Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1083/06, oddalił skargę Lasów Państwowych – Nadleśnictwo N. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] nr [...], w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] po rozpoznaniu odwołania Gminy Uzdrowiskowej K. od decyzji Wojewody M. z dnia [...] nr [...], uchylającej w wyniku wznowienia postępowania ostateczną decyzję Wojewody N. z dnia [...] października 1992 r. nr [...] w sprawie komunalizacji z mocy prawa na rzecz Gminy Uzdrowiskowej K., nieruchomości położonej w obr. ewid. B., oznaczonej jako działka [...] o pow. [...] m2, uregulowanej w KW [...], uchyliła zaskarżoną decyzję w całości i odmówiła uchylenia decyzji Wojewody N. z dnia [...] października 1992 r. stwierdzając wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu decyzji podała, iż Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 listopada 2003 r. sygn. akt I SA 607/02, uchylił zaskarżoną decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego komunalizacji.
W uzasadnieniu wyroku stwierdził, że Wojewoda M. postanowieniem z dnia 4 listopada 1998 r. wznowił postępowanie w przedmiocie komunalizacji z urzędu, podając jako podstawę prawną art. 145 §1 pkt 5 k.p.a., a zatem niezasadny był pogląd Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej o naruszeniu miesięcznego terminu przewidzianego w art. 148 k.p.a.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uznała, że w świetle materiału dokumentacyjnego złożonego przez Nadleśnictwo N., a zwłaszcza decyzji nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. S. z dnia [...] października 1971 r. w sprawie rozdysponowania niektórych gruntów Państwowego Funduszu Ziemi na rzecz prezydiów rad narodowych, mapy gospodarczej oraz planu urządzenia lasu w latach 1977-1999 bezspornym jest, iż przedmiotowa nieruchomość stanowi kompleks leśny i od 1971 r. pozostaje w użytkowaniu Lasów Państwowych Nadleśnictwa N..
A zatem według stanu prawnego obowiązującego w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiąca grunt leśny, nie podlegała komunalizacji z mocy prawa. Jednakże z uwagi na upływ terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., gdyż Urząd Gminy odebrał decyzję w dniu [...] października 1992 r. nie było możliwe uchylenie decyzji komunalizacyjnej w trybie wznowienia postępowania. Z tych względów Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uchyliła zaskarżoną decyzję, stwierdzając iż została ona wydana z naruszeniem prawa.
Powyższa decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej stała się przedmiotem skargi Lasów Państwowych – Nadleśnictwa N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący podniósł zarzut naruszenia zasad określonych w art. 7-13 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniosło, że Gmina Uzdrowiskowa K., z chwilą złożenia wniosku o skomunalizowanie działki nr [...] podała nieprawdziwe dane dotyczące jej charakteru i użytkowania. Błędnie określono, że działka ta stanowi rolę, a w rzeczywistości ma ona charakter całkowicie leśny.
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie i podtrzymała dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając powyższą skargę stwierdził, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Sąd pierwszej instancji potwierdził prawidłowość uznania przez Krajowa Komisję Uwłaszczeniową, iż wobec ustaleń dokonanych w sprawie, przedmiotowa nieruchomość stanowiąca grunt leśny, nie podlegała komunalizacji z mocy prawa. Podzielił stanowisko zaprezentowane przez organ, że z uwagi na upływ terminu nie było możliwe uchylenie decyzji komunalizacyjnej, a jedynie stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa, stosownie do art. 151 § 2 k.p.a. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a. skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosły Lasy Państwowe – Nadleśnictwo N. i zaskarżając go w całości zarzuciły naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy P.p.s.a. poprzez niesłuszne przyjęcie, iż zgodnie z art. 146 k.p.a. brak jest podstaw do uchylenia decyzji Wojewody N. z dnia [...] października 1992 r. nr [...] z przyczyn określonych w art. 145 k.p.a. z powodu upływu ustawowych terminów, mimo iż w ocenie autora skargi kasacyjnej terminy określone w art. 145 § 1 k.p.a. zachowano.
Powołując się na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem odwoławczym od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Z uwagi na określone wymagania, sporządzenie skargi kasacyjnej obwarowane jest przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni, że skarga kasacyjna zostanie sformułowana odpowiednio do wymogów określonych w art. 176 oraz art. 174 pkt 1 i 2 cyt. ustawy, w sposób umożliwiający Sądowi drugiej instancji dokonanie pełnej kontroli zaskarżonego orzeczenia. Zgodnie z treścią art. 174 powołanej ustawy P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) bądź naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Zauważyć przy tym trzeba, że przytaczając ustawowe podstawy skargi kasacyjnej należy nie tylko je dokładnie sprecyzować oraz uzasadnić, co wynika z treści art. 176 ustawy P.p.s.a., ale również wskazać poprzez podanie numeru, artykułu, paragrafu bądź ustępu określonego aktu prawnego przepisy, których dotyczą sformułowane w skardze zarzuty. Przy czym błędna wykładnia prawa materialnego oznacza wadliwe rozumienie normy prawnej odniesionej do bezspornego stanu faktycznego sprawy, bądź o błędzie posłużenia się nią w sprawie, w której nie ma ona zastosowania. Druga podstawa skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia przepisów postępowania również powstałego na skutek błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania norm prawa procesowego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej.
Opierając zatem skargę kasacyjną na zarzucie naruszenia prawa materialnego należy podać na czym – zdaniem skarżącego – polega błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, a także wyjaśnić, jaka powinna być ich prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie na gruncie stanu faktycznego sprawy. W przypadku postawienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, koniecznym jest natomiast wykazanie istotnego wpływu zarzucanego uchybienia na wynik sprawy.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 w niniejszej sprawie nie występują.
Tak więc wskazane w skardze kasacyjnej podstawy zaskarżenia determinują kierunek kontrolnej działalności Naczelnego Sądu Administracyjnego, jaki powinien on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Sąd ten nie jest uprawniony do zastępowania stron oraz konkretyzowania, korygowania i uzupełniania za nie zarzutów skargi kasacyjnej. Nie jest bowiem uprawniony do ponownego badania legalności zaskarżonej decyzji w takim zakresie, w jakim może (i powinien) to czynić Sąd pierwszej instancji. Nawet wówczas, gdy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest wadliwy, Naczelny Sąd Administracyjny nie może tej wadliwości usunąć, jeżeli w skardze kasacyjnej nie zostały postawione i uzasadnione zarzuty naruszenia konkretnych norm prawa materialnego i procesowego. Jedyny wyjątek od tej zasady może mieć miejsce w przypadku nieważności postępowania, a jak wyżej wskazano w rozpoznawanej sprawie, żadna z jej przesłanek nie występuje.
Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna powołuje art. 174 pkt 2 ustawy P.p.s.a. i zarzuca Sądowi pierwszej instancji niesłuszne przyjęcie, iż zgodnie z art. 146 k.p.a. brak jest podstaw do uchylenia decyzji Wojewody N. z dnia [...] października 1992 r. nr [...] z przyczyn określonych w art. 145 k.p.a. z powodu upływu ustawowych terminów, mimo, iż autor skargi kasacyjnej uważa, iż zostały one zachowane.
Zarzut naruszenia powołanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest niezasadny. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają charakter procesowy i regulują wyłącznie postępowanie przed organami administracji publicznej. Wprawdzie sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem jego zgodności z prawem ocenia, czy jest on zgodny z przepisami obowiązującego prawa, w tym przepisami regulującymi postępowanie, w którym akt ten został wydany, to jednak w postępowaniu sądowoadministracyjnym bezpośrednio do kontroli zaskarżonego aktu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje. Kontroli tej Sąd administracyjny dokonuje w ramach zakreślonych przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a naruszenia przepisów tej ustawy autor skargi kasacyjnej nie wykazał. Jeżeli zamiarem skarżącego było podniesienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, to powinien wskazać jaki konkretnie przepis powołanej ustawy P.p.s.a. naruszył Sąd pierwszej instancji, akceptując ewentualne uchybienie procesowe organów administracji publicznej. Sam zarzut naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego bez powiązania ich z przepisami ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie pozwala traktować tego zarzutu jako podstawy skargi kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 2 cyt. ustawy.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlega oddaleniu.