwiek innych przesłanek lub okoliczności warunkujących jego zastosowanie. Jeżeli więc w dniu 1 stycznia 1998 r. spełniły się przesłanki określone w tym przepisie, jak w niniejszej sprawie, to wynikające z tego nieprzysługiwanie w tym dniu roszczenia o zwrot nieruchomości nie może być zniesione w późniejszym czasie ze względu na brak ku temu podstaw prawnych. W wyroku z [...] października 2010 r., sygn. akt [...], wskazanym w skardze kasacyjnej, Sąd Okręgowy w Ł. [...] Wydział [...] nie orzekł przy tym o uznaniu powołanej wyżej umowy z [...] listopada 1985 r. za nieważną. Orzekł jedynie o jej rozwiązaniu, z czego wynika, że umowa ta była aktem obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. w dniu 1 stycznia 1998 r.

Niezasadność zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami powoduje również niezasadność zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 136 i art. 137 w zw. z art. 229 o gospodarce nieruchomościami. Prawidłowe bowiem zastosowanie w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy powołanego art. 229 wykluczyło dopuszczalność dokonywania przez ten organ oceny zastosowania w sprawie powołanych art. 136 i art. 137. Z tego względu także Sąd I instancji nie naruszył tych przepisów w sposób określony w zarzucie kasacyjnym.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 193 zdanie drugie ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa.