Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 czerwca 2014 r., w sprawie sygn. akt II SA/Kr 260/14, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 2 grudnia 2013 r., nr SKO GN/4160/171/2013 SKO GN.4160/172/2013 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy; Naczelnik Dzielnicy Kraków - [...] decyzją z 4 grudnia 1980 r., nr GK8142/226/80, następnie zmienioną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z 16 lutego1981 r., nr GKM. IVb / 8140/2/81, orzekł o przejęciu na własność Skarbu Państwa, nieruchomości położonej w Krakowie przy ulicy [...] nr [...]. Decyzją z dnia 9 września 2002r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie odmówiło stwierdzenia nieważności w/w decyzji. Decyzja ta została utrzymana w mocy, decyzją tego samego organu z dnia 10 grudnia 2002 r. Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 455/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję SKO w Krakowie z dnia10 grudnia 2002 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia 9 września 2002 r. Sąd Wojewódzki wówczas stwierdził, że obie decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa, gdyż skierowano je do osób nieżyjących - tj. do B. B. i C. C. Nadto WSA w Krakowie wskazał, że nie było przeszkód do częściowego stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości, bowiem nieodwracalne skutki prawne wystąpiły jedynie w stosunku do części decyzji z 1980 r. i 1981 r., tj. w zakresie zbytego na rzecz D. D. lokalu mieszkalnego nr [1], wraz z ustanowieniem na jej rzecz użytkowania wieczystego 11/100 części działki oznaczonej numerem [2].
Ponownie rozpatrując sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 26 listopada 2007r., nr SKO 72/5081/2007/GN i SKO 72/5082/2007/GN, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków - [...] z dnia 4 grudnia 1980 r., zmienionej decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 16 lutego1981 r., w zakresie dotyczącym ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w 11/100 części działki nr [2], zabudowanej budynkiem mieszkalnym, bowiem w tej części decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, w pozostałej części stwierdziło nieważność tych decyzji.
W dniu 8 stycznia 2010 r. A. A. złożyła wniosek o częściowe stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z dnia 26 listopada 2007r., nr SKO 72/5081/2007/GN i SKO 72/5082/2007 /GN, w części, w jakiej SKO w Krakowie odmówiło stwierdzenia nieważności Naczelnika Dzielnicy Kraków-[...] z dnia 4 grudnia 1980 r.
Decyzją z dnia 3 stycznia 2011 r. nr SKO GN/4160/161/2010 i SKO GN/4160/162/2010 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło decyzję własną z dnia 26 listopada 2007 r., w zakresie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków -[...] z dnia 4 grudnia 1980 r., w zakresie dotyczącym ustanowienia prawa użytkowania w 11/100 częściach wieczystego działki nr [2], związanego z prawem własności lokalu mieszkalnego nr [1], położonego w budynku na przedmiotowej nieruchomości i jednocześnie orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków-[...] z dnia 4 grudnia 1980r., nr GK.8142/226/80, w zakresie dotyczącym ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w 11/100 części działki nr [2], zabudowanej domem położonym przy ulicy [...] [...], związanego z prawem własności lokalu mieszkalnego nr [1], stwierdzając, że została ona w tej części wydana z naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu organ wskazał, że A. A. domagając się częściowego stwierdzenia nieważności decyzji, zarzuciła rażące naruszenie prawa polegające na przyjęciu nieodwracalnych skutków prawnych, w zakresie odnoszącym się do udziału w prawie użytkowania wieczystego związanego własnością lokalu nr [1]. Wnioskodawczyni wskazała, że zagadnienie nieodwracalnych skutków prawnych może dotyczyć wyłącznie sfery prawa obowiązującego, nie zaś sfery faktycznej. Uznała też, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, iż w sytuacji gdy skutki prawne decyzji administracyjnej mogą być zniesione poprzez stwierdzenie nieważności, to nie mają one charakteru nieodwracalnego. Z tego powodu zawarcie umowy o ustanowienie i przeniesienie odrębnej własności lokalu nr [1] nie stanowi negatywnej przesłanki dla stwierdzenia nieważności decyzji nacjonalizacyjnych.
Dalej podniosła, że takim nieodwracalnym skutkiem prawnym byłoby natomiast odpłatne nabycie nieruchomości od osoby ujawnionej w księdze wieczystej prowadzonej dla danej nieruchomości jako właściciel, chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. W przedmiotowej sprawie, D. D. zawarła umowę o nabycie wyodrębnionego lokalu nr [1] wraz ze związanym z tym prawem udziałem w użytkowaniu wieczystym działki nr [2] z Gminą Kraków, która w dniu zawarcia tej umowy, tj. w dniu 2 października1990 r. nie była ujawniona jako właściciel w księdze wieczystej tej nieruchomości. Z tego względu czynność prawna polegająca na nabyciu ww. lokalu przez D. D. nie była chroniona rękojmią.
Tym samym Gmina Kraków, która nie była właścicielem - skoro decyzja nacjonalizacyjna była wadliwa, skutkiem czego Skarb Państwa nie stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości i nieruchomość ta nie mogła być skomunalizowana z mocy prawa na rzecz Gminy Kraków, która nie mogła ustanowić prawa użytkowania wieczystego na przedmiotowej nieruchomości ani też przenieść własności lokalu nr [1] na rzecz D. D. Podobnie, nabycie przez E. E. na podstawie umowy darowizny ww. lokalu, nie było chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Nawet gdyby Gmina Kraków była wpisana jako właściciel do księgi wieczystej ww. nieruchomości w chwili zawarcia umowy z D. D., to z uwagi na fakt, iż odrębna własność lokalu miała być związana z udziałem w prawie użytkowania wieczystego, a nie z udziałem we współwłasności nieruchomości głównej, zasada z art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece nie mogłaby mieć w okolicznościach sprawy zastosowania.
Wskazano, iż ze względu na skierowanie decyzji nacjonalizacyjnych do osób nieżyjących nie doszło do przejścia prawa własności ww. nieruchomości na Skarb Państwa. To zaś stanowi o niedopuszczalności powstania prawa użytkowania wieczystego na tej nieruchomości. W konsekwencji nigdy nie powstała też odrębna własność lokalu nr [1], która nie mogłaby istnieć bez udziału we współwłasności lub we współużytkowaniu wieczystym gruntu. Zwrócono też uwagę, iż w dniu 2 października 1990 r. Gmina Kraków nie była uprawniona do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości ani też odrębnej własności lokalu znajdującego się w kamienicy posadowionej na tym gruncie, bowiem decyzja komunalizacyjna Wojewody Krakowskiego została wydana w dniu 4 lipca 1991 r. Dopiero bowiem z chwilą wydania decyzji komunalizacyjnej Gmina uzyskała prawo do dysponowania ww. nieruchomością. Zasygnalizowano też, iż poprzez pominięcie w kwestionowanym rozstrzygnięciu wskazania, iż w zakresie w jakim odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji, decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, pozbawiono wnioskodawczynię możliwości uzyskania odszkodowania.
Kolegium uzasadniając stanowisko wyrażone w powyższej decyzji stwierdziło, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Krakowie z dnia 26 listopada 2007 r. musi ulec uchyleniu jako niezgodna z obowiązującym porządkiem prawnym. Organ wskazał, że jedną z przesłanek wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji administracyjnej jest okoliczność wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, a ustalenia takie organ poczynił, kierując się oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt: lI SA/Kr 455/03. Konsekwencją stwierdzenia, że decyzja administracyjna jest obarczona którąkolwiek wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą.
Tym samym winny być zniesione skutki prawne, jakie ta decyzja wywołała. Wyjątek od tej zasady stanowi, w myśl art. 156 § 2 k.p.a. sytuacja, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, albo gdy od dnia jej doręczenia upłynęło dziesięć lat.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie zaskarżoną decyzją z 26 listopada 2007 r. orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z 4 grudnia 1980 r., nr GK.8142/226/80, zmienionej decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z 16 lutego 1981 r., nr GKM.IVb/8140/2/81 - w części dotyczącej ustanowienia prawa użytkowania w 11/100 cz. wieczystego działki nr [2], zabudowanej budynkiem położonym przy ul. [...] [...] w Krakowie, związanego z prawem własności lokalu mieszkalnego nr [1] z uwagi na fakt, iż w tej części opisane decyzje wywołały nieodwracalne skutki prawne.
Jednocześnie w uzasadnieniu Kolegium - za Sądem Administracyjnym - wskazało, iż wydanie decyzji o przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w stosunku do osób nieżyjących, właścicieli nieruchomości – C. C. i B. B., wyczerpuje określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. rażącego naruszenia prawa. W takiej sytuacji przepis art. 158 § 2 k.p.a. nakazuje stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa ze wskazaniem przyczyn, z powodu których organ nie stwierdził nieważności decyzji. W sentencji decyzji z dnia 26 listopada 2007 r. nie znalazło się rozstrzygnięcie zgodne z dyspozycją powołanego przepisu, a zatem zakwestionowana decyzja Kolegium rażąco naruszyła art. 107 § 3 k.p.a., przy czym o rażącym charakterze naruszenia przesądza to, że brak uzasadnienia odnosi się do istotnej części rozstrzygnięcia, rzutującej na dalsze uprawnienia stron postępowania (prawo dochodzenia roszczeń odszkodowawczych).
A. A. złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. W ocenie odwołującej się Kolegium niezasadnie przyjęło, że jest związane oceną prawną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartą w wyroku z 24 maja 2007 r. Wnioskodawczyni podała, iż istnieje szereg okoliczności, które nie były przedmiotem rozważań WSA w Krakowie, a stanowią istotne elementy stanu faktycznego oraz wskazała, że decyzja komunalizacyjna została wydana po dacie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na przedmiotowej nieruchomości, i nabycie przez D. D. lokalu nr [1] w budynku przy ul. [...] [...] nie było chronione rękojmią wiary ksiąg wieczystych, podobnie jak nabycie tego lokalu przez E. E. Zaznaczyła, że prawo użytkowania wieczystego dotyczące części przedmiotowej nieruchomości, nie zostało nigdy ustanowione, ponieważ decyzja, na mocy której przeniesiono własność nieruchomości była nieważna. A. A. zarzuciła również, iż skład orzekający SKO nie zbadał podniesionych kwestii przez stronę we wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, ograniczając się jedynie do powtórzenia argumentacji WSA, która na tle obecnego stanu faktycznego, ustalonego w sprawie, nie zachowuje aktualności.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 15 marca 2011 r., nr SKO GN/4160/271/2011 i SKO GN/4160/272/2011, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Na skutek skargi A. A., wyrokiem z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 900/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję SKO w Krakowie z dnia 15 marca 2011 r.
W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podał, iż zgadza się z poglądem SKO w Krakowie, iż odmówienie w decyzji Kolegium z dnia 26 listopada 2007 r. stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 4 grudnia 1980 r., nr GK.8142/226/80, nastąpiło w części, która wywołała ona nieodwracalne skutki prawne - a ustalenia takie organ poczynił, kierując się oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt. II SA/Kr 455/03. W ocenie Sądu Wojewódzkiego zawarto również stwierdzenie, o braku uprawnień organu administracji publicznej do badania skutków cywilmo-prawnych, jakie wywołała umowa sprzedaży lokalu nr [1], położonego w budynku przy ulicy [...] nr [...], do czego uprawniony jest jedynie sąd powszechny.
Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, z urzędu stwierdził naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie art. 156 k.p.a. i podał, że zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a., w przypadku stwierdzenia, że decyzja, obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, wywołała nieodwracalne skutki prawne, organ administracji publicznej ograniczyć się powinien do stwierdzenia, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, wskazując równocześnie, z jakich przyczyn nie stwierdził nieważności tej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2013r., sygn. akt I OSK 486/12, oddalił skargę kasacyjną A. A., podzielając stanowisko Sądu Wojewódzkiego, wskazał, że organ administracyjny był związany poprzednim wyrokiem, a związanie to mogło ulec modyfikacji tylko wówczas, gdyby zaszła zmiana stanu faktycznego, czy prawnego po jego wydaniu, ale przed zapadnięciem decyzji dotychczasowej. NSA stwierdził, że takiej zmiany strona nie wykazała.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 2 grudnia 2013 r. znak: SKO GN/4160/171/2013, SKO GN/4160/172/2013, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i § 2, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 i § 2 oraz art. 127 § 3 k.p.a., w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w punkcie 1 uchyliło decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 3 stycznia 2011 r., nr SKO.GN/4160/161/2010 i nr SKO.GN/4160/162/2010 w jej pkt 1 i pkt 3 oraz orzekło co do istoty sprawy, w ten sposób, że punktowi 1 tej decyzji nadał brzmienie - stwierdza nieważność opisanej wyżej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 26 listopada 2007r. w części tj. w zakresie pkt 1, mocą którego odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków - [...] z dnia 4 grudnia 1980 r., nr GK.8142/226/80, w zakresie dotyczącym ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w 11/100 cz. działki nr [2], zabudowanej budynkiem położonym przy ul. [...] [...] w Krakowie, związanego z prawem własności lokalu mieszkalnego nr [1], zaś punktowi 3 tej decyzji nadał brzmienie - stwierdza, że opisana wyżej decyzja Naczelnika Dzielnicy Kraków - [...] z dnia 4 grudnia 1980r., nr GK.8142/226/80, w tej części wydana została z naruszeniem prawa, oraz wskazuje, że nie można stwierdzić jej nieważności, bowiem wywołuje ona nieodwracalne skutki prawne, jednocześnie w punkcie 2 wskazano, że w pozostałym zakresie dotyczącym punktu 2 badanej decyzji, utrzymuje go w mocy.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że naprawił tym samym zaistniałą wadliwość decyzji i wskazał, że samo uznanie istnienia przesłanki pozytywnej stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, nie wystarcza do orzeczenia o jej nieważności, konieczne jest bowiem zbadanie, czy nie istnieje jedna z negatywnych przesłanek określonych w art. 156 § 2 k.p.a. Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie występuje określona przepisem art. 156 § 2 k.p.a. nieodwracalność skutków prawnych, albowiem kwestia sprzedaży przez Gminę wyodrębnionego lokalu mieszkalnego nr [1] wywołała skutki prawne nie tylko w zakresie prawa administracyjnego, ale także cywilnego. Organ podniósł, że zmiana, cofnięcie, zniesienie czy odwrócenie skutków prawnych okoliczności sprzedaży lokalu mieszkalnego, nie mogą zostać rozstrzygane przez organ administracji.
A. A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia 15 stycznia 2011 r. oraz zasądzenia kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 107 § 1 k.p.a., w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez pominięcie w punkcie 1 rozstrzygnięcia decyzji wskazania, że opisane naruszenie prawa miało rażący charakter, a zatem poprzez zaistnienie rozbieżności pomiędzy powołaną podstawą prawną decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), uzasadnieniem tejże decyzji, a samą osnową decyzji, w której brzmieniu pominięto znamię kwalifikujące naruszenie prawa jako rażące.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd meriti wskazał, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie miał fakt, że sprawa zakończona wydaniem zaskarżonej decyzji, rozpoznawana była przez organ odwoławczy, po uchyleniu poprzednio wydanej decyzji, przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 900/11, od którego złożona skarga kasacyjna, która została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2013 r. (sygn. akt I OSK 486/12). Rozpoznanie przedmiotowej sprawy przez organ II instancji nastąpiło więc w ramach związania, wynikającego z rozstrzygnięcia Sądu wydanego już uprzednio w sprawie (art. 153 p.p.s.a.).
Sąd Wojewódzki wskazał, że ocena prawna traci moc wiążącą, tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny, znanych, a już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Zatem kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, wydanej w ramach związania wynikającego z art. 153 p.p.s.a., Sąd meriti rozpoczął od zbadania, czy organy podporządkowały się ocenie prawnej wyrażonej w poprzednim wyroku. Z uwagi na powyższe, Sąd Wojewódzki podniósł, że w wyroku z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 900/11 poddane zostały kontroli decyzje SKO oraz odniósł się do podniesionych zarzutów skarżącej, uznając je za bezzasadne. W powyżej przywołanej sprawie, Sąd Wojewódzki w szczególności stwierdził, że Kolegium wydając decyzję z dnia 26 listopada 2007r. nr SKO-72/5081/2007/GN i SKO-72/5082/2007/GN, w pełni zastosowało poglądy i zalecenia WSA w Krakowie, wyrażone w wyroku z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt.
II SA/Kr 455/03, w zakresie oceny nieodwracalnych skutków prawnych. Sąd nie zgodził się z argumentacją, że doszło do zmiany stanu faktycznego po wydaniu tego wyroku, która miałyby sprawić, że wcześniej wyrażona sądowa ocena i wskazania prawne, nie musiały mieć zastosowania. Sąd Wojewódzki uznał wówczas za nieuzasadnione zarzuty dotyczące naruszenia art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. 2015 r. poz. 1774 ze zm.), art. 232 k.c. w zw. z art. 4 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. Nr 85, poz.388 ze zm.), art. 5 i art. 6 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2001 r. Nr 124, poz.1361 ze zm.). Natomiast Sąd z urzędu stwierdził, naruszenie w przedmiotowej sprawie art. 156 k.p.a. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie.
Zatem ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę, Kolegium dostrzegło kwalifikowaną wadę wydanej poprzednio decyzji z dnia 26 listopada 2007 r., skutkującą koniecznością jej wzruszenia w części i orzeczenia w tym zakresie. Uchylenie się organu nadzorczego od rozstrzygnięcia w przedmiocie nieodwracalnych skutków prawnych, rażąco naruszyło art. 158 § 2 k.p.a., zwłaszcza że skutkiem tego naruszenia jest pozbawienie strony możliwości dochodzenia roszczeń odszkodowawczych, co nie daje się pogodzić z zasadą zaufania do państwa (art. 8 k.p.a.). W sentencji decyzji z dnia 26 listopada 2007 r. nie znalazło się rozstrzygnięcie zgodne z dyspozycją art. 158 § 2 k.p.a. Wynikało z powyższego, że zakwestionowana decyzja Kolegium z dnia 26 listopada 2007 r. rażąco naruszyła art. 107 § 3 k.p.a., zatem rozstrzygnięcie zawarte z kolei w decyzji z dnia 3 stycznia 2013 r. było prawidłowe, z tym, że w przypadku prawidłowego stwierdzenia zaistnienia przesłanek z art.156 § 1 k.p.a., należało stwierdzić w części nieważność decyzji z dnia 26 listopada 2007r., a nie jak błędnie uczyniono - uchylać ją w tej części.
Sąd meriti analizując zaskarżoną decyzję w kontekście zacytowanych wyżej uwag, zawartych w poprzednio wydanym wyroku, doszedł do przekonania, że Kolegium w pełni zastosowało się do wytycznych Sądu i skorygowało w niezbędnym zakresie, wydane uprzednio rozstrzygnięcie.
Sąd Wojewódzki ustosunkowując się do zarzutu podniesionego w skardze, w przedmiocie sprzeczności w treści zaskarżonej decyzji, wyjaśnił, że orzeczenie w punkcie 3 decyzji, w którym stwierdzono, że decyzja z dnia 4 grudnia 1980r wydana została z naruszeniem prawa, oraz wskazano, że nie można stwierdzić jej nieważności, bowiem wywołała ona nieodwracalne skutki prawne, odpowiada dyspozycji przepisu art. 158 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym unormowaniem, jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.
Sąd I instancji wskazał, że w przepisie tym jest mowa o naruszeniu prawa, a nie rażącym naruszeniu prawa oraz, że stwierdzenie naruszenia prawa dotyczy zaistnienia jakiejkolwiek przesłanki stwierdzenia nieważności, określonej w art. 156 § 1 k.p.a. Przy czym podanie w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. było prawidłowe, bowiem wskazywało na wadę kwalifikowaną, jaką obarczona była zarówno częściowo decyzja z dnia 26 listopada 2007 r., jak i decyzja Naczelnika Dzielnicy Kraków - [...] z dnia 4 grudnia 1980 r. nr GK.8142/226/80. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd I instancji oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. A. i zarzuciła wyrokowi Sądu I instancji, w trybie art. 174 p.p.s.a.:
- - naruszenie prawa procesowego przez błędną wykładnię art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nierozstrzygnięcie sprawy sądowo-administracyjnej w jej granicach i niespełnienie obowiązku rozstrzygnięcia jej, niezależnie od treści zarzutów i wniosków skargi oraz powołanej w niej podstawą prawną,
- - naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez nieuwzględnienie skargi, pomimo dokonania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygnięcia o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa, wyłącznie wobec decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków - [...] z dnia 4 grudnia 1980 r., nr GK.8142/226/80, oznaczające nierozstrzygnięcie o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa, wydanej w drugiej instancji, tj. decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 16 lutego 1981 r., nr GKM.IVb/8140/2/81 będącej decyzją wydaną w drugiej instancji,
- - naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., przez nieuwzględnienie skargi, mimo niewłaściwości.
Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie do rozstrzygnięcia o wydaniu z naruszeniem prawa decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 16 lutego 1981 r., nr GKM.IVb/8140/2/81, będącej decyzją ostateczną w sprawie administracyjnej dotyczącej przejęcia nieruchomości przy ul. [...] [...] w Krakowie.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szczegółowe argumenty na poparcie wskazanych w niej zarzutów.
Skarżąca kasacyjnie wskazała m.in., że prawidłowe rozpoznanie skargi przez WSA w Krakowie, wymagało analizy legalności całego rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej, czego zaniechał zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd meriti. Niedokonanie kontroli legalności rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej we właściwym zakresie, skutkowało oddaleniem skargi w całości przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, powodując jednocześnie pozostawienie w obrocie prawnym ostatecznej, nadzorczej decyzji administracyjnej, która wydana została w warunkach nieważności, wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. z powodu rażącego naruszenia prawa. Naruszenie prawa materialnego w niniejszej sprawie sądowo administracyjnej, nastąpiło zdaniem skarżącej kasacyjnie, przez błędną wykładnię normy zawartej w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., która to została w niniejszej sprawie naruszona, gdyż decyzja objęta skargą z 13 stycznia 2014 r. dotknięta była wadą kwalifikowaną, stanowiącą podstawę do stwierdzenia jej nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa, która nie została dostrzeżona przez WSA w Krakowie w toku kontroli jej legalności.
Skarżąca kasacyjnie podniosłą nadto, że niezastosowanie się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze do obowiązku wynikającego z normy zawartej w art. 156 § 1 k.p.a. w postaci konieczności rozstrzygnięcia o nieważności lub o wystąpieniu negatywnej przesłanki w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi o rażącym naruszeniu prawa przez nadzorczą decyzję administracyjną z 2 grudnia 2013 r., o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.
Dokonując takiej oceny Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z unormowaniem przepisu art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.
Naczelny Sąd Administracyjny na wstępie podkreśla, że istotne znaczenie dla zaskarżonego rozstrzygnięcia Sądu meriti miała okoliczność, że w niniejszej sprawie został już wydany wyrok przez WSA w Krakowie z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 900/11. Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2013 r. sygn. akt I OSK 486/12 oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku wskazał, że realizacja dyspozycji przepisu art.153 p.p.s.a. była jednym z elementów dokonanej kontroli w toku postępowania, zakończonego wówczas decyzjami SKO w Krakowie z dnia 3 stycznia 2011 r. i z dnia 15 marca 2011 r. Zważywszy na powyższe, organ ponownie rozpoznając sprawę, był związany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2013 r., przy czym uchylenie się od tego związania mogłoby nastąpić jedynie w razie zaistnienia “nowych" faktów czy przepisów, a takich nie wykazano.
W powyższym wyroku wskazano jednoznaczne ustalenia faktyczne i zawarto precyzyjny pogląd prawny, podkreślając jednocześnie, że postępowanie nieważnościowe nie stanowi kolejnej instancji, a skarżącą, kwestionującą decyzję SKO w Krakowie z dnia 26 listopada 2007 r., przede wszystkim należało odesłać do trybu instancyjnego.
Przechodząc do zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej i w pierwszej kolejności odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, wskazać należy, że zarzut został sformułowany w sposób wadliwy. Skarga kasacyjna oparta na takiej podstawie może zostać uwzględniona jedynie wtedy, gdy uchybienie Sądu I instancji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca kasacyjnie nawet nie uprawdopodobniła istnienia potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym, a wynikiem postępowania Skarżąca kasacyjnie przy tym nadal wydaje się nie dostrzegać, że przedmiotowe postępowanie administracyjnie, którego prawidłowość przeprowadzenia oraz jego wynik, poddane badaniu Sądu meriti, toczyło się w trybie nadzoru nad decyzją nadzorczą. Innymi słowy i przenosząc rozważania wprost na grunt niniejszej sprawy, podkreślenia wymaga, że przedmiotem postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie, była decyzja SKO w Krakowie z dnia 26 listopada 2007 r., nie zaś decyzje Naczelnika Dzielnicy Kraków [...] z dnia 4 grudnia 1980 r., czy decyzja Prezydenta miasta Krakowa z dnia 16 lutego 1981 r., które wydane zostały w toku postępowania zwykłego, a załączone do materiału dowodowego niniejszej sprawy, stanowiły znany element ustaleń faktycznych organów i sądów, rozstrzygających niniejszą sprawę wcześniej.
Wobec odwołania się w skardze kasacyjnej do tych obu decyzji, podkreślić należy, że decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 16 lutego 1981 r., odnosiła się jedynie do zmienionej kwoty odszkodowania (zapewne z powodu zakresu odwołania), natomiast kwestia przejścia własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Państwa, rozstrzygnięta została decyzją Naczelnika Dzielnicy Kraków – [...] z dnia 4 grudnia 1980 r.
W zakresie pozostałych zarzutów skargi – naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art.145§1 pkt 2 p.p.s.a w zw. z art.156 §1pkt 2 k.p.a. oraz w zw. z art 156 § 1 pkt 1 k.p.a. zważyć należy, że również nie zasługują one na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że w świetle art.174 p.p.s.a. nie jest możliwe formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenia przepisu prawa poprzez jego niezastosowanie. Nadto adresatem zarzutu naruszenia prawa zarówno materialnego jak i procesowego może być jedynie Sąd meriti, ponieważ przedmiotem kontroli w postępowaniu przed NSA jest zaskarżone orzeczenie sądu wojewódzkiego.
Wobec tego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji słusznie wskazał, że Kolegium w pełni zastosowało się do powyżej wskazanych wytycznych Sądu Wojewódzkiego i skorygowało w niezbędnym zakresie wydane uprzednio rozstrzygnięcie. Ocena prawna wskazana w wytycznych traci moc wiążącą jedynie w przypadku zmiany prawa, istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną.
Podsumowując wskazać należy, że Sąd meriti prawidłowo przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonych decyzji w ramach związania wynikającego z art.153 p.p.s.a., a Naczelny Sąd Administracyjny orzekając obecnie, stosownie do treści przepisu art.190 p.p.s.a. związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez poprzednio orzekający w niej tenże Sąd. Dodać wypada, że zarzuty stanowiące podstawy kasacyjne, jako skierowane przeciwko wyrokowi Sąd I instancji, formułowane muszą być z odniesieniem do przepisów zastosowanych przez ten Sąd. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być zatem dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego, ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na postawie stanu faktycznego, który skarżąca uznaje za prawidłowy. Co istotne, stan faktyczny sprawy, w wyniku ponownego jej rozpoznania, nie uległ jakiejkolwiek zmianie.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.