Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 340/15, po rozpatrzeniu skargi K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji w części dotyczącej wysokości dodatku do zasiłku rodzinnego, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...].
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:
Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania K.Z. decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] listopada 2014 r. o umorzeniu postępowania w sprawie zamiany decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r., którą organ przyznał K. Z., na okres od dnia [...] stycznia 2013 r. do dnia [...] października 2013 r. prawo do zasiłku rodzinnego na dwójkę dzieci w wysokości po [...] zł miesięcznie oraz prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dzieci na okres od dnia [...] stycznia 2013 r. do dnia [...] października 2013 r. w kwocie [...] zł miesięcznie. Umorzone postępowanie toczyło się z wniosku K. Z. z dnia [...] sierpnia 2014 r.
W dniu [...] września 2014 r. wpłynął do organu I instancji wniosek K. Z. z dnia [...] sierpnia 2014 r. o zmianę w trybie art. 155 kpa decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] stycznia 2013 r. w części dotyczącej wysokości dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dzieci, w związku z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt: I OPS 15/13. Po jego rozpatrzeniu Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] września 2014 r. odmówił zmiany własnej decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r., argumentując, że zmiana decyzji w trybie art. 155 kpa może mieć zastosowanie wyłącznie w stosunku do decyzji opartych na uznaniu administracyjnym, a nie do decyzji związanych.
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, K. Z. wniosła odwołanie.
Po jego rozpatrzeniu organ II instancji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt: II SA/Łd 1254/14, po rozpoznaniu skargi K. Z., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2014 r.
Wspomnianą wyżej decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Prezydent Miasta umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem strony z dnia [...] sierpnia 2014 r.
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, K. Z. wniosła odwołanie. W uzasadnieniu wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji oraz przyznanie dodatku rodzinnego z tytułu opieki nad dziećmi na każde dziecko, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Po rozpatrzeniu złożonego odwołania organ II instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, podzielając pogląd o bezprzedmiotowości postępowania, jednakże wskazując, że jej podstawą jest okoliczność ostatecznego rozpoznania wniosku strony z dnia [...] września 2014 r. Organ odwoławczy zakończył bowiem postępowanie w sprawie wniosku strony decyzją z dnia [...] października 2014 r.
Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła K. Z. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem dnia 11 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 340/15 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 2014 r. W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, biorąc pod uwagę uchybienia, które uwzględnił z urzędu, nie będąc związany granicami skargi (art. 134 § 1 ppsa). Sąd wyjaśnił, że postępowanie zainicjowane zostało wnioskiem skarżącej o zmianę decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2013 r. w części dotyczącej przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, czyli wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2014 r., który wpłynął do organu I instancji w dniu [...] sierpnia 2014 r. Strona, składając pismo z dnia [...] sierpnia 2014 r., które wpłynęło do organu I instancji w dniu [...] września 2014 r. ponowiła swój wniosek o zmianę ostatecznej decyzji.
Zdaniem składu orzekającego, wniosek z dnia [...] sierpnia 2014 r. nie zainicjował nowego postępowania w sprawie zmiany ostatecznej decyzji, bowiem w obu przypadkach występuje tożsamość sprawy. Zgodnie z utrwalonym poglądem judykatury, tożsamość spraw administracyjnych zachodzi w przypadku, gdy występują w nich te same podmioty, dotyczą one tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy (np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: w Bydgoszczy z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 43/13 i z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 1081/12; w Szczecinie z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 872/12, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględniając powyższe, Sąd uznał, że oba wnioski, zarówno ten datowany na dzień [...] sierpnia, jak i [...] sierpnia 2014 r. zostały wniesione przez tę samą osobę, odnoszą się do tej samej decyzji administracyjnej i tego samego stanu prawnego, a stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie.
Sąd podkreślił, że oba wnioski załatwiane są w tym samym trybie zmiany decyzji (art. 155 kpa), zatem z tych powodów uznać trzeba, że pismo z dnia [...] sierpnia 2014 r., nawiązując treścią do wcześniejszego wniosku, stanowi jego konkretyzację, uzupełnienie. Natomiast decyzją z dnia [...] września 2014 r. Prezydent Miasta na podstawie art. 155 kpa odmówił już zmiany własnej decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania wnioskodawczyni, decyzją z dnia [...] października 2014 r. uchyliło decyzję I instancji i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. Po czym organ I instancji wydał kwestionowaną w niniejszym postępowaniu decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego. Fakt wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze ostatecznej decyzji uchylającej decyzję Prezydenta Miasta i umarzającej postępowanie w pierwszej instancji w całości zamykał organowi I instancji możliwość wydania rozstrzygnięcia w sprawie.
Wobec tego kwestionowana niniejszą skargą decyzja wydana przez Prezydenta Miasta oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotknięte są wadą nieważności, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 3 kpa, jako rozstrzygające sprawę poprzednio rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną, którą w sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2014 r. Z tego powodu w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 3 kpa, ponieważ organ rozstrzygnął sprawę poprzednio rozstrzygniętą już inną decyzją ostateczną. Takie działanie organu godzi w przewidzianą w art. 16 § 1 kpa zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych i pozwala na stwierdzenie, że zaskarżone decyzje obu instancji dotknięte są wadą nieważności. W tej sytuacji Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 3 kpa.
Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze.
Strona skarżąca zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu:
1 - naruszenie prawa materialnego:
- - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która nie przystaje do stanu sprawy i zebranego materiału dowodowego,
- - art. 16 § 1 kpa przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie ma miejsca naruszenie zasady trwałości decyzji ostatecznej, gdyż umorzono jako bezprzed- miotowe postępowanie w sprawie zmiany decyzji ostatecznej, wobec uprzednio wydanego już rozstrzygnięcia ostatecznego,
- - art. 156 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 kpa przez rażąco błędną wykładnię, bowiem umorzenie postępowania wszczętego analogicznym wnioskiem, co dopiero ustalono w toku postępowania, w sytuacji, gdy kolejny wniosek został rozpatrzony i wydano analogiczne rozstrzygnięcie z innych przyczyn, nie stanowi o wadzie naruszenia powagi rzeczy osądzonej, a jest jedynym racjonalnym rozstrzygnięciem żądania strony i zakończeniem prowadzonego postępowania, 2 - naruszenie przepisów procesowych:
- - art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 16, art. 105, art. 156 § 1 pkt 3 kpa, poprzez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej i decyzji ją poprzedzającej, bowiem nie wystąpiła wada naruszenia powagi rzeczy osądzonej,
- - art. 141 § 4 w związku z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przedstawienie oceny prawnej, która jest niespójna i wewnętrznie sprzeczna, niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, lakoniczność uzasadnienia, brak jakichkolwiek wskazań co do dalszego postępowania, które nie zostało przecież zakończone decyzją administracyjną, brak odróżnienia wad uzasadniających stwierdzenie nieważności.
Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpatrzenia oraz orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów.
W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z tym, że zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania są w dużej mierze tożsame z zarzutami określonymi przez wnoszącego skargę kasacyjną jako zarzuty naruszenia prawa materialnego i różnią się jedynie uzasadnieniami, zostały one rozpatrzone łącznie.
W tej sytuacji wyjaśnić należy, że jak wynika z akt sprawy, K. Z. pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. wystąpiła do organu I instancji z pismem zatytułowanym "wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego", który został ostatecznie doprecyzowany jako wniosek o zmianę decyzji ostatecznej z dnia [...] stycznia 2013 r. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. Prezydent odmówił wznowienia wnioskowanego postępowania. Po rozpatrzeniu złożonego zażalenia to właśnie skarżące kasacyjnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu zaleciło organowi I instancji rozpatrzenie przedmiotowego wniosku zgodnie z jego treścią, czyli jako wniosku o zmianę ostatecznej decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. lub ewentualnie w trybie nieważnościowym, określonym w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. umorzył postępowanie administracyjne z wniosku z dnia [...] sierpnia 2014 r. o zmianę decyzji ostatecznej z dnia [...] stycznia 2013 r., ponieważ w ocenie tego organu decyzja z dnia [...] stycznia 2013 r. wygasła na skutek upływu termin, na które było przyznane K. Z. prawo do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki na dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Zdaniem organu I instancji nie ma prawnej możliwości zmiany decyzji, która wygasła, co oznacza, że wszczęte w tej sprawie postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe (art. 105 kpa). Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania K. Z. decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. utrzymało w mocy tę decyzję, podkreślając, że sprawa zmiany decyzji Prezydenta z dnia [...] stycznia 2013 r. została już zakończona ostateczną decyzją Kolegium z dnia [...] października 2014 r., którą organ II instancji uchylił wcześniejszą decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2014 r. odmawiającą zmiany przedmiotowej decyzji i jednocześnie umorzył postępowanie przed organem I instancji.
Oznacza to, że wniosek odwołującej się o zmianę decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. został rozstrzygnięty przez organ I instancji decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., a następnie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Równocześnie tożsamy wniosek skarżącej został już wcześniej rozstrzygnięty decyzją organu I instancji z dnia [...] września 2014 r. oraz decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2014 r.
Sąd I instancji zasadnie uznał, że złożony w dniu [...] sierpnia 2014 r. kolejny wniosek o zmianę decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r., nawiązujący treścią do wcześniejszego wniosku stanowi jego konkretyzację i uzupełnienie. Biorąc pod uwagę treść postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2014 r. oraz późniejsze wyjaśnienia wnioskodawczyni, w sprawie tego wniosku nie powinno toczyć się odrębne postępowanie administracyjne. Ponieważ jednak organ prowadził nowe postępowanie administracyjne na skutek wniosku z dnia [...] sierpnia 2014 r., mimo że sprawa zmiany kwestionowanej decyzji rozstrzygnięta już była ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2014 r., i zakończył je, ponownie wydając decyzję w tej samej sprawie, to zasadnie Sąd I instancji uznał, że w rozpatrywanej sprawie decyzje obu instancji dotknięte są wadą nieważności o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 kpa.
W tej sytuacji brak jest podstaw do uznania zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 16 § 1, art. 105 § 1 i art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Oceny tej nie zmienia fakt, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2014 r. została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 1254/14, utrzymanym w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1988/15.
Również niezasadny okazał się postawiony w skardze zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przepis art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych jest przepisem prawa ustrojowego. Jego treść wyjaśnia funkcje pełnione przez sądy administracyjne. Nie jest to przepis, który regulowałby postępowanie przed sądem administracyjnym. Z tej przyczyny przepis ten, co do zasady, nie mieści się w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny mógłby ewentualnie naruszyć powołany przepis odmawiając rozpoznania skargi mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem. Nie jest zaś uchybieniem powołanemu przepisowi dokonanie kontroli legalności czynności organu w wyniku skargi strony i zastosowanie środka wskazanego art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nawet wówczas, jeżeli kontrola ta nie odniosła zamierzonego przez skarżącego kasacyjnie rezultatu (pogląd wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 1025/06 czy z dnia 1 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 1047/06).
Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny działał w rozpatrywanej sprawie w zakresie swojej kognicji i stosował przy kontroli zaskarżonej czynności kryterium legalności. Zarzut naruszenia art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych jest zatem niezasadny.
Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który określa warunki, jakie winno spełniać uzasadnienie wyroku. Powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przepis art. 141 § 4 powołanej ustawy zobowiązuje Sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem do zarzutów istotnych.
Sąd I instancji wskazał jako podstawę swojego rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który miał zastosowanie w niniejszej sprawie, bowiem Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Z rozważań Sądu wystarczająco jasno wynikają przyczyny, które legły u podstaw takiego rozstrzygnięcia. Sąd dokonał oceny zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i zasadnie uznał, że rażąco naruszają one przepisy prawa.
Równocześnie wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 141 § 4 powołanej ustawy, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Jednakże sąd administracyjny, realizując swoje kompetencje kasacyjne, nie rozstrzygał sprawy administracyjnej merytorycznie. W tej sytuacji procesowej rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej nadal stanowi właściwość organu wykonującego administrację publiczną. Wskazania co do dalszego postępowania nie mogą przesądzić ani trybu, ani treści rozstrzygnięcia, czego - na co wskazuje uzasadnienie skargi - oczekuje skarżący kasacyjnie organ.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji pozwala jednoznacznie uznać, że zawiera on wszystkie niezbędne elementy o jakich mowa w art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sąd I instancji nie naruszył także art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który w niniejszej sprawie nie miał w ogóle zastosowania i na który Sąd I instancji się nie powoływał.
Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocena prawidłowości zaskarżonych decyzji odpowiada prawu.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.