Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 28 października 2015 r., sygn. akt I OSK 318/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 8 listopada 2013 r., II SA/Po 615/13 oddalił skargę I. G. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2010 r. skarżąca zwróciła się do Burmistrza Gminy [...] o wypłacenie odszkodowania za grunt o powierzchni 800 m2 we wsi [...], przejęty przez Skarb Państwa pod drogę. Wyjaśniła, że jej rodzice [...] byli właścicielami gruntu, dla którego była prowadzona księga wieczysta o numerze [...]. Przez środek gruntu została wytyczona droga [...] i przejęta przez Skarb Państwa. Do dziś nie zostało jednak wypłacone byłym właścicielom odszkodowanie. Ojciec I. G. zmarł w 1959 r., natomiast matka - M. w 1986 r. Wnioskodawczyni jest jedyną córką i spadkobierczynią po rodzicach. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. sprawę przekazano Staroście Poznańskiemu według właściwości. Wraz z pismami z dnia [...] i [...] czerwca 2010 r. [...] nadesłała dodatkową dokumentację dotyczącą działki [...].

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., [...] Starosta, działając na podstawie art. 104 oraz art. 105 § ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "k.p.a.") (obecnie tekst jedn. ustawy opubl. w: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) postanowił umorzyć postępowanie w sprawie. Organ wskazał, że z materiału sprawy wynika, iż własność nieruchomości będącej przedmiotem postępowania została przeniesiona przez [...] na Skarb Państwa w drodze czynności cywilnoprawnej (zrzeczenia się), a zatem nie może być mowy o wywłaszczeniu polegającym na pozbawieniu prawa własności na drodze administracyjnoprawnej wbrew woli właściciela.

Na skutek odwołania [...] Wojewoda, decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., [...], utrzymał decyzję Starosty w mocy podzielając stanowisko organu pierwszej instancji.

Od powyższej decyzji Wojewody skargę złożyła skarżąca.

Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2011 r., II SA/Po 235/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zarówno decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2011 r., jak i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] grudnia 2010 r. Sąd stwierdził, że w analizowanej sprawie rolą organów było ustalenie, czy za przejęcie nieruchomości [...] przez Skarb Państwa [...] powinna była uzyskać odszkodowanie, a w przypadku pozytywnej konstatacji, przyznanie go na rzecz jej spadkobierczyni [...]. Według Sądu rozważenia wymagało zatem jak kształtowała się procedura wywłaszczenia nieruchomości pod rządami przepisów obowiązujących w chwili zrzeczenia się spornej nieruchomości przez [...] oraz, czy jakikolwiek związek z procesem wywłaszczenia mogło mieć zrzeczenie się nieruchomości na podstawie ówcześnie obowiązującego art. 179 § 1 Kodeksu cywilnego.

Sąd wskazał następnie, że zgodnie z art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. - dalej zwanej "u.g.n.") sprawy wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, czyli przed dniem 1 stycznia 1998 r., prowadzi się na podstawie jej przepisów. Następnie Sąd wyjaśnił, że w myśl art. 6 ust. 1 obowiązującej w 1975 r. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. Nr 10, poz. 64 - dalej zwana: "u.z.t.w.n.") ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy.

Umowa taka mogła być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego. Ustalenie ceny kupna nieruchomości następowało w oparciu o opinię biegłych z listy wojewody. Samo wywłaszczenie następowało za odszkodowaniem (art. 7 ust. 1 u.z.t.w.n.), którym obciążony był ubiegający się o wywłaszczenie (art. 7 ust. 2 u.z.t.w.n.) w drodze decyzji (art. 23 ust. 1 u.z.t.w.n.). Zdaniem Sądu orzekającego w sprawie II SA/Po 235/11 z powołanych przepisów wynika, że procedura przejęcia nieruchomości zakładała rokowania z właścicielem co do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, a w przypadku pozytywnych ustaleń zawarcie z nim umowy za odpowiednią cenę wykupu nieruchomości, natomiast w przypadku braku zgody na zawarcie umowy - wywłaszczenie nieruchomości za odszkodowaniem. Właściciel nieruchomości, który zawierał umowę przewidzianą przez art. 6 u.z.t.w.n. odstępował swą nieruchomość ubiegającemu się o wywłaszczenie za cenę nie wyższą od odszkodowania.

Sąd stwierdził dalej, że organy powinny rozważyć także wszelkie inne przepisy obowiązujące w dacie złożenia oświadczenia woli o zrzeczeniu się spornej nieruchomości, na mocy których za nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa, wypłacało się odszkodowanie na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. Sąd uznał, że jest to niezbędne, aby przesądzić, czy oświadczenie poprzedniczki prawnej skarżącej nie nastąpiło w warunkach zawartych w nich norm, umożliwiających przyznanie odszkodowania. Sąd wskazał chociażby na normy zawarte w ustawie z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1972 r. Nr 27, poz. 192 ze zm.). Omawiając szerzej kontekst tej ustawy Sąd wskazał, że wyroku z dnia 5 grudnia 2008 r., I OSK 1910/07 stwierdzono, że oświadczenie, zawarte w akcie notarialnym z dnia 27 stycznia 1958 r. o zrzeczeniu się na podstawie art. 60 prawa rzeczowego własności nieruchomości nie wyklucza możliwości uznania, że w rzeczywistości nastąpiło odstąpienie nieruchomości (w warunkach ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli), co w okolicznościach rozpoznawanej wtedy sprawy skutkowało możliwością zastosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1997 r. dotyczących zwrotu przejętych na Skarb Państwa nieruchomości.

Sąd zauważył też - odnosząc się do instytucji zrzeczenia - że art. 179 § 1 Kodeksu cywilnego zakładał, iż jeżeli nieruchomość była przedmiotem własności indywidualnej albo osobistej, właściciel mógł wyzbyć się własności przez to, że się jej zrzeknie. Zrzeczenie się wymagało formy aktu notarialnego. Do zrzeczenia się własności nieruchomości potrzebna była zgoda właściwego organu prezydium powiatowej (miejskiej) rady narodowej. Począwszy zatem od 1962 r. ustawodawca konsekwentnie uzależniał nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości, której właściciel się zrzekł, od stanowiska osoby reprezentującej potencjalnego nabywcę - urzędnika wykonującego zadania z zakresu gospodarki nieruchomościami państwowymi. Zgoda organu państwowego wymagana była z uwagi na uciążliwe skutki dla Skarbu Państwa zrzeczenia się własności nieruchomości przez dotychczasowego właściciela. Zgodnie bowiem z art. 179 § 2 Kodeksu cywilnego, w jego pierwotnym brzmieniu, nieruchomość, której własności właściciel się zrzekł, stawała się własnością państwową.

Skarb Państwa ponosił odpowiedzialność z nieruchomości za jej obciążenia. Biorąc pod uwagę przedstawiony kontekst prawny Sąd stwierdził, że organy obu instancji nie dokonały wszelkich niezbędnych czynności do wszechstronnego wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy; nie oceniono zwłaszcza czy jakikolwiek związek z wywłaszczeniem mogło mieć zrzeczenie się nieruchomości, czy istnieje związek nabycia w formie cywilnoprawnej nieruchomości przez Skarb Państwa z realizacją celu publicznego. Sąd dodał też, że zmierzając do wyjaśnienia tych okoliczności organy obowiązane były ustalić cel czynności dokonanej w formie aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 1976 r. Badaniu podlegać powinny okoliczności, w jakich złożone było oświadczenie woli o zrzeczeniu się działki [...].

Sąd wskazał też na konieczność zbadania czy rację ma skarżąca, że jej matka wyzbyła się spornej nieruchomości w związku z przeznaczeniem jej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę. Wyjaśnienia wymagało, czy w sprawie znajdowały zastosowanie przepisy dotyczące wywłaszczenia z chwili złożenia oświadczenia o zrzeczeniu, w tym normy nakazujące stosować przepisy o odszkodowaniach za nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa, zawarte chociażby w ustawie z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Wreszcie Sąd dodał, że zbadania wymaga szeroko pojęta archiwalna dokumentacja dotycząca procesu realizacji inwestycji drogowej przebiegającej przez działkę [...], a także dokumentacja wydanego, a nie dołączonego do akt sprawy zaświadczenia Urzędu Miasta i Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1975 r., [...], w którym zawarto zgodę na zrzeczenie się działki nr [...]. W końcowej części uzasadnienia Sąd zwrócił uwagę na konieczność oceny czynności prawnej zrzeczenia się nieruchomości nie tylko w świetle literalnego brzmienia ustawy, ale także w szerszym kontekście.

Pismem z dnia [...] listopada 2011 r., [...] Starosta wystąpił do Urzędu Miasta i Gminy [...] z prośbą o udzielenie informacji, jakie było przeznaczenie działki [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie zrzeczenia się jej własności na rzecz Skarbu Państwa przez [...] (w dniu [...] stycznia 1976 r.). Wystąpił również o wypożyczenie akt archiwalnych sprawy [...] zakończonej wydaniem w dniu [...] grudnia 1975 r. przez Urząd Miasta i Gminy w [...] zaświadczenia wyrażającego zgodę na zrzeczenie się działki [...], zapisanej wówczas w księdze wieczystej jako [...].

Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r., [...] Kierownik Wydziału Planowania Przestrzennego Urzędu Miejskiego w [...] poinformował, że na dzień [...] stycznia 1976 r., zgodnie z uproszczonym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonego przez zarządzenie [...] Naczelnika Powiatu z dnia [...] grudnia 1974 r., działka [...] opisana była jako teren drogi publicznej. Organ poinformował, że nie jest w posiadaniu akt sprawy [...].

Kolejnym pismem z dnia [...] marca 2012 r., [...] Starosta zwrócił się do Urzędu Miasta Poznania (Archiwum Zakładowego), Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego (Archiwum) oraz do Archiwum Państwowego o udzielenie informacji, czy w zasobach tych jednostek znajdują się akta archiwalne Urzędu Miasta i Gminy w [...] oznaczone jako [...], w sprawie zakończonej wydaniem w dniu [...] grudnia 1975 r. zaświadczenia wyrażającego zgodę na zrzeczenie się działki [...].

Wszystkie powyższe jednostki - Urząd Miasta Poznania, Urząd Wojewódzki oraz Archiwum Państwowe - poinformowały, że nie są w posiadaniu wskazanej dokumentacji.

Wobec powyższego Starosta pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. ponownie zwrócił się do Urzędu Miejskiego w [...] z prośbą o wypożyczenie archiwalnej dokumentacji dotyczącej procesu realizacji inwestycji drogowej obejmującej działkę [...], względnie wskazanie archiwum, do którego dokumentację tę przekazano.

Dodatkowo pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Starosta wystąpił do Sądu Rejonowego w Śremie o wydanie odpisu zaświadczenia z dnia [...] grudnia 1975 r., [...] wyrażającego zgodę na zrzeczenie się działki [...]. Zaświadczenie to zostało nadesłane przez Sąd Rejonowy wraz z pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r.

Pismem z dnia [...] września 2012 r., [...] Burmistrz Miasta i Gminy [...] poinformował, że nie jest w posiadaniu dokumentacji o numerze [...]. Z kolei w piśmie z dnia [...] października 2012 r., [...] Kierownik Wydziału Eksploatacji Infrastruktury Technicznej Urzędu Miasta i Gminy [...] poinformowała, że działka [...] w obrębie [...] wchodzi w skład drogi gminnej (ul. [...]), na której Gmina [...] nie wykonywała projektu budowlanego i nie realizowała inwestycji drogowej budowy nawierzchni jezdni.

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., [...] Starosta, powołując się na art. 128 ust. 1 i 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. odmówił skarżącej ustalenia odszkodowania w trybie art. 128 ust. 1 u.g.n. za nieruchomość położoną w [...], stanowiącą działkę [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Następnie organ wskazał, że z treści wniosku skarżącej wynika, iż działka [...] została przejęta przez Skarb Państwa i do dnia dzisiejszego nie zostało wypłacone żadne odszkodowanie. Jednocześnie Starosta zauważył, że dokumenty dostarczone przez wnioskodawczynię wskazują jednoznacznie na fakt zbycia nieruchomości w formie aktu notarialnego nr Rep. [...] z dnia [...] stycznia 1976 r., którym ówczesna właścicielka działki [...] - [...] zrzekła się jej na rzecz Skarbu Państwa. Przechodząc do wyjaśnień prawnych Starosta wskazał, że obowiązujący w dacie sporządzenia aktu notarialnego art. 179 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 1964r., Nr 16, poz. 93 ze zm.) stanowił w § 1, że jeżeli nieruchomość jest przedmiotem własności indywidualnej albo osobistej, właściciel może wyzbyć się własności przez to, że się jej zrzeknie, przy czym zrzeczenie się wymagało do swej ważności formy aktu notarialnego oraz zgody właściwego organu prezydium powiatowej (miejskiej) rady narodowej.

Na skutek zrzeczenia się własności nieruchomości, nieruchomość, której własności właściciel się zrzekł, stawała się własnością państwową (art. 179 § 2). W sprawie dla zrzeczenia się własności nieruchomości dochowano formy aktu notarialnego, przy którym przedłożono jednocześnie zaświadczenie Urzędu Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] grudnia 1975 r., [...] wyrażające zgodę na zrzeczenie się działki [...]. Dla udokumentowania następstwa prawnego po [...], zmarłej dnia [...] lipca 1986 r., [...] przedłożyła postanowienie Sądu Rejonowego w Poznaniu z dnia 9 września 1986 r., III Ns 2153/86/7, o stwierdzeniu nabycia spadku w całości przez córkę spadkodawczyni [...]. W toku przeprowadzonego postępowania ustalono, że aktualnym właścicielem działki [...] jest Gmina [...] na podstawie decyzji Wojewody Poznańskiego z dnia [...] marca 1995 r. Następnie Starosta przedstawił szeroko poszczególne etapy postępowania zaznaczając, że po uchylającym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pismami z dnia 17 sierpnia 2011 r. oraz 6 sierpnia 2012 r. skarżąca ponownie zażądała ustalenia odszkodowania za działkę [...].

Wskazał też, że uzupełnił materiał dowodowy realizując zalecenia Sądu. Organ wyjaśnił, że zgodnie ze wskazówkami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rozważył, jak kształtowała się procedura wywłaszczenia nieruchomości pod rządami przepisów obowiązujących w chwili zrzeczenia się spornej nieruchomości przez [...] oraz, czy jakikolwiek związek z procesem wywłaszczenia mogło mieć zrzeczenie się nieruchomości na podstawie ówcześnie obowiązującego art. 179 § 1 Kodeksu cywilnego. Wyjaśnił, że instytucję zrzeczenia się własności nieruchomości w dacie przeniesienia własności działki [...] przez [...] na Skarb Państwa regulował art. 179 K.c., który stanowił w § 1: "jeżeli nieruchomość jest przedmiotem własności indywidualnej albo osobistej, właściciel może wyzbyć się własności przez to, że się jej zrzeknie, przy czym zrzeczenie się wymacało do swej ważności formy aktu notarialnego oraz zgody właściwego organu prezydium powiatowej (miejskiej) rady narodowej".

Na skutek zrzeczenia się własności nieruchomości, nieruchomość, której własności właściciel się zrzekł, stawała się własnością państwową (art. 179 § 2). Starosta wskazał dalej, że problematyka wywłaszczenia w dacie zrzeczenia się nieruchomości będącej przedmiotom niniejszego postępowania uregulowana była w u.z.t.w.n.. Zgodnie z art. 2 u.z.t.w.n. w brzmieniu obowiązującym w rozważanej dacie wywłaszczenie mogło nastąpić jedynie na rzecz Państwa i ubiegać się o nie mógł zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe. Stosownie do art. 3 u.z.t.w.n. wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Wywłaszczenie mogło polegać na całkowitym odjęciu lub na ograniczeniu prawa własności lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości (art. 4).

Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.z.t.w.n. ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Ustalenie ceny kupna nieruchomości następowało w oparciu o opinię biegłych z listy wojewody. Umowa taka mogła być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego. Powołany przepis art. 6 przewidywał zatem możliwość przejścia prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na drodze cywilnoprawnej, jednakże wyłącznie w formie czynności odpłatnej. Po dokonaniu analizy powołanych wyżej norm prawnych Starosta Poznański stwierdził, iż obowiązujące w dacie [...] stycznia 1976 r. przepisy u.z.t.w.n. przewidujące możliwość odpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na drodze cywilnoprawnej nie miały zastosowania w sytuacji zrzeczenia się własności nieruchomości przez osobę prywatną na rzecz Skarbu Państwa ze względu na nieodpłatny charakter czynności cywilnoprawnej jaką było zrzeczenie się prawa własności nieruchomości.

Dalej Starosta wskazał, że wśród innych przepisów, które w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powinien przeanalizować, powołano przepisy ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1972 r. Nr 27, poz. 192 ze zm. – dalej powoływana jako u.t.b.j.). Ustawa ta regulowała między innymi zasady przejmowania na własność Państwa nieruchomości objętych uchwałą o ustaleniu terenu budowlanego. Na podstawie art. 5 ust. 2 u.t.b.j. nieruchomości lub ich części objęte uchwałą o ustaleniu terenu budowlanego z wyjątkiem działek, które właściciele zgodnie z art. 8 u.t.b.j. zachowali na własność lub które zostały w trybie art. 9 u.t.b.j. nadane na własność członkom ich rodzin, przechodziły z mocy prawa na własność Państwa po upływie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały, wolne od ciążących na nich praw rzeczowych ograniczonych i innych obciążeń.

Uchwały o ustaleniu terenu budowlanego podejmowane były przez prezydia powiatowych rad narodowych na podstawie szczegółowych planów zagospodarowania przestrzennego i zawierały jednocześnie podział tych terenów na działki odpowiadające normatywnej powierzchni przeznaczonej pod budownictwo wielorodzinne lub budownictwo zagrodowe. Przedmiotowe uchwały podlegały ogłoszeniu w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej. Ustawa przewidywała możliwość zachowania jednej z powstałych w skutek podziału działek przez jej dotychczasowego właściciela (art.

1. 8) albo nadania takiej działki na jego wniosek członkowi rodziny (art.
2. 9) po spełnieniu przewidzianych w niej warunków, wśród których wymieniono m.in. zgłoszenie wniosku w terminie 2 miesięcy od dnia ogłoszenia uchwały. Zgodnie z art. 10 u.t.b.j. za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2 u.t.b.j. wypłacało się odszkodowanie na podstawie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Zdaniem Starosty przejście własności nieruchomości na rzecz Państwa na podstawie u.t.b.j. według stanu obowiązującego w dacie [...] stycznia 1976 r. następowało z mocy prawa po spełnieniu przewidzianych w niej warunków i za odszkodowaniem. Analizowane przepisy nie przewidywały przeniesienia własności nieruchomości na rzecz Państwa na drodze cywilnoprawnej, a zatem zrzeczenie się własności spornej nieruchomości przez [...] w trybie ówcześnie obowiązującego art. 179 § 1 Kodeksu cywilnego nie mogło mieć związku z procesem wywłaszczenia na podstawie przepisów rozważanej ustawy. Starosta Poznański poddał analizie także powołany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2008 r., I OSK 1919/07. Organ przyznał, że art. 13 powołanej w nim ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli zobowiązywał właściciela nieruchomości podlegającej podziałowi do odstąpienia bezpłatnie na własność gminy gruntów przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego pod ulice, place, drogi - na cele użyteczności publicznej, jak również na cele przyszłej polityki terenowej osiedla, a rozważany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszczał uznanie zrzeczenia się własności nieruchomości w drodze prawa cywilnego (wówczas art. 60 prawa rzeczowego) jako dokonanego w trybie tej ustawy. Starosta stwierdził jednak, że zasad określonych w ustawie z 1948 r. nie można przenieść na grunt tej sprawy z uwagi na uchylenie tego aktu prawnego w dniu [...] sierpnia 1972 r. Następnie organ wskazał, że przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że działka nr [...] w dacie zrzeczenia się jej własności przez poprzedniczkę prawną wnioskodawczyni przeznaczona była w uproszczonym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonym przez zarządzenie nr [...] Naczelnika Powiatu z dnia [...] grudnia 1974 r. pod drogę publiczną. U.z.t.w.n. wśród warunków dopuszczalności wywłaszczenia wymienia m.in. niezbędność nieruchomości na cele użyteczności publicznej, jednakże przeznaczenie nieruchomości objętej zrzeczeniem się jej własności na podstawie art. 179 K.c. na cel publiczny samo w sobie nie jest powodem wystarczającym do uznania, że przeniesienie własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w trybie wywłaszczenia. Zdaniem organu w sprawie spełniono wszystkie warunki skutecznego zrzeczenia się własności nieruchomości: dochowano formy aktu notarialnego i złożenie oświadczenia woli o zrzeczeniu się poprzedzono wydaniem przez Urząd Miasta i Gminy w [...] zezwolenia na dokonanie lej czynności. Starosta nie kwestionował też istnienia związku pomiędzy wyzbyciem się spornej nieruchomości a jej przeznaczeniem w planie miejscowym, jednakże zaznaczył, że istnienia związku przyczynowo - skutkowego między tymi faktami nie potwierdza treść czynności, na mocy której wyzbycia się własności dokonano. [...] zrzekła się własności nieruchomości położonej w [...], co zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa cywilnego oznacza, że dobrowolnie i nieodpłatnie przeniosła jej własność na rzecz Skarbu Państwa i to niezależnie od wewnętrznej motywacji, jaka przyświecała jej przy dokonywaniu tej czynności. Podsumowując, Starosta Poznański wskazał, że po przeanalizowaniu wszystkich kwestii wskazanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, nie stwierdził podstaw do ustalenia odszkodowania za nieruchomość będącą przedmiotem postępowania.

Od decyzji Starosty odwołanie wniosła skarżąca. Wskazała w nim, że zgodnie z ustaleniami, których przeprowadzenia wymagał Wojewódzki Sąd Administracyjny, organ powinien jej przyznać odszkodowanie. Zdaniem skarżącej Starosta zupełnie pominął fakt, że w latach, gdy jej matka zrzekła się nieruchomości, nagminnie nadużywano art. 179 K.c. w celu tzw. dobrowolnego zrzeczenia się przez właścicieli nieruchomości potrzebnych Skarbowi Państwa dla realizacji celów publicznych. Skarżąca zwróciła uwagę, że na działce, której część została później przejęta przez Skarb Państwa, jej rodzice prowadzili sad wiśniowy. W roku 1975, kiedy wystąpiono do jej matki o "zrzeczenie się" nieruchomości, była ona zagospodarowana. W tych okolicznościach trudno uznać, że matka oddałaby nieruchomość dobrowolnie.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Wojewoda utrzymał decyzję Starosty w mocy powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Zdaniem organu odwoławczego Starosta uczynił zadość wskazówkom zawartym w uzasadnieniu wyroku II SA/Po 235/11. Rozważył również, jak kształtowała się procedura wywłaszczenia nieruchomości pod rządami przepisów obowiązujących w chwili zrzeczenia się nieruchomości przez [...] oraz, czy jakikolwiek związek z procesem wywłaszczenia mogło mieć zrzeczenie się nieruchomości na podstawie ówcześnie obowiązującego art. 179 § 1 Kodeksu cywilnego. Wojewoda zgodził się ze stanowiskiem Starosty, który stwierdził, iż obowiązujące w dacie [...] stycznia 1976 r. przepisy u.z.t.w.n., przewidujące możliwość odpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na drodze cywilnoprawnej, nie miały zastosowania w sytuacji zrzeczenia się własności nieruchomości przez osobę prywatną na rzecz Skarbu Państwa, ze względu na nieodpłatny charakter czynności cywilnoprawnej jaką było zrzeczenie się prawa własności nieruchomości.

W ocenie organu odwoławczego Starosta dokonał prawidłowej analizy wskazanych w wyroku przepisów u.t.b.j. i trafnie zauważył, że przejście własności nieruchomości na rzecz Państwa na podstawie przepisów ustawy u.t.b.j. według stanu obowiązującego w dacie [...] stycznia 1976 r. następowało z mocy prawa po spełnieniu przewidzianych w niej warunków i za odszkodowaniem. Przepisy te nie przewidywały przeniesienia własności nieruchomości na rzecz Państwa na drodze cywilnoprawnej, a zatem zrzeczenie się własności spornej nieruchomości przez [...] w trybie ówcześnie obowiązującego art. 179 § 1 Kodeksu cywilnego nie mogło mieć związku procesem wywłaszczenia na podstawie przepisów rozważanej ustawy. Wojewoda dodał też, że w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli wskazane w wyroku I OSK 1910/07, gdyż nie obowiązywały one w chwili zrzeczenia się przez [...] własności nieruchomości.

Następnie Wojewoda wskazał, że przeprowadzone przez Starostę postępowanie dowodowe wykazało, że działka nr [...] w dacie zrzeczenia się jej własności przez poprzedniczkę prawną wnioskodawczyni przeznaczona była w uproszczonym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonym przez zarządzenie nr [...] Naczelnika Powiatu z [...] grudnia 1974 r. pod drogę publiczną. Wojewoda zgodził się z oceną dokonaną przez Starostę, zgodnie z którą przeznaczenie nieruchomości na cel publiczny nie jest powodem wystarczającym do uznania, że przeniesienie własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w trybie wywłaszczenia, gdyż samo w sobie nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że nieruchomość była niezbędna na cele użyteczności publicznej, co jest jednym z warunków wywłaszczenia. Wojewoda wyjaśnił też, że obecnie obowiązująca ustawa o gospodarce nieruchomościami, która zgodnie z art. 216, przewiduje odpowiednie stosowanie przepisów o zwrocie nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 u.z.t.w.n.

U podstaw zastosowania norm prawa administracyjnego do sytuacji, które pierwotnie były normowane zarówno na płaszczyźnie administracyjnej, jak i cywilnoprawnej, legło przekonanie obecnego ustawodawcy o braku dobrowolności przy zawieraniu niektórych umów kupna-sprzedaży w ówcześnie obowiązującym porządku polityczno-prawnym. Teza ta znajduje potwierdzenie w aktualnym orzecznictwie sądowo-administracyjnym. Katalog norm prawnych wskazanych w art. 216 u.g.n., jest katalogiem zamkniętym, a nadto dotyczy sytuacji, w której strona wnosi o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

W ocenie organu odwoławczego nie należy dopuszczać takiej rozszerzającej interpretacji obowiązujących przepisów w zakresie ustalania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, zgodnie z którą każda czynność dokonana w czasach PRL na gruncie prawa cywilnego przenosząca na rzecz Skarbu Państwa własność mienia prywatnego (pod tytułem darmym lub za wynagrodzeniem), mogła zostać zakwalifikowana, jako czynność dokonana pod przymusem i mająca cechy wywłaszczenia. Mogłoby to prowadzić do podważania przez byłych właścicieli lub ich następców prawnych, na gruncie prawa administracyjnego - w ramach postępowań odszkodowawczych lub zwrotowych - czynności cywilnoprawnych i to w sytuacji, gdy na gruncie prawa cywilnego przewidziane są prawne narzędzia do podważania takich czynności, takie choćby jak instytucja uchylenia się od oświadczeń woli złożonych przez stronę stosunku z wyłączeniem swobody powzięcia decyzji uregulowana w art. 82 K.c. Wojewoda zgodził się też ze stwierdzeniem Starosty, że [...] zrzekła się własności nieruchomości położonej w [...] (za zgodą właściwego organu), co zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa cywilnego oznacza, że dobrowolnie i nieodpłatnie przeniosła jej własność na rzecz Skarbu Państwa. Słusznie zauważył Starosta Poznański, iż nie można brać pod uwagę wewnętrznej motywacji, jaka przyświecała jej przy dokonywaniu tej czynności.

W skardze skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie przejawiające się w odmowie wypłaty odszkodowania, wbrew nakazowi płynącemu z powołanej regulacji wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu, w sytuacji gdy nieruchomość została objęta przez Skarb Państwa z przeznaczeniem na realizację celu publicznego. Zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania:

1. – art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej zwanej "P.p.s.a.") poprzez nieuwzględnienie wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do dalszego postępowania sugerujących konieczność: ustalenia w jakich okolicznościach złożone zostało oświadczenie woli o zrzeczeniu się działki [...], oceny czy istnieje związek nabycia w formie cywilnoprawnej nieruchomości przez Skarb Państwa z realizacją celu publicznego;
2. – art. 136 i art. 138 § 2 w zw. z art. 15 K.p.a., poprzez nieprawidłową aprobatę błędów poczynionych przez organ pierwszej instancji i niezbadanie zasadności zarzutów wniesionego odwołania, oraz merytoryczne rozpoznanie sprawy w sytuacji występowania istotnych braków w zebranym materiale dowodowym, które to uchybienia powinny prowadzić do jego uzupełnienia bądź do uchylenia decyzji w całości i przekazania jej do ponownego rozpatrzenia;
3. – art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 11 K.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, skutkujące sporządzeniem uzasadnienia decyzji w sposób naruszający zasadę przekonywania;
4. – art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a., poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, przejawiające się brakiem wskazania przyczyn, z powodu których nie zastosowano regulacji art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Wreszcie w skardze postawiono zarzut naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji oraz art. 1 zdanie drugie Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez jego niezastosowanie, przejawiające się w uznaniu, iż instytucja wywłaszczenia sprowadza się li tylko do przymusowego pozbawienia własności, a w następstwie ustalenie, że skarżącej nie przysługuje odszkodowanie za sporną nieruchomość. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Organ dodał, że sprawa dotyczy odszkodowania, a nie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Żaden przepis u.g.n., w tym art. 129 ust 5 pkt 3, nie przewiduje wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość, której zbycie nastąpiło w trybie cywilnym. Roszczenia wynikające z tej umowy podlegają zatem właściwości sądu powszechnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaskarżonym wyrokiem skargę oddalił. Sąd wskazał, że organy administracji zrealizowały wskazania zawarte w wyroku II SA/Po 235/11, tak w zakresie ustaleń faktycznych jak i rozważań prawnych. Sąd podzielił stanowisko organów w kwestii zrzeczenia się własności nieruchomości. W niniejszej sprawie w ocenie sądu nie zachodzą okoliczności, takie jak w powołanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny (II SA/Po 235/11) wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2008 r., I OSK 1919/07, które pozwoliłyby potraktować oświadczenie [...] o zrzeczeniu się nieruchomości jako element jakiejkolwiek procedury wywłaszczeniowej.

Sąd wskazał, że organy błędnie zinterpretowały wskazanie Sądu (II SA/Po 235/11) w kwestii uwzględnienia w sprawie wyroku I OSK 1919/07. Nie chodziło bowiem oczywiście o to by stosować ustawę z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz.U. Nr 35 poz. 240), ale by rozważyć czy na bazie przepisów później obowiązujących, a przedmiotowo odpowiadających ustawie z 1948 r. (to jest u.t.b.j.), możliwa jest podobna interpretacja oświadczenia woli o zrzeczeniu się nieruchomości. Pomimo to organy wywiązały się ze wskazań zawartych w wyroku, gdyż szeroko przeanalizowały regulacje u.t.b.j. dochodząc do trafnych wniosków, że oświadczenie [...] z dnia [...] stycznia 1976 r. nie mogło być podjęte w kontekście procedury prowadzonej w trybie tej ustawy. Organy nie naruszyły przepisów podniesionych przez skarżącą w skardze. Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. "Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: (...) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie".

W ocenie Sądu przepis ten nie znajdował zastosowania do oświadczenia [...] z dnia [...] stycznia 1976 r. o zrzeczeniu się własności działki [...]. Okoliczności podjętego oświadczenia w żadnym razie nie wskazują bowiem, że pozostawało ono w związku z jakąkolwiek procedurą zainicjowaną przez organy ówczesnej administracji państwowej, która wiązałaby się z przyznaniem odszkodowania. Trzeba też dodać na marginesie, że sam fakt, iż nieruchomość ostatecznie przeznaczona została pod drogę publiczną sam w sobie nie świadczy, że zrzeczenia się prawa własności do niej przez właściciela należy automatycznie postrzegać jako dokonanego pod przymusem.

Należy bowiem pamiętać, że tak w latach siedemdziesiątych, jak i zresztą dziś, zrzeczenie się albo przeniesienie własności nieruchomości na rzecz podmiotów publicznych w celu ustanowienia na nich drogi publicznej nie zawsze musi być działaniem nieracjonalnym czy sprzecznym z interesem właściciela. Niekiedy przekazanie wydzielonych działek pod drogę dokonywane jest przez właścicieli świadomie, gdyż ze względu na lepszy dostęp do drogi publicznej otwiera to szersze możliwości podziału większej nieruchomości na mniejsze działki i korzystniejsze jej zagospodarowanie.

Jednocześnie właściciele tacy zdejmują z siebie obowiązki związane z urządzeniem i utrzymaniem drogi. W tym miejscu można zauważyć, że droga publiczna, która powstała na obszarze działki [...] po zrzeczeniu się prawa własności przez [...], pozwoliła właścicielce na wydzielenie z pozostałych części nieruchomości oznaczonej w księdze wieczystej jako [...] działek: [...], które właśnie przez działkę [...] uzyskały dostęp do drogi publicznej (podział ten obrazuje mapa na k. 14 akt administracyjnych; oznaczenia działek sprecyzował pełnomocnik skarżącej na rozprawie). Wydzielone działki zostały następnie sprzedane (zob.: akt notarialny na k. 13 akt administracyjnych oraz zawiadomienie Państwowego Biura Notarialnego z dnia [...] sierpnia 1980 r. - k. 10 akt administracyjnych). Zdaniem Sądu nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. Wbrew wywodom skargi, organy ustaliły w jakich okolicznościach złożone zostało oświadczenie woli o zrzeczeniu się działki [...] i oceniły czy istnieje związek nabycia w formie cywilnoprawnej nieruchomości przez Skarb Państwa z realizacją celu publicznego.

Organy ustaliły bowiem, że na działce [...] nie zrealizowano drogi publicznej, a także oceniły czy zrzeczenie się nieruchomości pozostawało w związku z jakimkolwiek trybem przewidzianym w przepisach wówczas obowiązujących, który wiązałby się z wywłaszczeniem nieruchomości na cele publiczne i przyznaniem za nią odszkodowania. Sąd nie podzielił także zarzutów naruszenia art. 136 i art. 138 § 2 w zw. z art. 15 K.p.a., poprzez aprobatę błędów poczynionych przez organ pierwszej instancji i niezbadanie zasadności zarzutów wniesionego odwołania, oraz merytoryczne rozpoznanie sprawy w sytuacji występowania istotnych braków w zebranym materiale dowodowym. Jak już wyjaśniono na wstępie rozważań przedstawionych w niniejszym uzasadnieniu, organy podjęły w niniejszej sprawie szereg czynności zmierzających do ustalenia kontekstu faktycznego złożonego przez [...] oświadczenia o zrzeczeniu się działki [...].

Brak jakiejkolwiek dokumentacji związanej z zaświadczeniem pracownika Urzędu Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] grudnia 1975 r. oznaczonego jako [...] o zgodzie na zrzeczenie się działki [...] pozwala uznać, że w sprawie tej działki nie wszczęto i nie prowadzono żadnej procedury wywłaszczeniowej, z którą można by wiązać odszkodowanie (to jest w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, względnie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach). Z tych samych przyczyn Sąd uznał za niezasadne zarzuty naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 11 K.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, skutkujące sporządzeniem uzasadnienia decyzji w sposób naruszający zasadę przekonywania oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a., poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, przejawiające się brakiem wskazania przyczyn, z powodu których nie zastosowano regulacji art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Zdaniem Sądu podjęto wszelkie możliwe obecnie czynności w celu ustalenia okoliczności i kontekstu aktu notarialnego nr Rep. A [...] z dnia [...] stycznia 1976 r., natomiast obszernie powołane wywody dotyczące ustaw obowiązujących w 1976 r. wskazały, że oświadczenie [...] nie mogło pozostawać w związku z żadną procedurą wywłaszczeniową, z którą wiązałoby się odszkodowanie i co wypełniałoby warunek określony w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Od tego wyroku skarżąca wniosła skargę kasacyjną, zarzucając mu naruszenie:

1. - przepisów postępowania art. 91 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przejawiającą się w niezawiadomieniu skarżącej o terminie posiedzenia i w rezultacie uniemożliwieniu skarżącej udziału w postępowaniu;
2. - obrazę przepisów postępowania - tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit.c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegającą na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż zaskarżone decyzje były oparte na ustaleniach faktycznych dokonanych w sposób dowolny, a nie swobodny, z naruszeniem zasad logicznego rozumowania, przejawiającą się w uznaniu, że [...], poprzedniczka prawna skarżącej zrzekła się prawa własności nieruchomości dobrowolnie, podczas gdy przyjęciu takiego ustalenia za udowodnione przeczy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie, a przede wszystkim okoliczności, iż:
3. - w dacie zrzeczenia się prawa własności obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego, z którego wynikało przeznaczenie działki należącej do poprzedniczki prawnej skarżącej na drogę publiczną, a zatem [...] mogła w tamtym czasie liczyć na to że w związku z taką treścią planu zagospodarowania będzie mogła uzyskać odszkodowanie, ergo, w takich okolicznościach nie zrzekłaby się prawa własności dobrowolnie i bez żadnego ekwiwalentu;
4. - pomiędzy datą zrzeczenia się prawa własności nieruchomości, a datą sprzedaży pozostałych nieruchomości minęło cztery i pól roku, a zatem nie mogło być tak jak wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny, że poprzedniczka prawna skarżącej mogła być zainteresowana zrzeczeniem się prawa własności nieruchomości z uwagi na wolę sprzedaży wydzielonych po zrzeczeniu się prawa własności działek;
5. - na spornej działce posadowiony był sad owocowy, z którego jego ówczesna właścicielka uzyskiwała wymierne korzyści, a zatem nie mogła, przyjmując założenie o jej racjonalności, pozostawać zainteresowana pozbyciem się przynoszącego jej dochód składnika majątkowego;
6. - [...] zrzekła się prawa własności tylko części swojej nieruchomości, która miała być przeznaczona na drogę publiczną, nie zrzekła się natomiast pozostałej, większej części nieruchomości co wyklucza przyjęcie, iż zrzekając się prawa własności nieruchomości poprzedniczka prawna skarżącej kierowała się wolą zniwelowania obciążeń związanych z utrzymaniem gruntu;

Zarzuciła też obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit.c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. polegającą na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że organy administracji publicznej, które podejmowały decyzje w niniejszej sprawie uchybiły obowiązkom płynącym z treści art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. zwłaszcza zaś nie wyjaśniły, mimo nałożonego na nie obowiązku, okoliczności związanych z ulokowaniem na terenie spornej działki sadu wiśniowego w dacie zrzeczenia się przez [...] prawa własności, uzysldwania przez [...] dochodu z tego sądu i zaniechały oceny wpływu tej okoliczności na ocenę czy zrzeczenie się prawa własności nieruchomości miało charakter dobrowolny.

Zarzuciła także obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcia spraw tj. alt. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia wyroku, przejawiającą się w artykułowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w jednym fragmencie uzasadnienia takiej oceny stanu faktycznego, w ramach której sporna działka nigdy nie została przeznaczona na drogę publiczną (co miało uzasadniać tezę, że Gmina nie miała woli przejęcia nieruchomości poprzedniczki prawnej skarżącej) by w innym miejscu uzasadnienia wskazywać na fakt, że działka stanowi aktualnie drogę publiczną.

Wniosła o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 wskazanej ustawy, skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić co następuję:

Przede wszystkim niezasadny jest pierwszy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art.91 §2 p.p.s.a. przejawiający się w niezawiadomieniu skarżącej o terminie rozprawy. Jak wynika z akt sprawy skarżąca udzieliła pełnomocnictwa adwokatowi [...], który między innymi sporządził skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Po wniesieniu skargi, a przed jej rozpoznaniem adwokat [...] zmarł, uchwałą Rady Adwokackiej w Poznaniu likwidatorem kancelarii został adwokat [...], który o powyższym zawiadomił Sąd przedkładając stosowną uchwalę. W takich okolicznościach Sąd I instancji wyznaczając termin rozprawy zawiadomił adwokata [...], który był obecny na rozprawie.

Zgodnie z art.67 § 5 p.p.s.a. jeżeli ustanowiono pełnomocnika lub osobę upoważnioną do odbioru pism w postępowaniu sądowym, doręczenia należy dokonać tym osobom. Przepisy dotyczące doręczeń mają charakter obligatoryjny. Jeżeli więc strona ustanowiła pełnomocnika lub osobę upoważnioną do odbioru pism, doręczenia należy dokonywać wyłącznie tym podmiotom. Żaden z tych podmiotów nie może skutecznie domagać się wysyłania korespondencji wprost do strony (por. postanowienie SN z dnia 8 września 1993 r., III CRN 30/93, OSNC 1994, nr 7–8, poz. 160). Doręczenie dokonane pod adresem strony jest bezskuteczne wobec pełnomocnika, a więc nie wywiera skutku procesowego. Stąd też zarzut dotyczący naruszenia art.91 §1 p.p.s.a. polegający na niezawiadomieniu strony o terminie rozprawy jest bezprzedmiotowy, albowiem skarżąca nadal posiadała pełnomocnika, którym był adwokat [...] i zgodnie z powołanym wcześniej art.67 §5 p.p.s.a Sąd zobowiązany był zawiadomić pełnomocnika, a nie stronę.

Tym samym zarzut dotyczący naruszenia art.91 §2 p.p.s.a jest bezprzedmiotowy, strona nie została pozbawiona możliwości obrony swych praw, a w konsekwencji w sprawie nie występuje przesłanka nieważności postępowania.

Przechodząc do kolejnych zarzutów skargi kasacyjnej należy przede wszystkim zauważyć, że są to wyłącznie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 §1 pkt 1 lit.c p.p.s.a w zw. z art. 80, art.7, art.77 k.p.a.., a więc przepisów dotyczących ustaleń faktycznych w sprawie, prawidłowego zebrania dowodów i oceny materiału dowodowego. W szczególności skarżąca kwestionuje przyjęte ustalenia, że [...] zrzekła się dobrowolnie prawa własności nieruchomości, a także nieuwzględnienie w okolicznościach faktycznych sprawy, że na przedmiotowej nieruchomości znajdował się sad wiśniowy, który stanowił źródło dochodu. Wśród zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania wskazano jeszcze na art.141 §4 p.p.s.a., którego naruszenie polega na przyjęciu przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku różnej oceny stanu faktycznego co do powstania drogi publicznej na przedmiotowej nieruchomości.

Natomiast w skardze kasacyjnej nie sformułowano żadnego zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego, w szczególności nie wskazano żadnego aktu prawnego, ani normy prawa materialnego, który zdaniem skarżącej kasacyjnie miałby stanowić podstawę prawną dochodzonego odszkodowania. To nie odniesienie się do przepisów prawa materialnego dotyczy zarówno przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności art.129 ust.5 pkt 3, jak również przepisów obowiązujących w dacie [...] stycznia 1976r., czyli w dacie zrzeczenia się własności nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 129 ust.5 pkt 3 "Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu (...) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Stąd też tak istotne jest w niniejszej sprawie wskazanie tych przepisów, które przewidywały by obowiązek ustalenia odszkodowania.

Jeżeli się nadto weźmie pod uwagę, że w niniejszej sprawie przeniesienie własności nieruchomości na rzecz Państwa nastąpiło w drodze jednostronnej czynności cywilnoprawnej zrzeczenia się prawa własności dokonanej na podstawie art.179 kodeksu cywilnego, przez ówczesną właścicielkę [...], to kwestia wskazania podstawy materialnoprawnej dochodzonego odszkodowania staje się zagadnieniem nie tylko pierwszoplanowym, ale wręcz zagadnieniem podstawowym. Należy zwrócić uwagę, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jak i dokonując jej kontroli Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przeprowadził szczegółową analizę stanu prawnego obowiązującego w dniu [...] stycznia 1976r., czyli w dniu zrzeczenia się prawa własności, z punktu widzenia obowiązujących wówczas zasad wywłaszczania z prawa własności nieruchomości. Szczegółowym rozważaniom poddane zostały rozwiązania zawarte w ustawie z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jak również w ustawie z dnia 6 lipca 1972r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, jak i sama instytucja zrzeczenia się prawa własności uregulowana w obowiązującym wówczas art.179 kodeksu cywilnego.

Ta analiza stanu prawnego doprowadziła Sąd I instancji do wniosku, że zgodnie z ówczesnymi procedurami nabycie nieruchomości na cele określone w wywłaszczeniu mogło nastąpić bądź na podstawie odpłatnej umowy nabycia własności nieruchomości zawartej przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego(lub w jego trakcie) albo w postępowaniu wywłaszczeniowym. Przepisy nie przewidywały zaś takiego sposobu jak jednostronne zrzeczenie się prawa własności nieruchomości. Stąd też zasadnie Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że z oświadczenia [...] o zrzeczeniu się własności działki nr [...] nie można wyprowadzić wniosku, że oświadczenie to złożone zostało w wykonaniu, albo w związku z jakąkolwiek wszczętą z inicjatywy organów procedurą wywłaszczeniową, z którą wiązałoby się odszkodowanie i co wypełniałoby warunek określony w art.129 ust.5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak wskazano wyżej w skardze kasacyjnej brak jakichkolwiek zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, tym samym skarżąca nie podważyła zarówno dokonanej przez Sąd I instancji wykładni prawa materialnego jak i jego zastosowania.

Odnoszą się zaś, do wymienionego już wcześniej zarzutu dotyczącego naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a., czyli przepisu określającego jakie wymogi ma spełniać uzasadnienie wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten nie tylko jest niezasadny, ale wręcz uzasadnienie w przedmiotowej sprawie spełnia wszystkie wymogi określone w powołanym przepisie. Powoływana zaś w skardze kasacyjnej wewnętrzna sprzeczność uzasadnienia wyroku przejawiająca się w tym, że w jednym fragmencie uzasadnienia Sąd stwierdza, że działka nigdy nie została przeznaczona na drogę publiczną (s.20), a w innym stwierdza, że działka stanowi aktualnie drogę publiczną (s.24) w rzeczywistości nie występuje, a sformułowane wnioski wynikają z mało wnikliwej lektury uzasadnienia. Mianowicie wbrew twierdzeniom skargi, Sąd w uzasadnieniu wyroku na s.20 nie stwierdza, że działka nie została przeznaczona pod drogę publiczną, tylko stwierdza, że inwestycja drogowa na tej działce nie została zrealizowana.

To stwierdzenie Sądu wynika z treści wcześniejszego zdania, w którym Sąd powołuje się na pismo z dnia 16 października 2012r. w którym Kierownik Wydziału Eksploatacji Infrastruktury technicznej Urzędu Miasta i Gminy [...] informuje, że działka [...] w obrębie [...] wchodzi w skład drogi gminnej (ul. [...]) na której Gmina [...] nie wykonywała projektu budowlanego i nie realizowała inwestycji drogowej budowy nawierzchni jezdni. Stąd też zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a przejawiający się w sprzeczności uzasadnienia wyroku jest niezasadny.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.