Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 3254/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), oddalił skargę Gminy Trawniki na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 24 października 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z dnia 23 stycznia 2012 r., znak: [...] Wojewoda Lubelski, ponownie rozpatrując sprawę, stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Trawniki prawa własności nieruchomości położonej w miejscowości D. (obręb 3 D., ark. mapy 1,2, 3 i 4) oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], uregulowanej aktualnie w księdze wieczystej nr [...]. Organ I instancji, powołując się na decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 20 września 1973 r. w sprawie zatwierdzenia projektu scalania gruntów wsi D., stwierdził, że wskazane działki państwowe zostały wydzielone z przeznaczeniem pod drogi podczas scalania gruntów wsi D. w gminie Trawniki. Działki te nie posiadały w dniu 27 maja 1990 r. i nadal nie posiadają kategorii dróg publicznych. Dlatego mienie należało skomunalizować, na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm., dalej jako: "ustawa").
W odwołaniu od tej decyzji Gmina Trawniki zarzuciła, że organ I instancji nie wyjaśnił stanu faktycznego i prawnego mienia, w szczególności nie wykazał, że wymienione działki stanowiły w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa. Zdaniem strony, w sprawie nie zachodzi żadna przesłanka komunalizacyjna, opisana w art. 5 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy.
Po rozpatrzeniu odwołania Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przyjął na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 20 września 1973 r. w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi D., odpisu księgi wieczystej nr [...] oraz danych ujętych w rejestrze pomiarowo - klasyfikacyjnym wskazanego mienia, że przedmiotowe działki w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. stanowiły własność Skarbu Państwa i były gruntami znajdującymi się pod drogami, nieposiadającymi żadnej kategorii dróg publicznych. Organ odwoławczy podkreślił, że nie zostało wykazane w toku postępowania, aby grunty te były wówczas w zarządzie innej niż państwo, państwowej osoby prawnej lub służyły organowi państwowemu lub rządowemu (art. 11 ust 1 ustawy) W związku z tym, w ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, jako niewyłączone z komunalizacji grunty państwowe należące w tamtym czasie do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, podlegały, na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, skomunalizowaniu z mocy prawa na rzecz gminy miejsca ówczesnego ich położenia, czyli Gminy Trawniki.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina Trawniki wniosła o uchylenie powyższych decyzji w związku z naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy organ administracji nie wykazał, że przedmiotowe działki stanowiły mienie należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego oraz wobec braku zaistnienia przesłanek określonych w tym przepisie. Strona skarżąca zarzuciła również naruszenie ogólnych zasad postępowania poprzez błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, polegającą na wadliwym przyjęciu, że wskazane działki stanowiły mienie należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, podczas gdy z materiału dowodowego nie wynika wystąpienie tych przesłanek. Wskazała także na niedopuszczalne przeniesienie na stronę ciężaru dowodu ustalenia stanu mienia w dniu 27 maja 1990 r., podczas gdy jest to obowiązek ciążący z urzędu na organie administracji. Zarzuciła ponadto nierozpatrzenie wszystkich zarzutów odwołania oraz niewłaściwe określenie strony postępowania - Wójta Gminy Trawniki, w sytuacji, gdy stroną tą jest Gmina Trawniki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uzasadniając wskazany na wstępie wyrok oddalający skargę, wskazał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu jej wejścia w życie z mocy prawa mieniem właściwych gmin, jeżeli dalsze przepisy ustawy nie stanowią inaczej, przy czym użyte przez ustawodawcę w powołanym przepisie pojęcie "należące do", oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym. Oznacza to, że faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację mienia, która w trybie art. 5 ust. 1 następowała z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy.
Sąd I instancji wskazał, że o wyłączeniu mienia spod komunalizacji przesądza art. 11 tej ustawy. Stanowi on, że składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli:
- 1) służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej,
- 2) należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim,
- 3) należą do Państwowego Funduszu Ziemi.
Sąd I instancji uznał, że dokonana przez organy orzekające ocena, iż przedmiotowe działki w dniu wejścia w życie powołanej ustawy stanowiły mienie państwowe należące do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegały komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, jest prawidłowa. Stwierdził, że oczywistym jest, iż decydujące znaczenie dla komunalizacji w omawianym trybie ma stan prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., to jest w dniu 27 maja 1990 r. Podał, że w omawianym zakresie szczególnego znaczenia nabiera ustalenie, czy mienie to należało w tym czasie do podmiotu w normie tej wymienionego oraz czy nie zachodzą ustawowe wyłączenia, o których między innymi mowa w art. 11 ustawy. Zgodził się z organami orzekającymi, że wskazane działki, stanowiące mienie państwowe, należały do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.
Uznał, że wynika to z treści, obowiązującego w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74), zgodnie z którym terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tej sytuacji należały one do terenowego organu administracji państwowej, a tym samym podlegały komunalizacji z mocy prawa. Sąd I instancji wskazał także, że z treści decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 20 września 1973 r. wynika, że wymienione działki zostały wydzielone pod drogi. Taki stan prawny nieruchomości potwierdza zapis w księdze wieczystej KW [...], wskazujący tę decyzję jako podstawę nabycia prawa własności. Zauważył, że wbrew wątpliwościom skarżącej, sąd wieczystoksięgowy nie zakwestionował decyzji z dnia 20 września 1973 r. jako podstawy wpisu prawa własności Skarbu Państwa do wskazanych działek.
Podniósł, iż domniemanie zgodności wpisu prawa jawnego z księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym jest wzruszalne i może być obalone przez przeprowadzenie dowodu przeciwnego. Gmina nigdy wpisu do księgi wieczystej nie kwestionowała i nie składała też żadnych wniosków dowodowych zmierzających do obalenia domniemania wpisu. Za niezasadny Sąd I instancji uznał zarzut naruszenia przepisów postępowania w zakresie niewykazania "stanu faktycznego przedmiotowego mienia na dzień 27 maja 1990 r." gdyż w niniejszym postępowaniu istotnym jest stan prawny na tę datę a nie stan faktyczny, bowiem decyzja w przedmiocie komunalizacji ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, iż stwierdza ona fakt prawny, jaki zaistniał w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ww. ustawy.
Sąd wyjaśnił, że określenie "należące do", użyte w art. 5 ust. 1 ustawy oznacza przynależność mienia państwowego w sensie prawnym, a nie faktycznym, a zatem przynależność na podstawie określonego tytułu prawnego. Istotnym jest fakt "należenia" wskazanych działek w rozumieniu art. 5 ust. 1 powołanej ustawy do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w dniu 27 maja 1990 r., nie jako dróg, ale jako gruntu. W tej sytuacji, wobec nieprzekazania do dnia 31 grudnia 2005 r. spisu inwentaryzacyjnego nieruchomości, które stały się własnością gminy z mocy prawa, obowiązkiem organu było wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia własności nieruchomości.
Sąd wskazał też, że dokonanie zmian w ewidencji gruntów po dniu 27 maja 1990 r. nie stanowi przeszkody do stwierdzenia nabycia mienia z mocy prawa. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, Sąd I instancji podzielił zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 107 § 1 i 3 kpa, zarówno w zakresie niewłaściwego określenia strony jako Wójta Gminy Trawniki, zamiast Gminy Trawniki, jak i w zakresie uzasadnienia decyzji w kontekście nieodniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania. Uznał jednakże, że naruszenia te nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina Trawniki, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego zmianę i uchylenie decyzji organów obu instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
- I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego:
- - art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez wadliwą wykładnię i zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy, podczas gdy organy administracji nie wykazały, że przedmiotowe działki stanowiły mienie należące do konkretnej rady narodowej lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego oraz w sytuacji braku zaistnienia przesłanek określonych w tym przepisie;
- - art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez zastosowanie w sytuacji, gdy z materiału dowodowego nie wynika, aby przedmiotowe działki należały do terenowego organu administracji państwowej, a organy administracji nie prowadziły postępowania dowodowego w oparciu o ten przepis prawa materialnego;
- II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1. art. 151 w związku z art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z:
- - art. 80 kpa w zw. z art. 140 kpa poprzez błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, polegającą na przyjęciu za organami administracji, że przedmiotowe działki stanowiły mienie należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, podczas gdy z materiału dowodowego nie wynika wystąpienie przedmiotowych przesłanek;
- - art. 7 i 77 kpa w zw. z art. 140 kpa poprzez uznanie, że stanowisko Gminy Trawniki kwestionujące ustalenia poczynione przez organ pozostają bez znaczenia dla kierunku dalszego postępowania dowodowego, podczas gdy ustalenie stanu przedmiotowego mienia na dzień 27 maja 1990 r. jest obowiązkiem ciążącym na organie administracji z urzędu;
- - art. 107 § 1 kpa w zw. z art. 140 kpa polegającą błędnym uznaniu, że skutecznie podniesiony zarzut niewłaściwego określenia strony postępowania - Wójta Gminy Trawniki, podczas gdy stroną niniejszego postępowania jest Gmina Trawniki oraz nierozpoznania wszystkich zarzutów odwołania - nie mają wpływu na zapadłe rozstrzygnięcie, podczas gdy oznaczenie strony jest elementem decyzji o fundamentalnym znaczeniu, a nierozpoznanie wszystkich zarzutów odwołania świadczy o naruszeniu zasady dwuinstancyjności;
- 2. art. 141§ 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe ustalenie, że przedmiotem zaskarżonej decyzji są działki położone w miejscowości [...], podczas gdy zaskarżona decyzja dotyczy działek położonych w [...].
W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej argumentował, że dokonany w oparciu o decyzję z dnia 20 września 1973 r. wpis w księdze wieczystej świadczy jedynie o ujawnieniu Skarbu Państwa jako właściciela działek. Powyższe nie dowodzi w żaden sposób istnienia wszystkich przesłanek komunalizacji z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. Dodatkowo księga wieczysta została założona w 2008 r. również w oparciu o wypis i wyrys z rejestru gruntów z dnia 19 lutego 2008 r. tj. dokument, który nie istniał w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Zdaniem skarżące kasacyjnie, Sąd I instancji błędnie zastosował art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, gdyż przepis ten nie był przedmiotem analizy organów administracji obu instancji i nie stanowił podstawy prawnej decyzji. Ma to istotne znaczenie, ponieważ przepisy prawa materialnego określają kierunek prowadzonego postępowania dowodowego, a w rozpoznawanej sprawie nie ustalano, czy w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej przedmiotowe działki były w oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste.
Wbrew uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, treść art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami nie przesądza automatycznie, że przedmiotowe działki podlegały komunalizacji, a dokonana w tym zakresie wykładnia literalna jest błędna. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że organy administracji nie udokumentowały stanu prawnego działek w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Podniosła, że z dokumentu aktualnego na 1973 r. nie wynika, że Skarb Państwa był właścicielem wymienionych działek i nie może być on miarodajny dla oceny stanu prawnego istniejącego w dniu 27 maja 1990 r. Ponadto Wojewoda Lubelski wystąpił do Starosty Powiatowego w Świdniku z zapytaniem o stan prawny nieruchomości i uzyskał zaświadczenie stwierdzające, iż na tę datę działki te należały do Skarbu Państwa. Z treści decyzji scaleniowej nie sposób wywieść, iż dotyczy one dokładnie przedmiotowych działek. Wskazała, że doszło do naruszenia art. 7 i 77 kpa poprzez uznanie przez Sąd za prawidłowe przerzucenie na stronę ciężaru dowodu ustalenia stanu mienia w dniu 27 maja 1990 r. Zarzuciła, że Sąd błędnie wskazuje, że z punktu widzenia komunalizacji nie ma znaczenia charakter dróg obejmujących wskazane działki.
Sąd w treści uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia wskazał, że działki te nie stanowiły dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, a wykorzystywane są jako dojazd do poszczególnych działek zlokalizowanych wzdłuż tych dróg. Nie jest jasne na jakiej podstawie Sąd poczynił ww. ustalenia w sytuacji, gdy organy administracji pominęły kwestię wyjaśnienia, do jakiej kategorii dróg należą. Dalej skarżąca kasacyjnie zarzuciła, że uzasadnienie decyzji jest lakoniczne i niepełne, a także, że nie zostały rozpatrzone wszystkie zarzuty odwołania oraz niewłaściwie określono stronę postępowania - Wójta Gminy Trawniki, podczas gdy stroną tą jest Gmina Trawniki. Dodała też, że Gmina Trawniki w pełni podziela pogląd, iż zmiana numeracji działek nie stanowi negatywnej przesłanki komunalizacji, jednakże taka zmiana wymusza na organie administracji publicznej dokonanie szczegółowych analiz przeprowadzonych zmian w celu wykazania tożsamości działek objętych postępowaniem. Takie porównania nie zostały przeprowadzone, co zostało wadliwie zaakceptowane przez Sąd.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie to oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze.
W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy(pkt 2).
Stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego należy wykazać, na czym polegała dokonana przez sąd pierwszej instancji błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie przepisu oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa lub jakie powinno być właściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy przywołać przepisy tego prawa naruszone przez sąd, wskazać na czym polegało uchybienie tym przepisom i uzasadnić, dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, w związku z tym, w pierwszej kolejności wymagają oceny zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.
W tym zakresie wskazano zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. i w związku ze wskazanymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.
Skarżąca kasacyjnie naruszenie powyższych przepisów p.p.s.a wiąże z zaakceptowaniem przez Sąd I instancji (poprzez oddalenie skargi) trzech uchybień, których dopuściły się, jej zdaniem, organy administracji publicznej orzekające w sprawie.
Pierwszym z tych uchybień jest błędna ocena zgromadzonego materiału dowodowego, ponieważ z dokumentów zgromadzonych w sprawie nie można wyprowadzić wniosku, iż wskazane w decyzji mienie podlegające komunalizacji stanowi tożsame działki, z gruntami wydzielonymi jako drogi w toku postępowania scaleniowego, zatwierdzonego decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Lublinie z 1973 r. oraz nie można ustalić, jaki był stan prawny tych gruntów w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej
Powyższy zarzut nie może zostać uznany za uzasadniony. Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił, w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, jakie mienie podlegało komunalizacji, podkreślając, że użyte w powołanym przepisie pojęcie "należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym oraz, że faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki, uniemożliwiającej komunalizację mienia. Stwierdził także, że wymienione działki, stanowiące mienie państwowe, należały w dniu 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co wynikało z treści, obowiązującego w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zgodnie z którym terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste.
Sąd I instancji wskazał także, że z treści decyzji scaleniowej z dnia 20 września 1973 r. wynika, iż wymienione działki zostały wydzielone jako drogi i taki stan prawny nieruchomości potwierdza zapis w księdze wieczystej, wskazujący decyzję scaleniową jako podstawę nabycia prawa własności przez Skarb Państwa, a decyzja ta nie została przez sąd wieczystoksięgowy zakwestionowana.
Powyższą argumentację Sądu I instancji można dodatkowo wesprzeć wskazaniem, że na mocy art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3, poz. 13), obowiązującej w trakcie scalania gruntów wsi D., grunty wydzielone na cele miejscowej użyteczności publicznej oraz pod ulice i drogi wiejskie nie leżące w ciągu dróg państwowych przechodziły na własność Państwa, a zarząd tymi gruntami należał do organów prezydiów gromadzkich rad narodowych, chyba że zarząd ten na mocy innych przepisów przeszedł do właściwości innych organów.
Ponadto, należy mieć na uwadze, że mimo iż księga wieczysta dla tej nieruchomości założona została po 1990 r., to sąd wieczystoksięgowy z urzędu badał zasadność wpisu, jak i dołączone do wniosku dokumenty świadczące o prawie własności, a w tej sprawie jednym z tych dokumentów była właśnie decyzja scaleniowa. Wobec tego organy były związane wpisem prawa własności na rzecz Skarbu Państwa, które powstało z mocy samego prawa. A skoro nabycie własności nastąpiło z mocy samego prawa, nie było potrzeby gromadzenia w aktach innych dokumentów, prawo to potwierdzających.
Drugim uchybieniem w zakresie przepisów postępowania podnoszonym przez skarżącą kasacyjnie jest przerzucenie ciężaru dowodzenia na stronę w sytuacji, gdy postępowanie w sprawie prowadzone było z urzędu. Zarzut ten także nie jest uzasadniony. Wskazać należy, że zwłaszcza po zmianie brzmienia art. 7 k.p.a, dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz.
18) zwiększona została rola udziału stron w toku postępowania administracyjnego, tak aby zarówno mogły aktywniej wpływać na wyjaśnienie stanu faktycznego, jak i nie przenosiły całego ciężaru postępowania na organ procedujący w sprawie. Także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano, że obowiązki organów administracji publicznej w zakresie przeprowadzenia dowodów z urzędu celem odtworzenia prawdy obiektywnej nie sięgają tak daleko, by zwalniały stronę ze współudziału w zebraniu materiału dowodowego, a organ nie ma obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony (por. wyroki z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1933/08 i z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 273/10, dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl)).
Jeżeli strona w rozpoznawanej sprawie dysponowała dowodami istotnymi dla rozstrzygnięcia lub mogła wskazać ich ewentualne źródło, to winna była dowody te wskazać lub zawnioskować o ich przeprowadzenie. Jednakże w toku postępowania administracyjnego skarżąca kasacyjnie ograniczyła się jedynie do przesłania oświadczenia, że brak jest podstaw faktycznych i prawnych do wszczęcia i prowadzenia postępowania komunalizacyjnego oraz, że nie ma przesłanek do nabycia przez Gminę wskazanych nieruchomości, a działki nie są niezbędne do wykonywania zadań przez Gminę, nie są również związane z realizacją jej zadań, w związku z czym Gmina nie jest zainteresowana ich przejęciem. Trudno więc uznać, że strona postępowania administracyjnego podjęła jakiekolwiek działania umożliwiające uzupełnienie lub odmienną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego.
Trzecim uchybieniem wskazanym w ramach zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. jest błędne określenie przez organy strony postępowania oraz nierozpoznanie wszystkich zarzutów odwołania. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca kasacyjnie podniosła, że organ odwoławczy wskazał jako stronę Wójta Gminy Trawniki, podczas gdy stroną tą była Gmina Trawniki, co stanowić ma istotny błąd. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocenił, że zarzut ten, choć zasadny, nie miał wpływu na treść rozstrzygnięcia, nie mógł zatem stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Dodatkowo należy wyjaśnić, że w sentencji decyzji organy obu instancji prawidłowo stwierdziły nabycie z mocy prawa własności nieruchomości przez Gminę Trawniki, odwołanie od decyzji wniosła gmina reprezentowana przez wójta, gdyż z mocy art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, to wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Skoro więc komunalizacja mienia nastąpiła na rzecz Gminy Trawniki, a zatem prawidłowo określonego podmiotu i okoliczność ta nie budzi żadnych wątpliwości, wskazanie przez organ drugiej instancji, iż rozpoznał odwołanie wójta a nie gminy (mimo, że oczywistym jest, iż odwołanie wniosła gmina reprezentowana przez wójta), nie może skutkować uznaniem, że doszło do niewłaściwego określenia strony postępowania.
Natomiast nieodniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania i lakoniczne uzasadnienie decyzji organu odwoławczego stanowi uchybienie przepisom postępowania, ale w rozpoznawanej sprawie nie może być uznane za istotne, ponieważ, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, uchybienie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia.
W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wskazała, że Sąd I instancji błędnie ustalił, iż przedmiotem zaskarżonej decyzji były działki położone w miejscowości [...], podczas gdy decyzja dotyczyła działek położonych w [...]. Zarzut ten jest pozbawiony istotnych podstaw. Nie może bowiem budzić żadnych wątpliwości, że kontroli sądowoadministracyjnej podlegała decyzja komunalizacyjna dotycząca gruntów położonych w [...], a omyłkowe użycie przez Sąd I instancji w jednym fragmencie uzasadnienia innej nazwy miejscowości nie wpływa na ocenę prawidłowości wydanego w sprawie orzeczenia. Wyjaśnić także należy, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
Oznacza to, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi można uznać za usprawiedliwiony w sytuacji, kiedy sąd administracyjny nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z treści tego przepisu, z jakiego powodu wydał konkretny rodzaj orzeczenia. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. byłby skuteczny także wtedy, gdyby wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozwalała na jego kontrolę kasacyjną (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt II OSK 443/14, z dnia 9 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1733/14 i powołane w ich uzasadnieniach orzeczenia, dostępne pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka sytuacja niewątpliwie jednak nie zaistniała w rozpatrywanej sprawie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala jednoznacznie uznać, że zawiera ono wszystkie niezbędne elementy, o jakich mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., uwzględniając zarówno ustalony w sprawie stan faktyczny, ocenę prawną zaskarżonej decyzji z powołaniem się na właściwe przepisy prawa materialnego (art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości) i wyjaśnienie przesłanek ich zastosowania, a także wyjaśnienie podstawy prawnej orzeczenia, którą stanowił w tym przypadku art. 151 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny powyższy zarzut skargi kasacyjnej.
Skoro zarzuty dotyczący naruszenia przepisów postępowania okazały się nietrafne, należy przejść do oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego. Naruszenie to, rażące w ocenie autora skargi kasacyjnej, polegać miało na wadliwej wykładni i zastosowaniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz art. zastosowaniu 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w sytuacji, gdy z materiału dowodowego nie wynika, aby przedmiotowe działki należały do terenowego organu administracji państwowej, a organy administracji nie prowadziły postępowania dowodowego w oparciu o ten przepis prawa materialnego.
Wskazać zatem należy, że Sąd I instancji w sposób jednoznaczny wyjaśnił, dlaczego uznał, że doszło do spełnienia przesłanek komunalizacji mienia przewidzianych w art. 5 ust. 1 ustawy, przytaczając także treść normy wynikającej z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w oparciu o którą przyjął, że wskazana nieruchomość należała w dniu 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Dodatkowo ponownie przywołać należy regulacje wynikającą z art. 5 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów z 1968 r., zgodnie z którą grunty wydzielone podczas scalania na cele miejscowej użyteczności publicznej oraz pod ulice i drogi wiejskie nie leżące w ciągu dróg państwowych przechodziły na własność Państwa, a zarząd tymi gruntami należał do organów prezydiów gromadzkich rad narodowych, chyba że zarząd ten na podstawie innych przepisów przeszedł do właściwości innych organów.
Skoro grunty te już podczas postępowania scaleniowego przeszły z mocy samego prawa na własność Państwa i przekazane zostały w zarząd organom prezydiów właściwych rad narodowych, to zarzut niewykazania, że stanowią one mienie podmiotów określonych w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy jest całkowicie pozbawiony podstaw.
Ponadto, z dołączonego do akt sprawy odpisu zwykłego księgi wieczystej wynika, że w postępowaniu wieczystoksięgowym jako podstawę wpisu wskazano m.in. decyzję scaleniową z 1973 r. Świadczy to jednoznacznie, że decyzja ta były oceniana w toku tamtego postępowania i sąd uznał ją, obok innych dokumentów, za podstawę wpisu Skarbu Państwa jako właściciela gruntów. W księdze tej jako sposób korzystania z gruntów wpisano "dr – drogi". Takie sam sposób korzystania z komunalizowanego mienia w dniu 26 maja 1990 r. wynika z pisma Starosty Świdnickiego z dnia 18 maja 2011 r.
Wbrew zarzutom autora skargi kasacyjnej, również nieprzywołanie przez organy w rozstrzygnięciu przepisów ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie ma znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji, skoro podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.- Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, a rozważania Sądu I instancji odnoszące się do przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości związane były z pogłębieniem argumentacji dotyczącej przesłanki "należenia" gruntu do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.
W związku z powyższym, ponieważ zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nietrafne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a oddalił tę skargę, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.