Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 maja 2019 r., I SA/Wa 2146/18, po rozpoznaniu sprawy ze skarg Miasta W. oraz B. C., A. S., K. L., A. S., B. S., Z. S. i W. Ś. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej: Komisja) z [...] września 2018 r. nr [...] uchylającą w całości decyzję Prezydenta W. z [...] października 2014 r. nr [...] i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi W. w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję; w punkcie 2. oddalił skargę B. C. i A. S.; w punkcie 3. zasądził od Komisji solidarnie na rzecz K. L., A. S., B. S, Z. S i W. Ś. solidarnie kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; w punkcie 4. zasądził od Komisji na rzecz Miasta W. kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Komisja.
Pismem z 11 marca 2021 r. Zrzeszenie [...] (dalej: Zrzeszenie) złożyło wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania toczącego się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pod sygn. akt I OSK 3189/19. W uzasadnieniu wskazano, że działające od 2006 r. Zrzeszenie jest apolityczną, pozarządową organizacją społeczną, podejmującą kwestie związane z bezprawnym działaniem organów władz państwowych wobec właścicieli nieruchomości warszawskich, pozbawionych prawa własności na mocy dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. 1945 nr 50 poz. 279; dalej: "dekret z 26 października 1945 r." lub "dekret warszawski"). Zrzeszenie skupia właścicieli nieruchomości warszawskich oraz ich spadkobierców, podejmujących na gruncie przepisów demokratycznego państwa prawnego starania o odzyskanie rodzinnych nieruchomości, bezprawnie znacjonalizowanych.
Reprezentuje interesy szerokiej grupy właścicieli dekretowych nieruchomości warszawskich, podejmując działania mające na celu zabezpieczenie ich interesu prawnego, bez względu na wyznanie, poglądy polityczne czy obywatelstwo. Do celów statutowych Zrzeszenia należą w szczególności: a) restytucja nieruchomości warszawskich; b) promocja porządku prawnego dotyczącego nieruchomości warszawskich; c) pomoc prawna osobom dotkniętym skutkami działania dekretu warszawskiego. Sposobami realizacji celów statutowych Zrzeszenia są przede wszystkim: a) występowanie z wnioskami, stanowiskami oraz postulatami do instytucji prawnych, w tym organów władzy państwowej, mając na celu zabezpieczenie interesu prawnego właścicieli nieruchomości warszawskich; b) organizowanie obiegu rzetelnej wiedzy prawnej dotyczącej stanu prawnego nieruchomości warszawskich.
Zrzeszenie zadeklarowało, że chce przystąpić do niniejszego postępowania, aby wypełniać cele statutowe i przedstawić swoje stanowisko w sprawie oraz bronić prawa słusznie nabyte na podstawie dekretu warszawskiego. Podkreślono, że rozstrzygnięcia, które zapadną przez Naczelnym Sądem Administracyjnym w wyniku rozpoznania skarg kasacyjnych dotyczących decyzji Komisji, będą miały decydujące znaczenie dla szerokiego kręgu zainteresowanych – stron postępowań administracyjnych toczących się przed Prezydentem m. st. Warszawy w trybie art. 7 dekretu warszawskiego, a w tym również osób będących członkami Zrzeszenia. Na mocy dekretu warszawskiego przejęto około 40 tysięcy działek hipotecznych na których posadowionych było 25.498 budynków. Dotychczas złożono 17 tysięcy wniosków dekretowych (wniesiono o ustanowienia prawa użytkowania wieczystego), z których w różny sposób zostało rozpatrzonych ponad 4 tysięcy z nich.
Członkowie Zrzeszenia, których wniosków nie rozpatrzono do dnia dzisiejszego, nabyli na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego ekspektatywę, która w sądownictwie międzynarodowym i krajowym traktowane jest jak prawo własności. Z tą normą prawną o charakterze prawa materialnego wiąże się interes prawny Zrzeszenia w dopuszczeniu do udziału w postępowaniu na prawach jego uczestnika, ponieważ wszyscy członkowie Zrzeszenia, którzy złożyli zgodnie z przepisami dekretu warszawskiego wnioski o przyznanie prawa użytkowania wieczystego, nabyli takie uprawnienia wobec swoich nieruchomości z mocy prawa, a ostateczne ukształtowanie się ich uprawnień stanie się dopiero przedmiotem przyszłych rozstrzygnięć Prezydenta m. st. Warszawy w drodze decyzji administracyjnych, a wynik tych postępowań oraz treść tych decyzji administracyjnych w istotnej mierze zależy od treści rozstrzygnięcia niniejszej skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 33 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) udział w charakterze uczestnika może zgłosić organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Przepis art. 25 § 4 p.p.s.a. stanowi, że zdolność sądową mają organizacje społeczne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób.
Warunkiem dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika nie jest zatem legitymowanie się przez nią własnym interesem prawnym w sprawie, lecz związek sprawy ze statutową działalnością takiej organizacji. Rozpoznanie wniosku wymaga zbadania, czy organizacja jest organizacją społeczną, o której mowa w art. 25 § 4 p.p.s.a. oraz czy przedmiotowa sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności.
Pojęcie organizacji społecznej nie zostało zdefiniowane, ich tworzenie wiąże się natomiast z realizacją wyrażonej w art. 12 Konstytucji zasady wolności zrzeszania, zgodnie z którą Rzeczpospolita Polska zapewnia wolność tworzenia i działania związków zawodowych, organizacji społeczno-zawodowych rolników, stowarzyszeń, ruchów obywatelskich, innych dobrowolnych zrzeszeń oraz fundacji. Także art. 58 Konstytucji stanowi, że każdemu zapewnia się wolność zrzeszania się, natomiast ustawy określają rodzaje zrzeszeń podlegających sądowej rejestracji, tryb tej rejestracji oraz formy nadzoru nad tymi zrzeszeniami. Organizacje społeczną cechować zatem musi pewien poziom zorganizowania, posiadanie aktu statutowego pozwalającego na identyfikację celów, trwałość organizacyjna.
Należy zwrócić uwagę, że w piśmiennictwie formułowana jest teza, że zdolność sądową w sprawach dotyczących interesów innych osób organizacja społeczna posiada gdy przepisy prawa dopuszczają udział takich organizacji w postępowaniu, którego wynik jest przedmiotem kontroli sądu, nie wykluczają organizacji tego rodzaju z takiego postępowania. Dokonując zatem oceny uprawnień podmiotu, który domaga się dopuszczenia w charakterze uczestnika postępowania, należy mieć również na względzie regulacje szczególne (por. M. Niezgódka-Medek w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2016 r., s. 156 oraz 195). W tym kontekście trzeba zauważyć, że decyzja poddana kontroli sądu administracyjnego została wydana w trybie regulowanym przepisami ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2017 r., poz. 718 ze zm.).
Przepis art. 38 ust. 1 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji stanowił, że w postępowaniu prowadzonym na jej podstawie, jakkolwiek w sprawach nieuregulowanych znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a., to z wyłączeniem w szczególności art. 31 k.p.a., regulującym udział organizacji społecznych w postępowaniu. Oznacza to, że w postępowaniu przed Komisją organizacja społeczna nie może brać udziału w sprawie dotyczącej innej osoby, w szczególności żądać dopuszczenia jej do udziału w tym postępowaniu.
Przedstawione powyżej stanowisko piśmiennictwa nie jest jednak wyłączne, nie znajduje także potwierdzenia w przesłankach określonych w art. 33 § 2 p.p.s.a. Jak zauważa J. P. Tarno, z art. 33 § 2 p.p.s.a. nie wynika, aby organizacja społeczna, która nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem rozstrzygnięcia administracyjnego zarówno z własnej woli, jak w z powodu przeszkód prawnych, nie mogła wziąć udziału w postępowaniu przed sądem (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 33). Relacja między przepisami k.p.a. i przepisami p.p.s.a. na tle spraw o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym była także przedmiotem rozważań w postanowieniu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 września 2009 r., II GZ 55/09. Wskazano w nim na autonomiczny charakter regulacji dotyczącej procedury sądowej, w tym odnoszącej się do udziału organizacji społecznej.
Sytuację prawną organizacji społecznej w postępowaniu sądowym wyznacza w pierwszej kolejności art. 9 p.p.s.a, zgodnie z którym organizacja społeczna, w zakresie swojej działalności statutowej, może brać udział w postępowaniu w przypadkach wymienionych w "niniejszej" ustawie, a więc w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przesłanki ewentualnego udziału organizacji społecznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym wynikają z postanowień art. 33 § 2 in fine w związku z art. 9 p.p.s.a. oraz rozwiązań ustrojowych sądownictwa administracyjnego. W powołanym postanowieniu siedmiu sędziów NSA wskazano, że zakres i przedmiot sądowej kontroli administracji, funkcja sądownictwa administracyjnego, wyznaczają interpretację reguł postępowania przed sądami administracyjnymi i zidentyfikowano, że udział organizacji społecznej służy zapewnieniu kontroli społecznej postępowania. Z tym stanowiskiem należy się zgodzić, możliwość wstąpienia do postępowania sądowego organizacji społecznej warunkowana jest przesłankami określonymi w ustawie p.p.s.a. i nie ma na nią wpływu to, czy zgodnie z regulacją szczególną organizacja taka ma możliwość uczestniczenia w postępowaniu przed organem administracji.
Postępowanie administracyjne i sądowe są odrębne zarówno co do celu i przedmiotu, jak i reguł postępowania. Uzupełniająco można też zauważyć, że przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. in principio odnosi się do klasy podmiotów, które nie brały udziału w postępowaniu poprzedzającym postępowanie sądowe. Akceptując przedstawione argumenty Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że art. 33 § 2 w zw. z art. 25 § 4 i art. 9 p.p.s.a. uzasadniają dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym organizacji społecznej również w sprawach dotyczących aktów wydanych w postępowaniu, w którym udział organizacji społecznej został wyłączony na mocy przepisu szczególnego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w postanowieniu NSA z 18 stycznia 2018 r., sygn. I OSK 2800/17 w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu, że udział organizacji społecznej zapewnia zasadniczo społeczną kontrolę działalności judykatury, pozwalając naświetlić i wyjaśnić sprawę z dodatkowych perspektyw, może to wpływać pozytywnie na realizację prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji), jak również na sprawność działania organów państwa, której zapewnienie stanowi wartość konstytucyjną (zob. preambuła Konstytucji).
Jednocześnie zapewnienie prawnej możliwości ubiegania się przez organizacje społeczne o dopuszczenie do udziału w postępowaniu stanowi wyraz koncepcji społeczeństwa obywatelskiego, pozwalając na wypowiedzenie się zainteresowanych sprawą grup interesu.
Wnioskujące o dopuszczenie do udziału w postępowaniu Zrzeszenie, zgodnie z zaświadczeniem z 3 kwietnia 2020 r. wydanym przez Biuro Administracji i Spraw Obywatelskich Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy, jest stowarzyszeniem zwykłym w rozumieniu ustawy z 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 713), które w dniu 7 lutego 2017 r. w trybie art. 40a ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo o stowarzyszeniach zostało wpisane do ewidencji stowarzyszeń zwykłych prowadzonej przez Prezydenta m. st. Warszawy pod nr [...]. Powyższe oznacza, że wnioskujące o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika postępowania sądowego Zrzeszenie jest organizacją społeczną w rozumieniu art. 25 § 4 p.p.s.a.
Kolejną przesłanką warunkującą dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu sądowym jest związek sprawy z zakresem statutowej działalności organizacji społecznej. O tym, że sprawa dotyczy zakresu statutowej działalności organizacji społecznej można mówić wówczas, gdy przedmiot postępowania wkracza w zakres działań organizacji społecznej, czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik. Mając na uwadze tezy powołanego wyżej postanowienia siedmiu sędziów NSA II GZ 55/09 Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje nadto, że znaczenie dla oceny wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie sądowoadministracyjnej ma nie tylko wykazanie, że sprawa dotyczy statutowej działalności organizacji, ale że za udziałem tym przemawia także interes społeczny.
Jak wynika ze statutu Zrzeszenia, jego celami są: "1. integracja środowiska osób dotkniętych skutkami dekretu;
- 2. restytucja prawowitej własności nieruchomości warszawskich;
- 3. promocja porządku prawnego dotyczącego nieruchomości warszawskich;
- 4. naprawa mentalnościowych szkód społecznych dotyczących własności oraz rozwiązanie konfliktu społecznego wokół dekretu". Natomiast statutowo określonymi sposobami realizacji celów statutowych Zrzeszenia są: 1. organizacja obiegu rzetelnej informacji na temat dekretu i jego skutków;
- 2. nieodpłatna pomoc prawna i inna dla osób dotkniętych działaniami dekretu;
- 3. występowanie z wnioskami, petycjami, oświadczeniami oraz postulatami do: a) instytucji prawnych w tym organów władzy ustawodawczej, wykonawczej oraz sądowej; b) organów samorządowych; c) a także do mediów w sprawach dotyczących dekretu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazane cele działalności statutowej Zrzeszenia odpowiadają zakresowi sprawy sądowoadministracyjnej, bowiem w statucie jako główne cele działalności zostały wskazane kwestie związane z restytucją nieruchomości warszawskich, promocją porządku prawnego dotyczącego nieruchomości warszawskich oraz pomocą prawną osobom dotkniętym skutkami działania dekretu warszawskiego, którymi są m.in. członkowie przedmiotowego Zrzeszenia. Forma realizacji tych celów: występowanie z wnioskami, stanowiskami oraz postulatami do instytucji, w tym organów sądowych, w celu zabezpieczenia interesu prawnego właścicieli nieruchomości warszawskich oraz organizowania obiegu rzetelnej wiedzy prawnej dotyczącej stanu prawnego nieruchomości warszawskich legitymują Zrzeszenie do występowania w charakterze uczestnika postępowania w tego typu sprawach. Nie sprzeciwia się temu również wzgląd na interes społeczny.
Sprawy dotyczące nieruchomości warszawskich mają dużą doniosłość społeczną, wiążą się często z konfliktem interesów między poprzednimi właścicielami nieruchomości warszawskich i ich aktualnymi najemcami oraz budzą społeczne kontrowersje, którym nie zawsze towarzyszy wiedza o stanie faktycznym i prawnym związanym ze skutkami działania dekretu. Towarzyszy temu erozja zaufania do działania organów władzy publicznej. Z tych także względów udział w postępowaniu sądowym organizacji społecznych reprezentujących różne grupy interesów leży w interesie społecznym.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 33 § 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o dopuszczeniu Zrzeszenia do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze uczestnika.