Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 września 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 155/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E.G. na decyzję Generalnego Inspektora [...] z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], w przedmiocie przetwarzania danych osobowych, oddalił skargę.
W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:
Do Generalnego Inspektora [...] ([...]) wpłynęła skarga A.P. i B.K. (wnioskodawcy) dotycząca udostępnienia przez Wojewodę M. ich danych osobowych zawartych w operacie szacunkowym nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. [...] z dnia 5 sierpnia 2011 r., na rzecz radcy prawnego E.G. (skarżący). W skardze tej podniesiono, że poprzez udostępnienie operatu doszło do naruszenia prawa do prywatności wnioskodawców, albowiem z kserokopii operatu nie wykreślono ani nazwisk właścicieli nieruchomości, ani też kwot ewentualnego odszkodowania ustalonego przez rzeczoznawcę. W piśmie, które wpłynęło do organu w dniu [...] grudnia 2012 r. wnioskodawcy dodali, że operat został udostępniony osobie niebędącej stroną postępowania. Operat ten został wydany bez zezwolenia stron. Zawierał on takie dane jak nr księgi wieczystej, nr działki, imiona i nazwiska właścicieli. Ponadto urząd wydał pisma będące pismami składanymi w toku postępowania odszkodowawczego.
W toku postępowania Wojewoda M. oświadczył, iż udostępnił skarżącemu zanonimizowaną wersję kserokopii operatu szacunkowego z dnia [...] sierpnia 2011 r. Operat ten został sporządzony na potrzeby postępowania odszkodowawczego toczącego się przed Wojewodą M. Wnioskodawcy są stroną tego postępowania. Z kolei skarżący nie jest stroną tego postępowania, jak również nie reprezentuje żadnej ze stron. Udostępnienie zanonimizowanej wersji kserokopii operatu nastąpiło w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 1764), zwanej dalej u.d.i.p. Obowiązek wydania takiej wersji operatu szacunkowego został nałożony na Wojewodę decyzją Ministra [...] z dnia [...] października 2011 r., w której Minister uchylając decyzję o odmowie udostępnienia operatu szacunkowego i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazał, że operat szacunkowy ma charakter informacji publicznej i winien być udostępniony w formie uniemożliwiającej zapoznanie się z danymi podlegającymi ochronie.
Wojewoda M. wskazał, że w udostępnionej kopii operatu szacunkowego usunięto znajdujące się w załącznikach dane zamieszkania stron postępowania, co oznacza, że pozostałe dane dot. imienia i nazwiska właścicieli, nr księgi wieczystej, oznaczenia nieruchomości, opis stanu nieruchomości pozostały czytelne.
Generalny Inspektor [...] decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. odmówił uwzględnienia skargi wnioskodawców.
Odnosząc się do zagadnienia konfliktu występującego pomiędzy prawem do prywatności a prawem do informacji publicznej [...] wskazał, iż oba te prawa mają taką samą wartość. Podkreślił, że na Wojewodzie jako administratorze danych osobowych spoczywają konkretne obowiązki określone w ustawie o ochronie danych osobowych.
W przedmiotowej sprawie przy realizacji obowiązku udostępnienia informacji publicznej w postaci kserokopii operatu na rzecz skarżącego, w treści których udostępniono imiona i nazwisko wnioskodawców, a także numer księgi wieczystej nieruchomości, której dotyczy przedmiotowy operat, a której wnioskodawcy byli właścicielami, nie uwzględniono ich prawa do prywatności. Jednocześnie została naruszona zasada adekwatności. Zdaniem organu przy udostępnieniu operatu jedynie w celu informacyjnym zbędne było (nieadekwatne do celu) ujawnianie imion i nazwisk skarżących oraz numeru księgi wieczystej. Udostępnienie dokumentu, który zawiera dane osobowe w zakresie, który może powodować naruszenie prawa do prywatności, powinno nastąpić po odpowiednim przetworzeniu danych osobowych w nim zawartych. Organ stwierdził, że udostępnienie na rzecz skarżącego numeru księgi wieczystej nieruchomości prowadzi do sytuacji, w której osoby zapoznające się z treścią udostępnionego dokumentu operatu mogą w sposób niewymagający nadmiernych kosztów, czasu lub działań, zapoznać się z zawartymi w księdze danymi osobowymi.
Jednocześnie [...] stwierdził, że z uwagi na to, iż działanie Wojewody było działaniem jednorazowym, proces udostępnienia danych nastąpił i w chwili obecnej nie można stwierdzić, by stan naruszenia prawa do ochrony danych osobowych wnioskodawców był przez Wojewodę kontynuowany, brak jest podstaw do sformułowania pod jego adresem któregokolwiek z nakazów wymienionych w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 922), zwanej dalej u.o.d.o.
Na skutek wniesionego przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, [...] zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją utrzymał w mocy własną decyzję podtrzymując zawartą w jej uzasadnieniu argumentację.
W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił organowi niezawodowe, nierzetelne i stronnicze przeprowadzenie postępowania i wniósł o uchylenie decyzji w całości.
Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 8 września 2015 r., skarżący podniósł, że istota sprawy sprowadza się do wykładni i zastosowania art. 7 pkt 1 u.o.d.o. W ocenie skarżącego, ani numer księgi wieczystej, ani numer działki, ani nazwisko właściciela nie stanowi zestawu danych osobowych. Zdaniem skarżącego organ przekroczył w tej sprawie swoje kompetencje. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na oczywisty brak podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji w sprawie cywilnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Sąd pierwszej instancji za trafne uznał stanowisko organu, co do tego, że w sprawie niniejszej, organ nie miał prawnych możliwości wydania decyzji, o której mowa w art. 18 ust. 1 u.o.d.o. Sąd przytaczając ten przepis uznał, że zasadne było wydanie decyzji na podstawie art. 12 pkt 2 u.o.d.o.
Sąd wskazał, że w sytuacji, w której udostępnienie danych osobowych już nastąpiło i [...] nie stwierdził, aby naruszenie prawa w tym zakresie było przez Wojewodę kontynuowane, nie miał podstaw, aby wydać decyzję, o której mowa w art. 18 ust. 1 u.o.d.o. Zasadnie tym samym organ odmówił uwzględnienia skargi wnioskodawców, wystosowując w ramach posiadanych kompetencji wystąpienie do Wojewody M. zmierzające do zapewnienia skutecznej ochrony danych osobowych (art. 19a u.o.d.o.).
Za niezasadny Sąd pierwszej instancji uznał zarzut w zakresie braku kompetencji [...] do rozpatrzenia wniosku wnioskodawców w przedmiocie zgodności z prawem przetwarzania ich danych osobowych. Z akt postępowania wynika bowiem, że Wojewoda M. jest administratorem danych osobowych wymienionych osób, jako stron postępowania administracyjnego i dane te przetwarza w zbiorze danych osobowych. Nie ma podstaw, aby kwestionować fakt przetwarzania danych osobowych przez ten organ w zbiorze danych.
Okoliczność, że badanie zgodności z prawem udostępnienia danych osobowych ma ścisły związek z prawem do informacji nie powoduje, że [...] utracił swoje ustawowe kompetencje. W sprawie niniejszej [...] nie rozstrzygał o konflikcie prawa do prywatności i prawa dostępu do informacji publicznej. Badał zgodność z prawem udostępnienia nie operatu szacunkowego nieruchomości, ale zawartych w nim danych osobowych, na gruncie zasady adekwatności, co wynika wprost z decyzji.
Zasadnie organ stwierdził, że imię i nazwisko właściciela nieruchomości ujęte w operacie szacunkowym stanowią dane osobowe na gruncie definicji zawartej w art. 6 u.o.d.o. Numer księgi wieczystej nieruchomości pozwala na identyfikację właścicieli nieruchomości. Organ wbrew twierdzeniom skarżącego nie ograniczył w zaskarżonej decyzji dostępu do informacji publicznej, a dokonał jedynie oceny dopuszczalności udostępnienia - w ramach tej udostępnionej już informacji publicznej - danych osobowych.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący.
Na wstępie skargi kasacyjnej zastrzeżono, iż NSA jest Sądem tylko II Instancji, nie mającym legalnej konstytucyjnej podstawy do "uchwalania uchwał", którego zadaniem jest kontrola "działalności administracji". Tym znamienna, iż obejmuje zarówno kontrolę działalności organu wyższego stopnia, jak i kontrolę wyroku pod względem ustalenia odpowiedzi na pytania: czy działalność administracji publicznej (art. 184 Konstytucji) realizowana przez "piastuna organu" oraz funkcjonariusza korpusu służby cywilnej, wykonującego zadania państwa w postaci skarżonych aktów, odpowiada standardom legalnego działania, precyzyjnie określonym w art. 153 ust. 1 Konstytucji.
Skarżący kasacyjnie zarzucił działalności administracji w zakresie, w jakim została utrwalona w skarżonych aktach oraz w zakresie, w jakim nie została objęta kontrolą przez Sąd I instancji tym znamienną, iż w niniejszym postępowaniu nie został zebrany "cały materiał" przez organy w rozumieniu przymusu. Chodzi o obowiązki wyrażone w art. 77 oraz 7 k.p.a. Nadto nie została objęta kontrolą przez Sąd I instancji, pod względem "zapewnienia zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa", jak wymaga art. 153 ust. 1 w związku z art. 184 zd. 1 Konstytucji, w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji. Niezawodowe, nierzetelne postępowanie organu miało ten skutek, iż organ pominął kwalifikowany status prawny wywłaszczonego właściciela, tj. przymiot przedsiębiorcy. A w konsekwencji nie zastosował art. 55 pkt 2 k.c. przez to, że pominął elementarny składnik przedsiębiorstwa, jakim jest własność nieruchomości wchodzącej w skład przedsiębiorstwa pod fantazyjną nazwą "[...]".
Co ostatecznie miało ten negatywny, prawnie niedozwolony skutek, iż została "zatajona" jawność działalności gospodarczej (chodzi o jawność, której wyrazem jest jawność podmiotowo-przedmiotowa prawa własności nieruchomości w rozumieniu art. 55 k.c., w której ta działalność jest prowadzona). Obywatel ma prawo wiedzieć, do kogo należy prawo własności ujawnione w konkretnej KW — w trybie i na zasadach ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Ze szczególnym uwzględnieniem pierwiastka podmiotowego — kto jest właścicielem, oraz pierwiastka przedmiotowego — jaka jest jawna treść prawa własności w rozumieniu art. 140 k.c.
Skarżący kasacyjnie zarzucił ponadto Sądowi I instancji nierzetelną realizację prawa do Sądu, wskutek nie rozpoznania istoty sprawy wyrażonej precyzyjnie oraz jednoznacznie przez skarżącego w korespondencji, która weszła do całego zebranego materiału. Chodziło o powiązanie elementu "przedmiotowego" oraz "podmiotowego" utrwalone w treści księgi wieczystej zawsze jawnej przy poszanowaniu art. 55 k.c. oraz ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Miało to ten skutek, iż potraktowanie przedsiębiorcy jako podmiotu, który ma prawo zataić opis prawa własności nieruchomości, którą wprowadził do przedsiębiorstwa ze skutkiem wynikającym z porządku prawno — podatkowego, prowadzi do sprzecznej oczywiście z przepisami "tajności" gospodarczej. W ostatecznym rozrachunku obywatel został pozbawiony istotnych informacji o przedsiębiorstwie, których jawność gwarantuje tak k.c. jak i ustawa o swobodzie działalności gospodarczej.
Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie jako całkowicie bezzasadnej. W uzasadnieniu wskazał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw oraz podtrzymał prezentowane przez siebie do tej pory stanowisko.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem została skonstruowana w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie merytorycznej kontroli instancyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Przypomnieć przyjdzie na wstępie, że zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną ograniczony jest zarzutami w niej sformułowanymi i nie może brać pod uwagę innych naruszeń prawa ewentualnie występujących w rozpoznawanej sprawie. Jeśli strona skarżąca wskaże konkretny przepis prawa materialnego lub prawa procesowego, który - jej zdaniem - został naruszony, to Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy w sprawie nie naruszono innego przepisu. Nawet jeżeli ustalone fakty i twierdzenia strony skarżącej wskazują, że w istocie naruszono inny przepis prawa, niewskazany wyraźnie w petitum, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu nie wolno brać tej okoliczności pod uwagę (Gruszczyński B., komentarz do art. 183 p.p.s.a., LEX 2011, wyd. 4).
Skarga kasacyjna jest ponadto środkiem zaskarżenia znacząco sformalizowanym. Aby skarga kasacyjna mogła odnieść skutek w postaci jej uwzględnienia, niezbędne jest jej sporządzenie w sposób zgodny z regułami ją normującymi, w szczególności podstawy kasacyjne muszą być tak skonstruowane, ażeby była możliwość odniesienia się poprzez ich treść do zaskarżonego orzeczenia. Oznacza to, że w ramach tej podstawy kasacyjnej skarżący winien nie tylko podać, które konkretnie przepisy i w jaki sposób zostały naruszone, ale również wykazać, że gdyby do ich naruszenia nie doszło, wynik postępowania byłby inny (por. min. wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2010 r., sygn. akt II FSK 629/09; wyrok NSA z dnia 23 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 896/12).
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że sporządzona przez radcę prawnego we własnym imieniu skarga kasacyjna nie spełnia przewidzianych w art. 174 i 176 p.p.s.a. wymagań formalnych. Obowiązkiem strony jest wskazanie, który z przepisów został naruszony i przyporządkowanie go do odpowiedniej podstawy kasacyjnej. Tymczasem autor skargi kasacyjnej formułując zarzuty pod adresem wyroku Sądu pierwszej instancji, nie powołał się na żadną z podstaw kasacyjnych zawartych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., ani nie wskazał czy zarzuty te dotyczą przepisów prawa materialnego czy postępowania. Zarzuty skargi kasacyjnej zostały ponadto skonstruowane na wysokim stopniu ogólności, bez uwzględnienia wymogów prawnych, jakie stawiają skardze kasacyjnej przepisy art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 p.p.s.a.
Skarżący w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej poczynił ogólne rozważania w zakresie standardów legalności działań administracji publicznej i jej kontroli, nie formułując przy tym żadnego zarzutu naruszenia prawa. W pkt 2.1. i 2.2. petitum skargi kasacyjnej skarżący sformułował zarzuty naruszenia prawa, jednak w żaden sposób nie powiązał ich z przepisami p.p.s.a., w tym nie określił nawet, na której z podstaw kasacyjnych zostały oparte.
Z uwagi na wymogi formalne skargi kasacyjnej z art. 176 p.p.s.a., ustawodawca ustanowił przymus sporządzenia skargi przez profesjonalistów określonych w art. 175 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna sporządzona została przez radcę prawnego, jednak jej uzasadnienie nie spełnia wymogów ustawowych. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno wyraźnie wskazywać, jakie przepisy zostały naruszone i na czym zdaniem wnoszącego skargę naruszenie to polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przedstawiono argumentacji mogącej podważyć stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie co do zasadności oddalenia skargi na decyzję [...].
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. m.in. wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11).
Mając powyższe na uwadze, a w szczególności zważając na wskazaną wadliwość skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.