Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 września 2017 r., sygn. akt I OSK 3160/15

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 lipca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 705/15, po rozpoznaniu skargi "N." Spółki Akcyjnej z siedzibą w N. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji - 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...];

1. 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu;
2. 3. zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 457 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda N. decyzją z dnia [...] grudnia 1995 r. nr [...] uwłaszczył P. działkami nr [...] w obrębie [...], nr [...] w obrębie [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] w obrębie [...], położonymi w N..

W dniu 15 czerwca 2010 r. T. S., R. S., K. A., L. K. i J. A. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wskazując, że w dacie uwłaszczenia Skarb Państwa nie był właścicielem części ww. nieruchomości.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody N. z dnia [...] grudnia 1995 r. w części odnoszącej się do działki nr [...].

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili: T. S., R. S., K. A., L. K. i J. A. oraz N. S.A. w N..

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Minister wskazał, iż zasadnicze znaczenie dla dokonania oceny legalności decyzji Wojewody N. z dnia [...] października 1995 r. ma ustalenie, czy organ wojewódzki prawidłowo uznał zaistnienie w dniu 5 grudnia 1990 r. ustawowych przesłanek uwłaszczenia P. w N. Wyjaśnił, że jedną z takich przesłanek jest przesłanka własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na dzień 5 grudnia 1990 r. - a tymczasem na własność Skarbu Państwa nie przeszedł udział wynoszący 1/3 w prawie własności dawnej parceli nr [...], która weszła w skład działki nr [...]. Udział w ww. parceli pozostał własnością następców prawnych dotychczasowej współwłaścicielki.

W zakresie zarzutu dotyczącego udziału wszystkich zainteresowanych w sprawie organ przyjął, że stronami postępowania administracyjnego dotyczącego oceny legalności decyzji uwłaszczeniowej nie są następcy prawni H. H. oraz I. H. gdyż we właściwym postępowaniu cywilnym nie zostało przesądzone, iż udziały w prawie własności pgr. [...] objętej lwh [...], przysługujące uprzednio H. H. oraz I. H., nie przeszły na własność Skarbu Państwa w trybie przepisów o reformie rolnej, jak również nie wykazano, aby następcom prawnym ww. współwłaścicieli przysługiwały obecnie jakiekolwiek prawa do przedmiotowego gruntu.

Organ stwierdził, iż nie została spełniona jedna z podstawowych przesłanek uwłaszczenia. Wskazał na wydanie przez sądy powszechne prawomocnych wyroków, które przesądzały, iż w dniu 5 grudnia 1990 r. właścicielem części przedmiotowej działki w 1/3 udziału, były osoby fizyczne a nie Skarb Państwa. Skutkowało to uznaniem, że sporna decyzja była w części wadliwa a wadliwość ta miała charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż rażąco narusza art. 2 ust. 1 o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm. – dalej jako ustawa).

Organ wyjaśnił, że brak możliwości potwierdzenia uwłaszczenia przedsiębiorstwa na udziale Skarbu Państwa w prawie własności nieruchomości wynika również z konstrukcji samego prawa użytkowania wieczystego, które zgodnie z art. 232 § 1 i 2 K.c. w brzmieniu obowiązującym w dniu 5 grudnia 1990 r. i w dniu wydania kwestionowanej decyzji z dnia [...] grudnia 1995 r., obciążać mogło tylko grunty stanowiące własność Skarbu Państwa i gmin.

Minister zaznaczył, iż w odniesieniu do ww. nieruchomości poprzedni właściciele nie musieli występować o jej zwrot, skoro w prawomocnym wyroku potwierdzone zostało, iż grunt ten nie przeszedł na własność Skarbu Państwa w oparciu o przepisy dekretu o reformie rolnej, a brak jest innych podstaw prawnych przejęcia ww. gruntu przez Skarb Państwa przed dniem 5 grudnia 1990 r.

Organ odwoławczy wskazał także, iż N. S.A. nie jest nowym podmiotem prawnym, lecz generalnym następcą przedsiębiorstwa państwowego P. w N. Komercjalizacja przedsiębiorstwa państwowego, a więc przekształcenie go w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa i w dalszej kolejności rozporządzenie przez Skarb Państwa akcjami powstałej w tym trybie spółki, nie może przesądzać o powstaniu nieodwracalnego skutku prawnego w rozpoznawanej sprawie.

Skargę na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła N. S.A. wnosząc o uchylenie jej w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. I. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj.:
2. 1) art. 7, art. 77 § 1, art. 78 §1 K.p.a. w zw. z art. 84 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz brak zebrania i przeprowadzenia oceny materiału dowodowego niezbędnego do wyjaśnienia sprawy, tj. ustalenia, czy w dniu 5 grudnia 1990 r. działka nr [...] lub jej część stanowiła wyłączną własność Skarbu Państwa, w szczególności przez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety na okoliczność położenia dawnej parceli pgr [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. na mapach ewidencyjnych oraz własności tego gruntu na dzień 5 grudnia 1990 r.,
3. 2) art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez uznanie, że część działki [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa na podstawie niejednoznacznej i fragmentarycznej opinii wydanej w toku innego postępowania - postępowania cywilnego, prowadzonego przed sądem powszechnym, a która nie dotyczy kwestii własności działki nr [...] na dzień 5 grudnia 1990 r.,
4. 3) art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 107 § 1 oraz § 3 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji administracyjnej niedookreślonej zakresowo, ze względu na brak wskazania w sentencji decyzji do której części działki [...] odnosi się stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody N. z dnia [...] grudnia 1995 r.,
5. 4) art. 10 § 1, art. 28 oraz art. 61 § 4 K.p.a. poprzez niezapewnienie udziału w postępowaniu wszystkim stronom postępowania, polegające na pominięciu i pozbawieniu prawa strony oraz w konsekwencji możliwości udziału w niniejszym postępowaniu następców prawnych H. K., J. H. oraz I. H., będących dawnymi współwłaścicielami nieruchomości, której część stanowiąca parcelę gruntową pgr [...] objęta Iwh [...] weszła w skład działki nr [...] w obr. [...], objętej decyzją uwłaszczeniową Wojewody N. z dnia [...] grudnia 1995 r.
6. II. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. 156 § 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że decyzja Wojewody N. z dnia [...] grudnia 1995 r. nie wywarła nieodwracalnych skutków prawnych, podczas gdy o nieodwracalnych skutkach prawnych decyzji uwłaszczeniowej przesądza w szczególności ustanowienie przez użytkownika wieczystego odpłatnie ograniczonych praw rzeczowych – hipotek na rzecz banków, w ramach rękojmi publicznej ksiąg wieczystych, których to czynności organ nie może uchylić w drodze administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił powyższą skargę uznając, że zaskarżone decyzje zapadły przedwcześnie bez wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności a zatem z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Zdaniem Sądu I instancji w sprawie nie został dostatecznie wyjaśniony stan faktyczny. Organy obu instancji wskazały, że z treści wyroku Sądu Okręgowego w N. Wydział I Cywilny (sygn. akt [...]) oraz sporządzonej w postępowaniu cywilnym opinii biegłego J. P. wynika, że w dniu 5 grudnia 1990 r. część działki [...] nie stanowiła własności Skarbu Państwa, a to przesądza o wydaniu decyzji uwłaszczeniowej z naruszeniem prawa. Zarówno organ I jak i organ II instancji nie odniosły się jednak do zarzutów skarżącej spółki, według której wyrok Sądu powszechnego w żadnym zakresie nie rozstrzyga kwestii własności działki [...] na dzień 5 grudnia 1990 r. a jedynie wskazuje na nieruchomość oznaczoną jako parcela pgr [...].

Przywołany wyrok Sądu cywilnego przesądza jedynie okoliczność, że parcela pgr [...] nie stanowiła wyłącznej własności Skarbu Państwa w roku 1944, tj. w dacie wejścia w życie dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Postępowanie dowodowe nie wykazało jednak w sposób niebudzący wątpliwości, że jakakolwiek część działki nr [...] objętej zaskarżoną decyzją w istocie stanowiła część bądź całość parceli pgn [...]. Znajdująca się w aktach sprawy kopia opinii biegłego sądowego J.P. tej okoliczności w żaden sposób nie potwierdza. Wyrok Sądu powszechnego wiąże organy administracji i inne sądy tylko w zakresie tego, co zostało w nim stwierdzone. Dowodzi on, że reformie rolnej nie podlegała ww. parcela [...], nie podaje natomiast, że parcela ta odpowiada obecnie części działki o aktualnym numerze [...] (opinia biegłego wręcz wskazuje że nie znalazł on potwierdzenia tej okoliczności) a organ nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania dowodowego w ww. zakresie.

Sąd I instancji uznał, że organy powinny przeprowadzić szczegółowe postępowania dowodowe zmierzające do wyjaśnienia rzeczywistego położenia określonej w wyroku sądu powszechnego parceli w stosunku do działek objętych decyzją uwłaszczeniową z 1995r. Dopiero jednoznaczne stwierdzenie i udokumentowanie, że zakresy położenia wymienionych wyżej nieruchomości pokrywają się w terenie, pozwoliłoby organowi odpowiedzieć na pytanie: czy Wojewoda N. naruszył prawo uznając, że nieruchomość stanowiąca obecnie całość lub część działki [...] jako cześć dawnej parceli pgr [...] nie stanowiła w dniu 5 grudnia 1990 r. wyłącznej własności Skarbu Państwa a przez to decyzja z 1995 r. jest częściowo wadliwa. Zdaniem Sądu I instancji, w tej materii organ nie może opierać się na przedstawionej przez jedną ze stron opinii wydanej w postępowaniu sądowym, bowiem opinia ta nie daje odpowiedzi na istotne dla wyniku sprawy pytanie.

Pozostałe zarzuty skargi Sąd I instancji uznał za niezasadne. W szczególności WSA nie uznał za nieodwracalne skutki prawne zmiany podmiotowej wyrażającej się w przekształceniu P. w spółkę Skarbu Państwa a następnie w spółkę giełdową. W jego ocenie, nie można też uznać, że nieodwracalnym skutkiem prawnym w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a. w stosunku do decyzji uwłaszczeniowej jest późniejsze obciążenie użytkowania wieczystego stosownymi hipotekami. Sąd zwrócił też uwagę na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. wydanego w sprawie P 46/13. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że "art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej".

WSA w Warszawie wskazał, że jeżeli przy ponownym rozpoznawaniu sprawy zostanie potwierdzone położenie dawnej parceli [...], organ oceni – w kontekście przywołanego wyżej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego - jaki wpływ na ocenę zgodności z prawem i dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji z 1995 r. ma upływ dwudziestu lat od jej wydania.

Sąd I instancji podkreślił, że jakkolwiek zasadne jest twierdzenie organu wskazujące na to, że uwłaszczenie P. na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy następowało ipso jure, z deklaratoryjnym charakterem decyzji wojewody potwierdzającym stan prawny, jaki powstał w dniu 5 grudnia 1990 r. - to jednak skutek decyzji uwłaszczeniowej winien być postrzegany w szerszym aspekcie. tj. w aspekcie deklaratoryjno-konstytutywnym. Podobnie jak to ma miejsce przy deklaratoryjno-konstytutywnym charakterze orzeczenia sądu powszechnego o następującym z mocy prawa zasiedzeniu nieruchomości - bez istnienia w obrocie ostatecznej decyzji potwierdzającej mające miejsce z mocy ustawy uwłaszczenie nieruchomości państwowych - nie jest możliwe ujawnienie w księdze wieczystej państwowej osoby prawnej jako użytkownika wieczystego danej nieruchomości. Decyzja uwłaszczeniowa co do zasady ma deklaratoryjny charakter - ale przesądza, czy w danym stanie faktycznym zaistniały ustawowe przesłanki do uwłaszczenia z mocy prawa.

Potwierdza zatem nabycie użytkowania wieczystego nieruchomości z wynikającym z ustawy skutkiem wstecznym datowanym na 5 grudnia 1990 r.; ma zatem mieszany tj. deklaratoryjno-konstytutywny charakter. Nabycie w trybie art. 2 ust 1 ustawy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przez państwową osobę prawną – nie może być traktowane inaczej niż "nabycie prawa bądź ekspektatywy" przez inne występujące w obrocie podmioty. Wobec powyższego, skoro Trybunał Konstytucyjny uznał art. 156 § 2 K.p.a. za niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (w zakresie, w jakim nie wyłącza on dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy), to za niedopuszczalne, jako oparte na niekonstytucyjnym przepisie, należy uznać stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej (czyli decyzji potwierdzającej przysporzenie prawa z mocy ustawy) po blisko 20-stu latach od jej wydania. Stwierdzenie nieważności orzeczenia po upływnie tak długiego okresu czasu, niezależnie od wagi dotykającego go naruszenia prawa, godzi bowiem w zasadę zaufania do organów państwa.

W ocenie Sądu I instancji, skutkiem uznania za niekonstytucyjny przepisu zawartego w art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie dopuszczającym stwierdzenie nieważności decyzji bez jakiegokolwiek ograniczenia czasowego i niewątpliwie po upływie ponad 10 lat od jej wydania, jest konieczność zastosowania w danej sprawie art. 158 § 2 K.p.a. Oznacza to, że nawet w przypadku uznania, że decyzja administracyjna została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a., organ administracji publicznej winien ograniczyć się jedynie do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wywiedli: Minister Infrastruktury i Rozwoju oraz T. S., R. S., K. K. i J. A..

Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił:

1. I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art..7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie nie były wystarczające do wydania skarżonej decyzji, podczas gdy prawidłowa ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym w szczególności opinii geodezyjnej sporządzonej w dniu [...] lutego 2004 r. przez J. P., prowadzić winna do stwierdzenia, iż w oparciu o zgromadzone dowody organ nadzoru prawidłowo stwierdził, iż część PGR [...] odpowiada obecnie części działki nr [...] objętej uwłaszczeniem,
3. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 6 K.p.a. poprzez przyjęcie, że organ administracji może samodzielnie, mimo braku do tego podstawy prawnej, określić czas, po jakim nie stwierdza się nieważności decyzji rażąco naruszającej prawo, w sytuacji gdy wyroki Trybunału Konstytucyjnego nie mogą pełnić roli prawotwórczej,
4. II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. i art. 6 K.p.a. poprzez błędną wykładnię art. 156 § 2 K.p.a. polegającą na przyjęciu, iż na podstawie tego przepisu, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., organ może stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa w sytuacji znacznego upływu czasu od wydania decyzji, gdy z przepisu tego nie można wyinterpretować takiej normy prawnej, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a i uchylenia zaskarżonej decyzji.

T. S., R. S., K. K. i J. A. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie - o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a w każdym przypadku o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Orzeczeniu Sądu I instancji skarżący kasacyjnie zarzucili:

1. I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.;
2. 1) art 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. w zw. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, poprzez jego błędne zastosowanie wskutek uznania, że decyzja Wojewody N. z dnia [...] grudnia 1995 r. miała charakter konstytutywny w zakresie nabycia prawa użytkowania wieczystego, podczas gdy nabycie to następowało z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. oraz uznanie, że nie można stwierdzić nieważności decyzji Wojewody N. z dnia [...] grudnia 1995 r., która wydana została z rażącym naruszeniem prawa;
3. 2) art. 156 § 2 K.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. w zw. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 poprzez błędne uznanie, że od wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1995 r. nastąpił wskazany w ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego "znaczny upływ czasu";
4. 3) art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niewłaściwe zastosowania przez Sąd I instancji polegające na orzeczeniu wbrew konstytucyjnej zasadzie równości obywateli wobec prawa, poprzez wydanie przez ten sam Sąd w takich samych okolicznościach prawnych i faktycznych odmiennego rozstrzygnięcia (por. wyrok Wojewódzkiego Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2009 r., I SA/Wa 78/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2010 r., I OSK 1084/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2009 r., I SA/Wa 1599/08, wyrok Wojewódzkiego Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2014 r., I SA/Wa 1162/14, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2012 r., I OSK1217/11, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2011 r., I OSK 677/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2012 r., I OSK 1202/11 - wszystkie orzeczone w sprawach skarżących);
5. 4) art. 365 K.p.c. poprzez jego niezastosowanie i podważenie prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w N. z dnia [...] kwietnia 2005 r., sygn. akt [...] ustalającego w pkt I, że m.in. w stosunku do parceli katastralnej pgr [...] o pow. 1,4606, objęta lwh [...] nie istnieją przesłanki do przejęcia na podstawie art. 2 ust. 1 lit. b) dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej na rzecz Skarbu Państwa, która to parcela odpowiada działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...], położonej w N., objętej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1995 r., zgodnie z opinią biegłego sądowego w zakresie geodezji i kartografii mgr inż. J. P. sporządzoną w lutym - kwietniu 2004 r., która to opinia stanowiła załącznik do ww. prawomocnego wyroku (por. pkt I in fine wyroku z 21.[...].2005 r.);
6. II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
7. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 84 K.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2013 r., wskutek błędnego przyjęcia, że Minister Infrastruktury i Rozwoju naruszył art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz art. 84 K.p.a. poprzez niewłaściwe zbadanie i ustalenie stanu faktycznego polegające na niewyjaśnieniu, zgodnie z prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w N. z dnia [...] kwietnia 2005 roku, sygn. akt [...] ustalającym, że parcela katastralna pgr [...] nie podpada pod działanie art. 2 ust.1 lit. b dekretu z dnia 6 września 1944 r. oraz, że odpowiada ona działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie 63, położonej w N., objętej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1995 r., zgodnie z opinią biegłego sądowego w zakresie geodezji i kartografii mgr inż. J. P. sporządzoną w lutym - kwietniu 2004 r., która stanowiła załącznik do prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w N. z dnia 21.[...].2005 r., zgodnie z pkt I in fine tego wyroku, co prawidłowo ustalił organ administracyjny w uchylonych decyzjach.

N. S.A. z siedzibą w N. w odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia 10.10.2015r. wniosła o oddalenia skarg kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie były skargi kasacyjne: Ministra Infrastruktury i Rozwoju oraz T. S., R. S., K. A., L. K., J. A. W obydwu kasacjach zakwestionowano prawidłowość przyjęcia przez sąd, iż zgromadzony do tej pory w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na przyjęcie nieważności decyzji uwłaszczeniowej z powodu zaistnienia przesłanki z art. 156§1pkt.2 kpa. Zdaniem skarżących kasacyjnie, wystarczającym dla przyjęcia wady nieważności były ustalenia poczynione na podstawie opinii biegłego sądowego z zakresu geodezji i kartografii, sporządzonej dla potrzeb postępowania toczącego się przed sądem Okręgowym w N. (sygn. akt [...]).

Tymczasem z ustaleń biegłego, zawartych w tej opinii nie sposób było przyjąć kiedy część parceli nr [...] weszła w skład działki nr [...] i w jakim to nastąpiło zakresie.

W analizowanej sprawie organ nie zweryfikował stanu faktycznego sprawy względem relewantnego stanu prawnego na dzień 5 grudnia 1990r. Nie wyjaśnił dlaczego odniósł do niego stan ustalony orzeczeniami sądów powszechnych dla roku 1944r.

Okoliczność stanu faktycznego odnośnie nieruchomości na dzień 5 grudnia 1990r. ma istotne znaczenie prawne z perspektywy stosowania normy stanowiącej podstawę wydania decyzji. Z tego też względu nie sposób twierdzić, że stan faktyczny i prawny zostały ustalone poprawnie skoro nie zostały ustalone dla kluczowej daty z perspektywy stosowanego przepisu materialnoprawnego.

Nie budzi zatem wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowość stanowiska sądu I instancji odnośnie braku podstaw do przyjęcia w obecnym stanie sprawy zaistnienia przesłanki z art. 156§1pkt.2kpa, naruszenia przez organy przepisów procedury administracyjnej, zawartych m.in. w art. 7,77§1, 80 kpa, co w konsekwencji czyni wadliwym skierowany przeciwko badanemu wyrokowi zarzut naruszenia art. 145§1pkt.1lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej P.p.s.a.

Obydwie kasacje, formułując zarzuty oparte na powyższych regulacjach nie mogły zatem skutecznie podważyć zaskarżonego wyroku.

Zdaniem sądu II instancji skoro wyrok Sądu Okręgowego w N. wydany w sprawie [...] nie zawierał żadnych bezpośrednich odniesień do działki nr [...], będącej przedmiotem niniejszego sporu, a także do relewantnego stanu prawnego na dzień 5 grudnia 1990r. nie sposób było przyjąć, że doszło do naruszenia przepisu art. 365. § 1 kpc, który stanowi że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny za słuszną uznał argumentację, zawartą w obydwu skargach kasacyjnych odnośnie braku słuszności stanowiska kontrolowanego sądu, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015r., wydany w sprawie o sygn. akt P 46/13 pozwalał na przyjęcie, że znaczny upływ czasu od wydania decyzji uwłaszczeniowej stanowił przesłankę negatywną, o której mowa w art. 156§2 kpa do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia organu administracji. W istocie bowiem wyrok stwierdzający niekonstytucyjność przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy, o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie spowodował zmiany normatywnej, nałożył na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania z art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.

Z uwagi na zakres kontroli konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze, Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami.

Z tej przyczyny wyrok Trybunału Konstytucyjnego, wbrew stanowisku kontrolowanego sądu nie mógł wpłynąć na rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji gdy jego podstawę stanowi ma art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a.

Wadliwa ocena sądu w tym zakresie nie mogła skutkować jednak uchyleniem wyroku skoro nie podważono pozostałych przesłanek kasacyjnego rozstrzygnięcia, przy ponownym rozpoznaniu sprawy zaś wiąże ocena wyrażona przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W konsekwencji oznacza to konieczność przyjęcia przy ponownym rozpoznaniu sprawy, że znaczny upływ czasu do chwili zmiany normatywnej nie stanowi negatywnej przesłanki nieważności z art. 156§2 kpa, w przypadku wadliwości z art. 156§1pkt.2 kpa.

Mając na względzie powyższe przyjąć należało, że zaskarżony wyrok odpowiadał prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia.

Na marginesie jedynie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że powoływany w sprawie przez skarżących kasacyjnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2014r.(I SA/Wa 1162/14), odnoszący się do działki [...] został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20.12.2016r. (sygn akt I OSK 365/15).

Obydwie skargi kasacyjne na zasadzie art. 184 P.p.s.a podlegały więc oddaleniu.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono jak w pkt. 2 i 3 sentencji wyroku na zasadzie art. 204pkt.2 P.p.s.a.