Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 18 września 2014 r. sygn. akt II SAB/Lu 192/14, zobowiązał [...] S.A. w [...] do załatwienia wniosku R. R. z dnia 3 stycznia 2014 r. w części dotyczącej udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność [...] S.A. w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od [...] S.A. w Lublinie na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych oraz faktycznych sprawy.
Wnioskiem z dnia 3 stycznia 2014 r. R. R. powołując się na przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.- dalej "u.d.i.p.") wystąpiła do [...] S.A. w [...] Oddział [...] o udostępnienie jej kserokopii decyzji i dokumentacji techniczno-projektowej stanowiących podstawę lokalizacji i budowy urządzeń elektroenergetycznych posadowionych na terenie nieruchomości położonej w miejscowości B., gmina S. (działka nr [...]).
Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., wydaną na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Spółka Akcyjna [...] w [...] odmówiła udostępnienia R. R. wnioskowanych informacji, wskazując, że informacje te objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa i wyłączone są z obowiązku ich udostępnienia w trybie powołanej ustawy. Decyzję tę doręczono R. R. w dniu 20 stycznia 2014 r.
Następnie w piśmie z dnia 25 kwietnia 2014 r. R. R. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność [...] S.A. w [...], domagając się stwierdzenia bezczynności tej Spółki oraz zobowiązania jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i żądanej formie, a także zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne są zadaniami publicznymi w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznej nakłada zatem na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia takiej informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę [...] S.A. wniosła o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a."), ewentualnie o oddalenie skargi bądź jej odrzucenie, powołując się przede wszystkim na fakt rozpoznania wniosku R. R. z dnia 3 stycznia 2014 r. i wydania w tym zakresie decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. o odmowie udostępnienia żądanych informacji publicznych.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na mocy art. 149 § 1 ustawy P.p.s.a. zobowiązał [...] S.A. w [...] do rozpoznania wniosku R. R. z dnia 3 stycznia 2014 r. w części dotyczącej udostępnienia informacji publicznej.
W pisemnym motywach swego orzeczenia Sąd I instancji wyjaśnił, że skarga złożona w niniejszej sprawie jest dopuszczalna, stąd wniosek o jej odrzucenie jest bezzasadny. Skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej nie musi być bowiem poprzedzona żadnym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa złożonym w trybie art. 52 § 3 P.p.s.a.
WSA w Lublinie stwierdził ponadto, że omyłkowo zobowiązał Spółkę do załatwienia wniosku R. R. z dnia 3 stycznia 2014 r. Spółka w dniu [...] stycznia 2014 r. wydała bowiem decyzję, mocą której odmówiła udostępnienia skarżącej wnioskowanej informacji publicznej. Tym samym w dniu wyrokowania [...] S.A. w [...] nie pozostawała w bezczynności.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła [...] S.A. w [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie, ewentualnie o odrzucenie skargi. Z ostrożności procesowej Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania, względnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz Spółki kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- • art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie tych przepisów, tj. nieoddalenie skargi pomimo istnienia przesłanek do jej oddalenia;
- • art. 149 § 1 i P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji braku przesłanek do uwzględnienia skargi;
- • art. 37 § 1 k.p.a., ewentualnie art. 52 P.p.s.a. oraz art. 17 ust. 2 u.d.i.p, poprzez nieuwzględnienie wskazanych przepisów przy rozstrzyganiu sprawy i w konsekwencji nieodrzucenie skargi, pomimo, że skarżąca nie uczyniła zadość wymogom przewidzianym w tych przepisach;
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 13 ust. u.d.i.p. poprzez niewłaściwe ustalenie, że [...] S.A. w [...] przy wydawaniu decyzji przekroczyła termin przewidziany we wskazanym przepisie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że wniosek R. R. o udostępnienie informacji publicznej, opatrzony datą 3 stycznia 2014 r., wpłynął do Spółki w dniu 7 stycznia 2014 r. Decyzja w tej sprawie została wydana w dniu [...] stycznia 2014 r. Zatem [...] S.A. w [...] w ogóle nie pozostawała w bezczynności. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał, że omyłkowo zobowiązał Spółkę do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 3 stycznia 2014 r., gdyż w dniu wyrokowania Spółka nie pozostawała w bezczynności. Tymczasem skarżąca kasacyjnie Spółka w ogóle nie pozostawała w bezczynności, nie tylko w dniu wydania wyroku. Obowiązek wskazany w sentencji wyroku co do załatwienia wniosku skarżącej jest niemożliwy do wykonania, bowiem wniosek został załatwiony w ustawowym terminie przed wydaniem wyroku. Brak jest podstaw do ponownego załatwienia wniosku, a tym samym do nałożenia obowiązku w tym zakresie.
Wobec powyższego, Sąd winien oddalić skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a., czego jednak, wskutek omyłki, nie uczynił. Sąd I instancji naruszył zatem art. 149 § 1 P.p.s.a., gdyż uwzględnił skargę mimo braku do tego podstaw prawnych.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 37 § 1 k.p.a., ewentualnie art. 52 P.p.s.a. oraz art. 17 ust. 2 u.d.i.p., Spółka powołała się na wyrok WSA w Opolu z dnia 27 maja 2004 r., sygn. akt II SAB/Op 1/04; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II SAB/Gd 4/10; wyrok NSA z dnia 21 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 794/10. [...] S.A. w [...] stwierdziła przy tym, że powyższe orzeczenia przeczą zajętemu w niniejszej sprawie stanowisku, że skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej może być wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
W ocenie Spółki badanie merytorycznej zasadności skargi zawsze winno być poprzedzone sprawdzeniem wymagań formalnych, w tym dopuszczalności wniesienia skargi (art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.). Do tych warunków formalnych należy także wyczerpanie środków zaskarżenia. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a, dotyczy to także skarg na bezczynność.
Z ostrożności procesowej Spółka wniosła o umorzenie postępowania, z uwagi na to, że w dniu wyrokowania nie pozostawała w bezczynności.
Jednocześnie [...] S.A. wskazała, że Sąd I instancji naruszył przepisy u.d.i.p., tj. art. 13 ust. 1 u.d.i.p., gdyż rozstrzygnięcie wydane w sprawie oznacza, że Sąd przyjął, iż skarżąca kasacyjnie przekroczyła termin do udostępnienia informacji publicznej. Tymczasem z akt bezspornie wynika, że Spółka wydała decyzję z zachowaniem terminów ustawowych.
Skarżąca kasacyjnie wskazała ponadto, że wysokość kosztów postępowania zasądzonych od Spółki na rzecz skarżącej jest niewłaściwa. R. R. w postępowaniu sądowym nie była bowiem reprezentowana przez pełnomocnika.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, mimo że nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty są zasadne.
Zgodnie art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy organ wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył wszczętego postępowania w prawnie przewidzianej formie i w określonym prawem czasie. Celem skargi na tzw. "milczenie władz" jest zlikwidowanie takiego stanu i wymuszenie na organie określonych prawem zachowań. Oznacza to, że sąd administracyjny może zastosować art. 149 § 1 zd. pierwsze P.p.s.a. oraz wydać wyrok zobowiązujący, jedynie wówczas, gdy ustali, że wskazanemu przez stronę organowi rzeczywiście w rozpatrywanej sprawie można przypisać bezczynność.
Badając skargę na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może odmówić udzielenia tej informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych, jednakże taka odmowa musi przybrać procesową formę decyzji administracyjnej.
Natomiast w sytuacji, gdy organ wnioskowaną informacją nie dysponuje jest zobligowany powiadomić pisemnie o tym fakcie wnioskodawcę. Dopiero aktywność w jednej ze wskazanych form działania zwalnia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej z zarzutu bezczynności.
W niniejszej sprawie brak było podstaw do zobowiązania [...] S.A. w [...] do załatwienia wniosku R. R. z dnia 3 stycznia 2014 r. w części dotyczącej udostępnienia informacji publicznej. Powyższy wniosek wpłynął do jego adresata w dniu 7 stycznia 2014 r. Spółka rozpatrzyła to żądanie decyzją, która została wydana w dniu [...] stycznia 2014 r., czyli w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Oznacza to, że w sprawie nie można było dopatrzeć się jakichkolwiek warunków prawnych do stwierdzenia bezczynności Spółki. Zaskarżony wyrok zobowiązujący [...] S.A. w [...] do rozpatrzenia wniosku R. R. z dnia 3 stycznia 2014 r. został zatem wydany z oczywistym złamaniem art. 149 § i art. 151 P.p.s.a. oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p., a naruszenia tych przepisów miały istotny wpływ na wynik sprawy. WSA w Lublinie w uzasadnieniu błędnie ponadto przyjął, że Spółka nie pozostawała w bezczynności dopiero w dniu wydania wyroku, nie zauważając, że stan taki nie istniał nawet w dacie złożenia przez R. R. skargi do Sądu I instancji.
Spółka poinformowała o powyższym już w odpowiedzi na skargę, dołączając do niej odpis decyzji oraz dowód jej doręczenia stronie, czego WSA w Lublinie nie dostrzegł nie tylko wydając zaskarżony wyrok ale i sporządzając pisemne motywy tego orzeczenia.
Niezasadne są natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w art. 52 § 1 stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę składa prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Środki zwalczania bezczynności organów administracji wskazuje art. 37 § 1 k.p.a., który stanowi, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych lub ustalonym w myśl art. 36 k.p.a., strona ma prawo złożenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia zażalenia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Tak więc w zasadzie tam, gdzie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, skarga na bezczynność powinna być poprzedzona zażaleniem lub wezwaniem przewidzianym w art. 37 § 1 k.p.a. Ustawa o dostępie do informacji publicznej jako ustawa szczególna reguluje w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej.
Wobec tego to jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie tylko wtedy, gdy przepisy u.d.i.p. tak stanowią. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jedynie w art. 16 ust. 2, a więc należy wyłączyć stosowanie przepisów tego Kodeksu do faz poprzedzających wydanie decyzji. Tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej przepis art. 37 k.p.a. nie może w ogóle mieć zastosowania. Środków zaskarżenia w razie bezczynności nie przewiduje też ustawa o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej przepisy art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. nie mogą być stosowane. Ta ostatnia uwaga dotyczy również art. 52 § 3 i § 4 P.p.s.a., gdyż tryb przewidziany w tych przepisach odnosi się do aktów i czynności, a nie bezczynności podmiotu zobowiązanego w zakresie podejmowania aktów i czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Orzecznictwo NSA w omawianej kategorii spraw od wielu lat jest jednolite.
Stanowisko to podziela również Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę (m.in. wyroki NSA z dnia 15 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 667/11 Lex nr 969478, z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05 Lex 236545 i z dnia 19 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 880/13 oraz postanowienie z dnia 22 lipca 2014 r. sygn. akt I OZ 522/14 Lex 1492501).
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.
O odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania zdecydowano na zasadzie art. 207 § 2 P.p.s.a.