Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 14 grudnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę P. z siedzibą w [...] na pismo Ministra Kultury z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, argumentując, iż skarga jest niedopuszczalna.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że nie wnikając w prawidłowość dokonanej przez Ministra Kultury interpretacji przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, ze zm.) (dalej u.d.i.p), w wyniku której uznał on wniosek skarżącego o udostępnienie informacji za pozostający poza zakresem ww. ustawy, należy stwierdzić, że zaskarżone pismo Ministra Kultury nie stanowiło decyzji administracyjnej i w związku z tym nie mieści się we właściwości sądów administracyjnych określonej w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.). Wniosek podlega więc odrzuceniu zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie naruszenie:
- art. 3 § 2, art. 58 § 1 pkt 1, art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zdaniem skarżącego Sąd odrzucił skargę rozstrzygając jednocześnie w uzasadnieniu o merytorycznej zasadności skargi. Ponadto, skarżący stwierdził, że w przypadku uznania przez Sąd I instancji, że pismo Ministra Kultury nie stanowi decyzji administracyjnej, powinien był potraktować je jako inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z ustawy;
- art. 104 § 1, art. 105 § 1, art. 107 § 1, art. 127 § 3, art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) – zdaniem skarżącego pismo Ministra Kultury z dnia [...], jak również wcześniejsze pismo z dnia [...], należy uznać za decyzję administracyjną bądź o odmowie udostępnienia informacji publicznej, bądź o umorzeniu postępowania, w przypadku uznania, iż brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy;
- art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 175 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) – zdaniem skarżącego postanowienie Sądu I instancji pozbawiło go prawa do rozpatrzenia jego sprawy przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd;
- art.. 1 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. – zdaniem skarżącego Sąd I instancji odrzucając skargę nie dokonał rzetelnej analizy wniosku skierowanego do Ministra Kultury w świetle przepisów u.d.i.p.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Niezasadny jest argument skarżącego dotyczący naruszenia przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz Kodeksu postępowania administracyjnego.
W szczególności nie można się zgodzić z twierdzeniem skarżącego, jakoby pisma Ministra Kultury z dnia [...] oraz z dnia [...] należało uznać za decyzje administracyjne, odmawiające skarżącemu dostępu do informacji publicznej. Przesłanki do odmowy udostępnienia informacji publicznej określone zostały w art. 5 u.d.i.p. Należy do nich przede wszystkim konieczność ochrony informacji niejawnych, tajemnic ustawowo chronionych, jak również potrzeba ochrony prywatności osoby fizycznej oraz tajemnicy przedsiębiorcy. Uznanie przez Ministra Kultury, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie dotyczy de facto informacji objętych zakresem u.d.i.p., nie stanowi przesłanki do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto, nie można uznać, iż stwierdzenie przez organ administracji pozostawania wniosku o udostępnienie informacji poza zakresem u.d.i.p. stanowi władcze rozstrzygnięcie organu w sprawie prawa dostępu do informacji publicznej. Pisma Ministra Kultury nie zawierają więc jednego z elementów decyzji administracyjnej, jakim jest rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. W konsekwencji przyjętej przez organ interpretacji przepisów u.d.i.p., która nie była przedmiotem merytorycznej analizy Sądu, słuszna była rezygnacja z wydawania decyzji administracyjnej w tej sprawie i w związku z tym brak jest podstaw do potraktowania pism z dnia [...] i z dnia [...] jako decyzji administracyjnych.
Nie można się także zgodzić z argumentem skarżącego, iż organ administracji, stwierdzając, że brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, powinien był wydać decyzję o umorzeniu postępowania. Art. 16 ust. 1 u.d.i.p wprost wskazuje, że na jego podstawie decyzję o umorzeniu postępowania można wydać jedynie w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym: " jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się.". Nieprzekonujący jest również argument, zgodnie z którym organ powinien był umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 ust. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, ze względu na brak podstawy prawnej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Instytucja umorzenia postępowania ma na celu zakończenie wszczętych postępowań, które w wyniku różnych czynników nie mogą zostać rozstrzygnięte. Warunkiem jej zastosowania jest jednak wystąpienie tych czynników w trakcie toczącego się postępowania np. uchylenie podstaw prawnych do wydania rozstrzygnięcia w toczącej się sprawie. Instytucja umorzenia postępowania nie może być jednak stosowana w przypadku, kiedy organ nie wszczyna postępowania, uznając, iż nie ma podstaw prawnych do jego prowadzenia.
Nie można się również zgodzić z twierdzeniem skarżącego, iż Sąd I instancji powinien był potraktować zaskarżone pisma jako akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten mówi bowiem o czynnościach materialno-technicznych. Czynności te muszą dotyczyć stwierdzenia lub uznania obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a więc konieczne jest istnienie związku pomiędzy przepisem prawa przyznającym uprawnienie lub obowiązek a czynnością organu ich dotyczącą. Pisma Ministra Kultury informujące, że w jego opinii wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej nie mieści się w zakresie powołanej ustawy, nie mogą zostać uznane za czynności dotyczące uprawnienia lub obowiązku z niej wynikającego.
Należy także podkreślić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dokonał merytorycznej oceny skargi. Przeciwnie, w uzasadnieniu Sąd stwierdził wprost, iż kwestią nieistotną w rozstrzyganej sprawie jest to, czy Minister dokonał prawidłowej analizy złożonego wniosku i czy właściwie interpretuje przepisy u.d.i.p. Sąd I instancji nie rozstrzygnął czy informacja żądana przez skarżącego jest informacją w rozumieniu u.d.i.p., a jedynie wskazał, że organ administracji, stwierdzając brak możliwości zastosowania tej ustawy, słusznie wyjaśnił skarżącemu swoje stanowisko pismem, nie wydając decyzji na podstawie jej art. 16 ust.
- Nie można bowiem przyjąć, że organ administracji mógłby wydać decyzję na podstawie ustawy, której brak zastosowania w danej sprawie stwierdza.
Sąd I instancji nie rozstrzygnął więc, że niezasadne są wątpliwości skarżącego co do przyjętej przez Ministra Kultury interpretacji jego wniosku w świetle przepisów u.d.i.p., a jedynie, że przyjęty przez skarżącego tryb postępowania w przedmiotowej sprawie jest niedopuszczalny.
Niezasadny jest również argument skarżącego dotyczący naruszenia postanowień Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie pozbawienia prawa do rozpatrzenia sprawy przez sąd. W zaskarżonym postanowieniu Sąd I instancji stwierdził jedynie, że niedopuszczalna jest skarga na pismo Ministra Kultury stwierdzające, że wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej pozostaje w jego opinii poza zakresem u.d.i.p. Nie oznacza to, że skarżący nie ma innych możliwości poddania działania Ministra Kultury kontroli sądów administracyjnych. W świetle dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych należy przyjąć, iż w przypadku braku decyzji administracyjnej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej prawidłowość działania organu może zostać skontrolowana przez sąd administracyjny w drodze skargi na bezczynność tego organu. Prawo do rozpatrzenia sprawy skarżącego przez sąd nie zostało więc naruszone.
W związku z tym, że Sąd I instancji odrzucił skargę z powodu jej niedopuszczalności, bezzasadne są również argumenty skarżącego dotyczące naruszenia przepisów u.d.i.p.
W szczególności bezzasadny jest zarzut, że Sąd I instancji nie dokonał szczegółowej analizy czy informacje, których udostępnienia zażądał skarżący, są informacjami publicznymi w rozumieniu u.d.i.p. Należy stwierdzić, że Sąd odrzucając skargę z powodu jej niedopuszczalności słusznie nie dokonywał analizy merytorycznej zasadności działań Ministra Kultury.
W związku z powyższym Sąd podzielił pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 928/05.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.