Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z 26 lipca 2001 r. o nabyciu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. Nr 113, poz. 1209) utrzymało w mocy decyzję Przewodniczącego Zarządu Miejskiego w [...] z [...] nr [...] o odmowie nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], działki oznaczonej nr 124 o pow. 1074 m2.
W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z art. 1 ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, osobom fizycznym będącym w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych na obszarach Państwa Polskiego, wymienionych w dekrecie z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz.U. Nr 46, poz. 340; zm.: z 1957 r. Nr 39, poz. 172; z 1969 r. Nr 13, poz. 95 i z 1998 r. Nr 106, poz. 668) zabudowanych na cele mieszkalne lub stanowiących nieruchomości rolne przysługuje roszczenie o nieodpłatne nabycie prawa własności tych nieruchomości. Organ odwoławczy wyjaśnił, że nabycie uprawnienia, którego treścią jest roszczenie o nieodpłatne nabycie prawa własności użytkowanej wieczyście nieruchomości może nastąpić tylko i wyłącznie w stosunku do osób fizycznych, które łącznie spełniają określone w ustawie warunki, tj. nie skorzystały dotychczas z uwłaszczenia mieniem, o którym mowa w art. 56a ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw (art. 3 ust. 1 ustawy), w dniu 26 maja 1990 r. były użytkownikami lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości (art. 1 ust. 1 ustawy) oraz w dniu wejścia w życie ustawy (tj. dnia 24 października 2001 r.) były użytkownikami lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości (art. 1 ust. 1 ustawy).
Z uprawnienia przewidzianego tą ustawą do nieodpłatnego nabycia własności uprzednio użytkowanego wieczyście gruntu korzystają tylko osoby fizyczne i to pod warunkiem, iż w dniu 26 maja 1990 r. były użytkownikami wieczystymi i są nimi w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 24 października 2001 r. Musi być przy tym zachowana tożsamość tych osób, to znaczy ta sama osoba uzyskała najpóźniej w dniu 26 maja 1990 r. status użytkownika wieczystego i ta sama osoba jest nim nadal w dniu 24 października 2001 r. Konsekwencją takiego sposobu rozumienia powyższego postanowienia ustawowego musi być też odpowiednia interpretacja zwrotu, jakim posługuje się ustawodawca w art. 1 ust. 2 ustawy. Przepis ten przyznaje bowiem legitymację do wystąpienia z wnioskiem o nabycie własności także następcom prawnym osób, o których mowa w ust. 1 tego artykułu. W rezultacie owym następcą prawnym będzie tylko ta osoba fizyczna, która po dniu 24 października 2001 r. nabyła prawo użytkowania wieczystego od osób kwalifikujących się w świetle art. 1 ust. 1 ustawy do wystąpienia z omawianym roszczeniem.
Z treści znajdującego się w aktach sprawy odpisu z księgi wieczystej Nr [...] wynika, że M. i K. Z. nabyli prawo wieczystego użytkowania na podstawie umowy sprzedaży z dnia 12 maja 1994 r. (rep. A nr 1448/94). Oznacza to, że osoby nie były użytkownikami wieczystymi przedmiotowego gruntu w dniu 26 maja 1990 r. i w konsekwencji – wobec braku spełnienia jednej z wymaganych w tym zakresie przesłanek – nie nabyły roszczenia określonego w art. 1 ust. 1 ustawy, tak więc nie jest możliwe nieodpłatne nabycie przez nich prawa własności przedmiotowej nieruchomości.
Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. i K. Z. zarzucając naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. z 2000 r. Nr 113, poz. 1209) oraz naruszenie art. 6, 7, 8 i 107 § 1 i 3 k.p.a.
Skarżący podnieśli, że organ pominął kwestię następstwa prawnego skarżących, powstałego w związku z nabyciem prawa użytkowania wieczystego nieruchomości od poprzednich użytkowników wieczystych. Organy obu instancji niezasadnie zatem odmawiają skarżącym nieodpłatnego nabycia własności nieruchomości. Potwierdza to także orzecznictwo, przytoczone przez skarżących w odwołaniu, a pominięte przez organ II instancji. Zatem, skoro skarżący są użytkownikami wieczystymi nieruchomości od 1994 r. oraz następcami prawnymi poprzednich właścicieli (którym ustawa daje prawo do złożenia skutecznego wniosku o nieodpłatne prawo własności) to bezspornym winno być, iż spełniają przesłanki zawarte w przywołanych wyżej przepisach. Nie istnieją żadne podstawy prawne dla odmówienia prawa do nieodpłatnego nabycia własności użytkowanej nieruchomości.
Nie sposób zgodzić się także ze stanowiskiem organu odwoławczego, jakoby decyzja wydana w I instancji spełniała wymogi określone w art. 107 k.p.a. Uzasadnienie tejże decyzji jest lakoniczne i nie wyjaśnia przesłanek, na których opierał się organ I instancji wydając swe orzeczenie.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 24 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Gd 983/03 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. Z. i K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] nr [...] w przedmiocie nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Przewodniczącego Zarządu Miejskiego w [...] z [...] nr [...]. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że stan faktyczny sprawy jest bezsporny i wynika z niego, że w oparciu o umowę sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego w dniu 12 maja 1994 r. (rep. A nr 1448/94) M. i K. Z. nabyli od E. i J. K. prawo własności domu mieszkalnego położonego na działce gruntu nr 124 w [...] przy ul. [...] o obszarze 1074 m2 wraz z prawem użytkowania wieczystego tejże działki.
Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.) osobom fizycznym będącym w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy (tj. w dniu 24 października 2001 r.) użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych na obszarach Państwa Polskiego, wymienionych w dekrecie z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz.U. z 1957 r. Nr 46, poz. 340 ze zm.):
- 1) zabudowanych na cele mieszkaniowe,
- 2) stanowiących nieruchomości rolne, przysługuje roszczenie o nieodpłatne nabycie prawa własności nieruchomości.
Na wniosek osoby, o której mowa w ust. 1 art. 1 powołanej ustawy, a także osoby fizycznej będącej jej następcą prawnym, złożony nie później niż w ciągu czterech lat od dnia wejścia w życie ustawy, starosta – w odniesieniu do nieruchomości Skarbu Państwa albo wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta lub marszałek województwa – w odniesieniu do nieruchomości będącej własnością jednostki samorządu terytorialnego, wydaje decyzję o nabyciu prawa własności nieruchomości (art. 1 ust. 2 tejże ustawy).
W sprawie organ odwoławczy uznał, iż dla zastosowania dobrodziejstwa uwłaszczenia w oparciu o przepisy powołanej ustawy koniecznym jest, aby osobie wnioskodawcy przysługiwał przymiot użytkownika wieczystego nabywanej na własność nieruchomości zarówno w dniu 26 maja 1990 r. jak i jednocześnie w dniu wejścia w życie tejże ustawy, czyli w dniu 24 października 2001 r. Zdaniem Kolegium, tylko następca prawny, który nabył użytkowanie wieczyste po dniu 24 października 2001 r. mógł wystąpić z wnioskiem o nieodpłatne nabycie własności nieruchomości, ponieważ w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu 24 października 2001 r. musi być zachowana tożsamość osoby fizycznej będącej poprzednikiem prawnym.
Sąd nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, dotyczącego podmiotowego zakresu zastosowania art. 1 ust. 1 powołanej ustawy. Podzielając w tej mierze pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wyrażony w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie II SA/Gd 173/04 stwierdził, że wykładnia art. 1 ust. 1 i 2 powołanej ustawy dokonana przez organ odwoławczy jest sprzeczna z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej i jako taka – jest błędna. Zdaniem Sądu, odczytanie normy prawnej zawartej w tym przepisie może nastąpić tylko przez sięgnięcie do przepisów Konstytucji RP i posłużenie się techniką wykładni ustawy w zgodzie z Konstytucją RP, w tym wypadku zgodnie z konstytucyjnymi zasadami: zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (art.
2) oraz zasady równości wobec prawa (art. 32). Sposób interpretacji przyjęty przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wzruszy zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, albowiem wyłączy z kręgu podmiotów uprawnionych do nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości osoby, które na skutek nabycia w drodze umowy sprzedaży prawa użytkowania wieczystego przed datą wejścia w życie ustawy zostały pozbawione uprawnienia do nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości. Nadto interpretacja ta doprowadzi do złamania zasady równości wobec prawa i sprawiedliwości, albowiem sytuacja prawna adresatów normy prawnej będzie zróżnicowana z przyczyny nabycia użytkowania wieczystego przed wejściem w życie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Sytuacja, w której następca prawny nie może skorzystać z prawa do nieodpłatnej zamiany prawa użytkowania wieczystego na własność tylko dlatego, iż z powodu nabycia w drodze umowy sprzedaży prawa użytkowania wieczystego nie może spełnić wskazywanego przez organ II instancji warunku tożsamości osoby będącej użytkownikiem wieczystym w dniu 24 października 2001 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy, zdaniem Sądu koliduje także z zasadami społecznej sprawiedliwości. Sąd wywodził, że uznać zatem należy, że art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.) odnosi się do następców prawnych niezależnie od formy następstwa prawnego oraz czasu, w którym ono nastąpiło.
Mając zatem na uwadze wyżej wskazane uchybienie organów administracji Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Przewodniczącego Zarządu Miejskiego w [...] z dnia [...] nr [...].
Prokurator Apelacyjny w Gdańsku wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzucie naruszenia prawa materialnego: przepisu art. 1 w związku z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zawarte w ust. 1 określenie podmiotu uprawnionego do nieodpłatnego nabycia własności nieruchomości jako osoby fizycznej będącej w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikiem lub współużytkownikiem wieczystym nieruchomości, nie zawiera wymogu zachowania tożsamości użytkownika wieczystego w obydwu tych datach, lecz stosując konstytucyjne zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (art.
- 2) oraz równości wobec prawa (art.
- 32) należy uznać, iż art. 1 ust. 1 ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości odnosi się do następców prawnych wskazanych w ust. 2 tego artykułu niezależnie od formy następstwa prawnego oraz czasu, w którym ono nastąpiło.
Na tych podstawach wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i merytoryczne rozpoznanie skargi przez jej oddalenie (art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prokurator Apelacyjny w Gdańsku wywodził, że przepisem art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.) roszczenie o nieodpłatne nabycie prawa własności nieruchomości zabudowanych na cele mieszkalne lub stanowiących nieruchomości rolne przyznano osobom fizycznym, będącym w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych na obszarach Państwa Polskiego, wymienionych w dekrecie z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz.U. Nr 46, poz. 340 ze zm.). Natomiast w ust. 2 tego artykułu prawo do nabycia własności nieruchomości przyznano także osobom fizycznym będącym następcami prawnymi osób, o których mowa w ust.
- 1. Stwierdzenie tego prawa następowało w drodze decyzji właściwego organu administracji.
Przepis art. 1 ust. 1 ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości jest jasny i do jego interpretacji wystarczy wykładnia gramatyczna. W sposób jednoznaczny określa on krąg podmiotów uprawnionych do nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości. Są nimi "osoby fizyczne będące w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi" wskazanych w tym przepisie nieruchomości.
Takie wyraźne określenie dwóch dat połączonych spójnikiem "oraz" świadczy bez wątpliwości, że chodzi tutaj o tego samego użytkownika lub współużytkownika wieczystego, który posiada taki status w obydwu tych datach. Aby skorzystać z uprawnienia, musiał on zatem być użytkownikiem lub współużytkownikiem wieczystym nieruchomości zarówno w dniu 26 maja 1990 r., jak i w dniu 24 października 2001 r.
W tych warunkach wskazanym w ust. 2 tego przepisu następcą prawnym osoby, o której mowa w ust. 1 także uprawnionym do złożenia wniosku o wydanie decyzji o nabyciu prawa własności nieruchomości, była tylko ta osoba fizyczna, która nabyła prawo użytkowania wieczystego po dniu 24 października 2001 r. od osób, które kwalifikowały się w świetle art. 1 ust. 1 omawianej ustawy do wystąpienia o przekształcenie. Uprawnienie to bowiem w ogóle pojawiło się w systemie prawnym dopiero z dniem wejścia w życie ustawy je przyznającej, czyli 24 października 2001 r. Wcześniej – skoro nie występowało w przepisach prawa i nie mógł nim dysponować poprzednik prawny – nie mogło być w drodze czynności prawnych przenoszone.
Natomiast teza Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, że art. 1 ust. 1 ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości odnosi się do następców prawnych niezależnie od formy następstwa prawnego oraz czasu, w którym ono nastąpiło, prowadzi do zmiany treści samego przepisu.
Aby do twierdzenia Sądu dostosować treść przepisu, wystarczyłoby w art. 1 ust. 1 pominąć datę 26 maja 1990 r. i pozostawić w nim osoby fizyczne będące użytkownikami lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości w dniu wejścia w życie ustawy, a nawet zrezygnować z zamieszczania w tym przepisie jakiegokolwiek ograniczenia czasowego. Wówczas też przepis ust. 2 o następcach prawnych nie byłby już potrzebny, skoro uprawnionym byłby każdy, kto posiadał tytuł użytkownika lub współużytkownika nieruchomości.
Takich zmian mógłby jednak dokonać tylko ustawodawca, a ten mimo kilku nowelizacji ustawy – pozostawił w omawianym przepisie to samo ograniczenie czasowe.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Ustawa z 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.) wprowadziła możliwość nabycia nieodpłatnego przez użytkowników wieczystych będących osobami fizycznymi prawa własności nieruchomości. Początkowo powołana ustawa przyznała to prawo użytkownikom wieczystym określonych rodzajowo nieruchomości położonych na obszarze Państwa Polskiego objętych działaniem dekretu z 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz.U. Nr 46, poz. 340 ze zm.) i to pod warunkiem złożenia wniosku w ściśle zakreślonym ustawą terminie (art. 1 ust. 2 powołanej ustawy).
Następnie w wyniku dokonanych w roku 2002 i 2003 nowelizacji ustawy, objęła ona swym zasięgiem terytorium całego kraju, a złożenie stosownego w tym względzie wniosku nie jest już ograniczone terminem. Według art. 1 ust. 2 powołanej ustawy nabycie prawa własności w trybie uregulowanym ustawą przysługuje również następcom prawnym osób, które były użytkownikami wieczystymi nieruchomości w okresie o jakim stanowi art. 1 ust. 1 tej ustawy. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że powołana ustawa miała na celu stworzenie możliwości uwłaszczenia dla stosunkowo szerokiego kręgu użytkowników wieczystych będących osobami fizycznymi.
Powołana ustawa z 26 lipca 2001 r. o nabyciu przez użytkowników wieczystych własności nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzji z [...] w art. 1 ust. 1 określała przesłanki podmiotowe i przedmiotowe jakie musiały być spełnione do uzyskania przez użytkownika (współużytkownika) wieczystego będącego osobą fizyczną roszczenia o nieodpłatne nabycie prawa własności nieruchomości rodzajowo wymienionej w tej normie. Jedną z tych przesłanek było legitymowanie się przez wnioskodawcę prawem użytkowania wieczystego do nieruchomości zarówno w dniu 26 maja 1990 r. jak i w dacie wejścia w życie powołanej ustawy (24 października 2001 r.). Chodzi tu więc o ciągłość podmiotową w osobie użytkownika wieczystego w obu tych datach. Nie ulega wątpliwości, że roszczenie o nieodpłatne nabycie prawa własności nieruchomości na podstawie tej ustawy przysługiwało użytkownikowi wieczystemu (współużytkownikowi), który spełniał wszystkie przesłanki określone w art. 1 ust. 1, bądź zgodnie z ust. 2 tego przepisu jego następca prawny, tj. osoba, która w uprawnienia wieczystego użytkownika, o którym wyżej mowa, weszła po dniu wejścia w życie ustawy.
W rozpoznawanej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyłoniło się zagadnienie sprowadzające się do pytania, czy w sytuacji gdy osoba będąca użytkownikiem wieczystym nieruchomości w dniu 26 maja 1990 r. sprzedała prawa użytkowania wieczystego przed dniem wejścia w życie ustawy (24 października 2001 r.) a więc nie była posiadaczem tego prawa w drugiej, wymienionej przez ustawę dacie – ale w dacie tej – użytkownikiem wieczystym nieruchomości był następca prawny tej osoby – jemu jako następcy prawnemu użytkownika wieczystego będzie przysługiwało przedmiotowe roszczenie.
Dokonując wykładni tego rozwiązania prawnego należy zważyć, że było to rozwiązanie wyjątkowe, a zatem nie jest dopuszczalne stosowanie wykładni rozszerzającej w oparciu o ogólne zasady przyjęte w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wprowadzenie takich reguł wykładni prowadzi do nadania rozwiązaniu szczególnemu, mocy powszechnej co byłoby sprzeczne z założeniem celu tej regulacji prawnej. Przy dokonaniu wykładni granic następstwa prawnego należy zważyć, że w wyniku nabycia w drodze umowy prawo użytkowania wieczystego w dniu 14 maja 1994 r. M. i K. Z. nie mogli nabyć roszczenia prawnego o nieodpłatne nabycie prawa własności nieruchomości, które zostało przyznane dopiero powołaną ustawą z 26 lipca 2001 r. Taki zakres następstwa prawnego może dotyczyć wyłącznie sukcesji uniwersalnej. Takie stanowisko zostało przyjęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2004 r. sygn. akt OSK 745/04 i w wyroku z 29 listopada 2004 r. sygn. akt OSK 804/04.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie błędnej wykładni art. 1 ust. 2 powołanej ustawy z 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników prawa własności nieruchomości, na mocy art. 188 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.