Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2705/13, po rozpoznaniu skargi Gminy Ł. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2011 r. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku W. i H. małżonków S. stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. z dnia [...] lipca 1976r. (Nr roi. [...]).
W uzasadnieniu organ wskazał, że Naczelnik Miasta i Gminy w Ł. ww. decyzją z dnia [...] lipca 1976r. wydaną na podstawie ustawy z dnia 29 maja 1974r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118) orzekł o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnej położonej we wsi N., składającej się z działek ewidencyjnych o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha, stanowiącej w dacie przejęcia własność W. i H. małżonków S. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wystąpili byli właściciele przejętej nieruchomości.
Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. z dnia [...] lipca 1976r. oparta została na art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974r. W myśl tego przepisu - nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogły być na wniosek rolnika przejęte na własność Państwa w całości lub części za spłaty pieniężne, jeżeli rolnik nie spełniał warunków do uzyskania renty. Zastosowanie art. 28 ust. 1 było zatem uzależnione od ziszczenia się dwóch przesłanek: pierwszej dotyczącej nie spełniania przez rolnika warunków do uzyskania renty oraz drugiej - sprowadzającej się do złożenia przez tegoż rolnika wniosku w przedmiocie przejęcia jego nieruchomości na własność Państwa. Nie wystąpienie którejkolwiek z tych przesłanek uniemożliwiało wydanie decyzji administracyjnej w oparciu o art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974r.
Swoje żądanie stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. Państwo S. oparli na argumencie, iż nigdy nie występowali w jakiejkolwiek formie, czy to pisemnej czy też ustnej, do żadnego organu administracyjnego - w szczególności do Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. - z wnioskiem o przejęcie na własność Państwa za spłaty pieniężne ich nieruchomości rolnej o powierzchni [...] ha, położonej w N. Mając na względzie zarzut zgłoszony przez wnioskodawców Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, iż dla oceny, czy decyzja z dnia [...] lipca 1976r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa - kluczowe znaczenie miało ustalenie, czy Państwo W. i H. małżonkowie S. wystąpili z wnioskiem o przejęcie ww. nieruchomości rolnej na własność Państwa. Okoliczności tej nie można wywodzić z samej decyzji Naczelnika. Rozstrzygnięcie to nie zawiera bowiem żadnej wzmianki o tym, czy taki wniosek został przez małżonków S. złożony - posługuje się jedynie ogólnikowym sformułowaniem: "po rozpoznaniu sprawy".
Na brak takiego dokumentu w aktach postępowania wskazuje także Zastępca Burmistrza Miasta Ł. w piśmie z dnia 14 marca 2000r. (znak: [...]) kierowanym do Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego. W piśmie tym zawarta została następująca informacja: "W istniejącej dokumentacji tut. Urzędu brak jest protokołu z lustracji terenu oraz wniosku strony w sprawie wykupu nieruchomości. ".
Przedstawione wyżej ustalenia pozostają z kolei w zgodzie ze stanowiskiem wnioskodawców, którzy konsekwentnie utrzymują, iż nie składali wniosku w przedmiocie przejęcia nieruchomości rolnej położonej w N. na własność Państwa (por. pismo z dnia 1 lipca 1999r.).
Powyższe okoliczności prowadzą do konkluzji, iż decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. z dnia [...] lipca 1976r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja ta oparta została bowiem na art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 29 ma1974r., który uzależniał przejęcie nieruchomości rolnej za spłaty pieniężne od wystąpienia przez rolnika ze stosownym wnioskiem. Tymczasem zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że w omawianym przypadku taki dokument nie został złożony.
Z akt postępowania wynika, iż przejęta na własność Państwa w oparciu o decyzję z dnia [...] lipca 1976r. działka nr [...] stanowi obecnie własność Pani J. P. natomiast właścicielem działek o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] jest Gmina Ł. Nabyte przez wskazane podmioty prawa do ww. działek powstały jednak w oderwaniu od zakresu i skutków omawianej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Ł., która nie zawierała jakichkolwiek rozstrzygnięć w zakresie konieczności ustanowienia tych praw na rzecz ww. osoby fizycznej oraz Gminy Ł. Tak więc późniejsze losy prawne tych działek nie mogą być oceniane jako skutki prawne decyzji z dnia [...] lipca 1976r. Z tego względu decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych - a dla ich oceny znaczenie mają późniejsze zdarzenia prawne na mocy których ustanowiono prawa do omawianych działek, które to prawa nie wynikały z decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Ł., nie były również wynikiem jej wydania bądź wykonania. Prawa te powstały w oderwaniu od zakresu i skutków omawianej decyzji.
Po rozpoznaniu wniosku Gminy Ł. o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina Ł. podniosła, że bezsporne jest, iż organ wydający decyzję z 1976 r. nie istnieje. Od 27 maja 1990 r. sprawy dotyczące decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego przez Państwo przeszły do właściwości administracji rządowej, a od 1992 r. - Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (następnie Agencji Nieruchomości Rolnych). Organu wyższego stopnia do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przed tą datą poszukiwano w drodze ustalenia organu wyższego stopnia w stosunku do organu, który byłby właściwy do wydania decyzji w pierwszej instancji. Organem tym w stosunku do Agencji Nieruchomości Rolnych stał się Minister właściwy do Spraw Rolnictwa. Zmiana właściwości w tych sprawach nastąpiła po raz kolejny z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206).
Na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 tej ustawy do właściwości wojewody, jako organu administracji rządowej w województwie, należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji, tj. organów administracji rządowej.
Poza tym wskazano, że zgodnie z art. 156 § 2 K.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji jeżeli decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W przedmiotowej sprawie to nastąpiło, albowiem nieruchomość przejęta przedmiotową decyzją nie jest własnością Skarbu Państwa a Gminy Ł., a więc w wyniku unieważnienia decyzji nie może dojść do zwrotu nieruchomości. Dodatkowo od jej przejęcia upłynęło 37 lat, a więc okres uprawniający do stwierdzenia nabycia nieruchomości w drodze zasiedzenia. W takiej sytuacji należy na podstawie art. 158 Kpa ograniczyć się do stwierdzenia niezgodności decyzji z prawem, albowiem Gmina i tak nabyła prawo własności wskutek zasiedzenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym wyżej wyrokiem uchylił obie decyzje Ministra. W ocenie Sądu I instancji decyzję te nie odpowiadają przepisom prawa, bowiem organ wydał je bez wnikliwego rozpoznania okoliczności sprawy i analizy właściwych przepisów.
Według Sądu I instancji brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia. Zdaniem Sądu I instancji wskazane wyżej zasady naruszył Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiotowym postępowaniu. Organ swoje stanowisko o braku wniosku w przedmiocie przejęcia gospodarstwa rolnego oparł na twierdzeniu W. i H. S. zawartym we wniosku inicjującym postępowanie. Sąd I instancji zauważył, że decyzja z 1976 r. nie zawiera również stwierdzenia, że została wydana z urzędu.
Wobec tego brak jakichkolwiek zapisów w tym przedmiocie oznacza, że sama treść decyzji nie może świadczyć o wydaniu jej na wniosek lub z urzędu. Z kolei stanowisko W. i H. S. nie zostało przedstawione we właściwej formie procesowej i nie może być traktowane jako pełnoprawny środek dowodowy.
Zdaniem Sądu I instancji argumentacja organu oceniająca zeznania świadka W. B. jest niewystarczająca. Świadek ten nie tylko zeznał, że nie pamięta okoliczności wydawania przedmiotowej decyzji ale wskazał również, że decyzje w przedmiocie przejmowania gospodarstw były wydawane na wniosek i zgodnie z obowiązującym prawem. Do tej części zeznań organ się nie odniósł. W ocenie Sądu nie bez znaczenia dla sprawy jest również decyzja Naczelnika Miasta i Gminy Ł. z [...] marca 1983 r. wydana na postawie art. 155 K.p.a. orzekająca o zwrocie części przejętych nieruchomości. Dowód ten może świadczyć o tym, że wnioskodawcy potrafili należycie ocenić prawidłowość decyzji ich dotyczących. Niewątpliwie więc dowód ten również powinien zostać oceniony przez organ.
Mając na uwadze powyższe okoliczności oraz uwagi ogólne Sąd uznał, że ustalenia faktyczne dokonane przez organ oraz zaprezentowana ocena dowodów jest niewystarczająca do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. z dnia [...] lipca 1976r.
Skargę kasacyjną od wymienionego wyroku wywiódł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku w związku z art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego – dalej jako "K.p.a." polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że ustalenia faktyczne dokonane przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w toku postepowania nieważnościowego, dotyczące decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. z dnia [...] lipca 1976 r. oraz zaprezentowana ocena dowodów, były niewystarczające dla stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika, co doprowadziło do wydania przez Ministra decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. bez wnikliwego rozpoznania okoliczności sprawy, w sytuacji gdy wydając ww. decyzję z dnia [...] sierpnia 2013 r. Minister opierał się na ustaleniach faktycznych poczynionych w oparciu o całokształt materiału dowodowego, które jednoznacznie wskazywały, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w Ł., z dnia [...] lipca 1976 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa - co skutkowało błędnym uchyleniem przez Sąd I instancji decyzji Ministra Rolnictw i Rozwoju Wsi,
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 16 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2013 r. naruszyła zasadę stabilności decyzji ostatecznych, ponieważ nie wykazała w sposób niewątpliwy, że decyzja Naczelnika miasta i Gminy w Ł. z dnia [...] lipca 1976 r. jest dotknięta jedną z podstaw stwierdzenia jej nieważności (która to okoliczność jest niezbędna do uczynienia odstępstwa od zasady stabilności), w sytuacji gdy zebrany materiał dowodowy bez wątpienia wskazywał, że decyzja z dnia [...] lipca 1976 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a zatem istniały podstawy do odstąpienia od zasady z art. 16 K.p.a. – co skutkowało błędnym uchyleniem przez Sąd I instancji decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi. W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że całokształt zebranego materiału dowodowego wskazywał jednoznacznie, iż małżonkowie S. nie wystąpili z wnioskiem o przejęcie ich nieruchomości położonej we wsi N. na własność Państwa. Nie było więc podstaw do uruchomienia instytucji z art. 86 K.p.a. – nie było bowiem niewyjaśnionych faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Zatem nie można uznać aby odstąpienie przez Ministra od przesłuchania W. i H. małżonków S. w toku postępowania nieważnościowego prowadziło do naruszenia przez niego art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 wskazanej wyżej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów. Istota obu zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do zanegowania stanowiska Sądu I instancji, według którego Minister dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, a w konsekwencji naruszył art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od wymienionej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej. Instytucja ta stwarza prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego tylko decyzji dotkniętych poważnymi wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 K.p.a. W literaturze i orzecznictwie podkreśla się, że stwierdzenie nieważności decyzji oznacza wyeliminowanie jej z obrotu prawnego z uwagi na dotknięcie jej ciężką wadliwością od chwili jej wydania (J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 699).
Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa w sposób jasny i oczywisty.
W kontrolowanej sprawie właśnie ta oczywistość naruszenia art. 28 ust.1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118 zwanej dalej: ustawą o przekazywaniu gospodarstw) budzi poważne wątpliwości. Weryfikowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja wydana została na podstawie ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw. Stosownie do art. 1 tej ustawy właściciel gospodarstwa rolnego (zwany rolnikiem) mógł przekazać na własność Państwa nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa w zamian za rentę lub spłaty pieniężne. Zgodnie z art. 28 tej ustawy, nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogły być na wniosek rolnika przejęte na własność Państwa w całości lub części za spłaty pieniężne, jeżeli rolnik nie spełnił warunków do uzyskania renty. Z przepisu tego wynika, że przejęcie gospodarstwa mogło nastąpić wyłącznie na wniosek zainteresowanego rolnika. Niewątpliwie więc bez takiego wniosku postępowanie w przedmiocie przejęcia nieruchomości nie powinno być prowadzone, a przejęcie gospodarstwa dojść do skutku.
Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że brak wniosku w aktach sprawy zakończonej ostateczną decyzją z 1976 r. nie może stanowić dowodu świadczącego o tym, że takiego wniosku W. i H. małżonkowie S. w ogóle nie składali. Oceniając decyzje Ministra wydane w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. z 1976 r. pod kątem wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd I instancji słusznie zwrócił uwagę na okoliczność, że w uzasadnieniu decyzji z 1976 r. nie ma wzmianki o tym, iż została ona wydana na wniosek ale nie ma też wzmianki o tym, że organ wydał ją z urzędu.
Zatem brak zapisów w tym przedmiocie oznacza, że sama treść decyzji nie może świadczyć o wydaniu jej na wniosek lub z urzędu. Rację ma też Sąd I instancji twierdząc, że okoliczność, iż w aktach znajduje się decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. z dnia [...] marca 1983 r., wydana na podstawie art. 155 K.p.a. orzekająca o zwrocie części przejętych nieruchomości może świadczyć o tym, że wnioskodawcy potrafili należycie ocenić prawidłowość decyzji ich dotyczących i znali obowiązujące wówczas przepisy. Nie narusza więc prawa ocena Sądu I instancji, że stanowisko W. i H. S., zainteresowanych zwrotem nieruchomości, które nie zostało wyrażone w formie zeznań stron, nie dawało podstaw do stwierdzenia, że całokształt materiału dowodowego pozwalał uznać za udowodnioną okoliczność, że wydanie decyzji o przejęciu nieruchomości rolnej nastąpiło bez wniosku stron. Poprawne jest też stanowisko Sądu I instancji, że organ nie odniósł się w części do zeznać świadka W. B. Świadek ten jest o tyle cennym źródłem dowodowym, że być może pamięta inne ogólne zdarzenia i okoliczności z tamtego okresu towarzyszące postępowaniom prowadzonym w trybie tej ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny posiada z urzędu wiedzę, że rozpoznawana sprawa nie jest jednostkową sprawą z gminy Ł. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne.
Reasumując stwierdzić należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny postępowania dowodowego przeprowadzonego w sprawie przez Ministra. Zebrane przez organ dowody nie dawały podstaw by przyjąć, że do przejęcia gospodarstwa doszło wbrew woli właścicieli. Wątpliwość ta nie pozwalała uznać, że badana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 28 ust.1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.