Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1132/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], wydaną na podstawie art.138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosku J. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia [...] listopada 1978 r. nr [...] o przejęciu na rzecz Państwa gospodarstwa rolnego, położonego w A., obejmującego działki o nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 10,39 ha.
W uzasadnieniu decyzji Minister podał, iż J. K. dobrowolnie zrzekł się gospodarstwa o łącznej powierzchni 10,39 ha położonego w A., stanowiącego jego własność na podstawie Aktu Własności Ziemi z dnia [...] kwietnia 1976 r. Wyżej wymieniony w dniu [...] października 1978 r. wystąpił z wnioskiem o przejęcie tego gospodarstwa, podając, iż z powodu inwalidztwa swojego, jak i matki nie jest w stanie należycie uprawiać gruntów. Naczelnik Miasta i Gminy w O. uwzględnił wniosek J. K. i decyzją z dnia [...] listopada 1978 r., na podstawie art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140), orzekł o przejęciu na rzecz Państwa w zamian za rentę gospodarstwa rolnego o pow. 10,39 ha, składającego się z działek ew. o nr [...] i [...], położonego w A. W dniu [...] października 2008 r. były właściciel ww. gospodarstwa – J. K. wystąpił o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej ostatecznej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia [...] listopada 1978 r.
Organ naczelny stwierdził, iż stan faktyczny i prawny sprawy w dacie podjęcia decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego przez Państwo na podstawie art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, udokumentowany aktami sprawy, nie daje podstaw do stwierdzenia, że ostateczna decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w O. wydana została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Organ wyjaśnił, że powołany wyżej art. 45 ustawy stanowi, że w razie braku następców prawnych lub gdy następca nie spełnia warunków do przejęcia gospodarstwa, gospodarstwo rolne na wniosek rolnika przejmuje Państwo.
W ocenie organu, z akt sprawy wynika, że J. K. dobrowolnie zrzekł się przedmiotowego gospodarstwa, a we wniosku o przejęcie gospodarstwa za rentę podał, że ze względu na inwalidztwo swoje oraz matki gospodarstwo pozostanie bez opieki. Organ zauważył, że skarżący w treści wniosku nie wskazał, czy istnieli następcy prawni uprawnieni do przejęcia gospodarstwa.
Analizując treść uzasadnienia kontrolowanej decyzji z dnia [...] listopada 1978 r., Minister stwierdził, że wyraźnie wynika z niej, że J. K. nie miał następców prawnych. Skarżący okoliczności tej nie podważał zarówno w oświadczeniu z dnia [...] listopada 1978 r., jak i we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, zaś we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał, że związek małżeński zawarł w 1980 r., a więc po przejęciu gospodarstwa przez Państwo, z którego dopiero później zrodziły się dzieci.
Organ naczelny stwierdził, że wobec tego należało przyjąć, że w chwili przejęcia gospodarstwa J. K. nie posiadał następców prawnych w myśl ww. ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin. Zatem zostały spełnione wszystkie przesłanki kwalifikujące przedmiotowe gospodarstwo do przejęcia na rzecz Państwa, w związku z czym kontrolowana ostateczna decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w O. nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa. Organ nadto dodał, że obecnie nieruchomości wchodzące w skład tego gospodarstwa oznaczone są jako działki o nr ew. [...],[...],[...] i [...].
W odniesieniu do zarzutów skarżącego dotyczących obecnie niskich świadczeń rentowych za przekazane gospodarstwo, organ stwierdził, że fakt ten nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. K., domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi podniósł, że decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa jest krzywdząca i wywołuje u skarżącego poczucie rażącej niesprawiedliwości.
Zdaniem skarżącego, organ rozpatrując sprawę, nie wziął pod uwagę uwarunkowań wynikających z jego sytuacji osobistej.
W ocenie skarżącego, argumenty, na które powołał się organ w uzasadnieniu, a mianowicie okoliczność, że jego matka, jak i on byli schorowani i zachodziła obawa zaprzestania uprawy, nie są rzetelne. Skarżący zaznaczył, że jego matka z racji wieku i zrujnowania zdrowia w obozie koncentracyjnym była w takiej samej sytuacji zaraz po wojnie, jak i w dacie przejęcia gospodarstwa. Natomiast skarżący nie miał co uprawiać, gdyż ziemię rolną stanowiły tereny leśne i las. Z kolei, w dacie przekazania ziemi jej użytkowość była znikoma i nie dawała żadnej szansy utrzymania, a obecna użytkowość lasu może być źródłem wyjątkowej zamożności.
Toteż, według skarżącego, nie może dziwić, że z ziemi, której nie dało się uprawiać, nie mógł utrzymać siebie i matki ani założyć rodziny. Dopiero po śmierci matki ożenił się, mając [...] lata. Stwierdził, że w miejscu, w którym mieszka energię elektryczną doprowadzono w 2001 roku, a zatem w dacie przekazania gospodarstwa żył w trudnych warunkach socjalnych i społecznego wykluczenia.
Skarżący podniósł, że posiada następców prawnych – dwoje dorosłych dzieci, którzy aspirują do beneficjum w postaci majątku po poprzednikach prawnych i dlatego kwestionuje praktykę decyzyjną, że brak następcy prawnego w dacie przekazania gospodarstwa całkowicie wyklucza następców prawnych od ubiegania się o przejęcie nieruchomości, jak też nie przewiduje się rewizji decyzji, gdy następcy prawni pojawili się po wydaniu decyzji.
Zdaniem skarżącego, nie do zaakceptowania jest stan, w którym w obrocie prawnym pozostaje decyzja naruszająca podstawową zasadę, że prawa majątkowe przechodzą na następców prawnych, wbrew woli posiadającego tytuł prawny, którego go pozbawiono w szczególnych warunkach funkcjonowania państwa niebędącego państwem prawa. Ponadto podniósł, że w dacie przekazania gospodarstwa posiadał świadczenia z ubezpieczenia społecznego z tytułu inwalidztwa, a zatem nie można mówić o istnieniu jakiejkolwiek ekwiwalentności w zamian za przekazanie nieruchomości, jak również o proporcjonalności świadczenia.
W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Na wstępie Sąd I instancji wyjaśnił, że postępowanie administracyjne rozstrzygnięte zaskarżoną decyzją było postępowaniem nadzwyczajnym – wyjątkowym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnej. Sąd wyjaśnił, że za takim stanowiskiem – co do nadzwyczajnego charakteru tego postępowania – przemawia ustanowiona w art. 16 zdanie 1 k.p.a. zasada stabilności decyzji ostatecznych, a także wyrażona w zdaniu 2 tego przepisu reguła, że uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jak dalej stwierdził Sąd, jest ustalenie, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, z tą jednak uwagą, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję administracyjną w takim stopniu, że niezbędne jest jej wyeliminowanie z obrotu prawnego w taki sposób, jak gdyby nigdy nie została wydana.
WSA w Warszawie podkreślił, że zarówno w orzecznictwie NSA, jak i SN powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwić (por. wyrok NSA z 4 lipca 1996 r. II SA1621/95, wyrok SN z 22 października 1987 r. IIICRN 314/87 publik. OSP z. 1 poz. 4 z 1989 r.).
Wedle Sądu I instancji, przy tak zdefiniowanym pojęciu "rażącego naruszenia prawa" brak jest podstaw do zakwestionowania prawidłowości oceny organu, że nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia – w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia [...] listopada 1978 r. Jednocześnie Sąd przypomniał, że obowiązkiem organu nadzoru jest zbadanie, czy poddana kontroli ostateczna decyzja administracyjna narusza konkretny przepis prawa obowiązujący w dacie jej wydania, przy stanie faktycznym sprawy z dnia jej wydania, i jeżeli stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa, to musi ocenić, czy naruszenie to miało charakter rażący, czy też takiego charakteru nie miało (por. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92 i 436-466, ONSA 1993, nr 1, poz. 23).
W odniesieniu do powyższych rozważań Sąd I instancji podzielił w całości ustalenia oraz argumentację organu nadzoru prezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Zdaniem Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny wskazuje, że kwestionowana decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia [...] listopada 1978 r., orzekająca o przejęciu należącego do J. K. gospodarstwa rolnego na własność Państwa w zamian za rentę, została wydana w związku ze złożonym w tej sprawie wnioskiem z dnia [...] października 1978 r. i w pełni spełniała żądanie wniosku. WSA w Warszawie uznał, że ponad wszelką wątpliwość Naczelnik Miasta i Gminy w O. był upoważniony do wydania decyzji o przejęciu gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 45 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 40), który to przepis stanowił, że przejęcie gospodarstwa na własność Państwa następowało na wniosek rolnika, jeżeli nie miał on następców prawnych lub gdy następca prawny nie spełniał warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego albo odmówił jego przyjęcia.
W ocenie Sądu I instancji, w rozpatrywanej sprawie bezsporne było, że skarżący nie posiadał następców prawnych, w przejętym gospodarstwie mieszkał z matką i, jak sam stwierdził w swoim wniosku z dnia [...] października 1978 r., nie był wraz z matką w stanie prowadzić gospodarstwa ze względu na stan zdrowia i inwalidztwo. WSA w Warszawie ustalił, że skarżący nie zaprzeczył tym okolicznościom w późniejszych pismach, a co więcej – we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] lipca 2008 r. wyraźnie podał, że następcy prawni pojawili się po przejęciu gospodarstwa.
W tym zakresie Sąd I instancji odwołał się do dokumentów z akt sprawy, z których wynika, że skarżący w dniu [...] grudnia 1980 r. zawarł z M. K. związek małżeński, z którego zrodziło się dwoje dzieci – syn R. urodzony w dniu [...] 1979 r. oraz córka M. urodzona w dniu [...] 1982 r.
W związku z powyższym trafnie przyjęto, że kwestionowana decyzja z 1978 roku, wobec treści złożonego wniosku skarżącego o przejęcie gospodarstwa rolnego oraz braku następców prawnych w dniu jej wydania, nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu pkt 2 art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym oznacza to, że w wydanej w 1978 roku decyzji nie można dopatrzeć się też innych podstaw stwierdzenia jej nieważności przewidzianych w art. 156 § 1 k.p.a. W konsekwencji, zdaniem Sądu I instancji, zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi ocenić należało jako pozostającą w zgodzie z prawem.
Sąd zaznaczył przy tym, że tak dokonanej oceny nie mogą zmienić podnoszone w skardze okoliczności, a mianowicie: że skarżący obecnie posiada następców prawnych chętnych do przejęcia przedmiotowego gospodarstwa oraz że renta przyznana za przejęcie gospodarstwa jest niska, a nadto, że grunty leśne, wchodzące w skład tego gospodarstwa, przekazane Lasom Państwowym, obecnie mogą stanowić źródło zamożności. W tej części uzasadnienia Sąd odwołał się do swoich wcześniejszych wyjaśnień dotyczących ram czasowych, w których ocenia się ostateczną decyzję Naczelnika Miasta i Gminy O. z dnia [...] listopada 1978 r. Sąd ponownie wyjaśnił, że oceny tej dokonuje się według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu jej wydania. To zaś oznacza, że wszelkie zdarzenia faktyczne i prawne jakie zaszły po dniu [...] listopada 1978 r., nie mogły być brane pod uwagę przez organ nadzoru ani przez sąd administracyjny.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. K. reprezentowany przez adwokata A. K. Skarżący kasacyjnie, zaskarżając wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie oraz uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2009 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Skarżący kasacyjnie, wobec wydanego w sprawie wyroku oraz zaskarżonej do Sądu I instancji ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, sformułował zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. przepisu art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140), poprzez uznanie, że decyzja wydana w oparciu o ten przepis nie może być wzruszona w trybie stwierdzenia nieważności, mimo posiadania przez wnioskodawcę następców prawnych w dacie po wydaniu decyzji oraz poprzez pozbawienie tychże następców uprawnienia do sanacji stanu wyzbycia się ojcowizny.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik wywiódł kwalifikowaną wadliwość wydanej decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego z zasady słuszności. Uznał bowiem, że świadczenie uzyskane przez skarżącego w zamian za zdanie gospodarstwa rolnego nie było ekwiwalentne i równoważne.
Skarżący kasacyjnie podniósł, że już w dacie przejmowania gospodarstwa skarżący miał przyznane wcześniej świadczenie z ubezpieczenia społecznego (rentę wynikającą z zatrudnienia w tzw. uspołecznionym zakładzie pracy), a zatem przyznana renta w zamian za ziemię przekazaną Państwu nie była w istocie czymś, co skarżący otrzymał w zamian za przekazanie. W tej sytuacji doszło wyłącznie do zmiany tytułu i podstawy prawnej świadczenia, które skarżący już miał.
Wedle skarżącego kasacyjnie, skarżący został zmuszony do zdania gospodarstwa wskutek obciążeń podatkowych niewspółmiernych do "wydolności gospodarczej" wchodzącego w skład tego gospodarstwa gruntu (las i teren leśny). W ten sposób, zdaniem pełnomocnika, doszło do bezprawnego przymuszenia skarżącego do dokonania swoistej darowizny na rzecz Państwa 11 hektarów ziemi z wartościowym zasobem drzewno-leśnym.
Zdaniem pełnomocnika, wprawdzie skarżący nie miał następców w dacie wydania decyzji o przejęciu, niemniej jednak następcy ci oczekują naprawienia stanu wywołanego wadliwą decyzją, stanu przymuszenia w jakim znalazł się ich poprzednik prawny. W tym zakresie pełnomocnik odwołał się do orzecznictwa, zgodnie z którym nawet w sytuacji, gdy następcy istnieli i byli znani w dacie przejęcia gospodarstwa, a pominięto ich i decyzja wydana została wobec osoby nieżyjącej, decyzje takie były unieważniane, a grunty wracały do następców.
W ocenie skarżącego kasacyjnie, zasadnym jest również uznanie, że także i w sytuacji, gdy następcy pojawili się już po przejęciu gospodarstwa możliwa jest sanacja wydanej w tym przedmiocie decyzji, ponieważ stan rażącego naruszenia prawa przejawia się w samym braku przewidywania przez organ pojawienia się następców prawnych po dokonanym przejęciu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach określonych w § 2. W niniejszej sprawie żaden z tych przypadków nie ma miejsca. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny ocenia tylko zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzut naruszenia art. 45 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin nie jest zasadny. Słusznie Sąd I instancji wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż obowiązkiem organu nadzoru jest zbadanie, czy poddana kontroli ostateczna decyzja administracyjna narusza konkretny przepis prawa obowiązujący w dacie jej wydania, przy stanie faktycznym sprawy z dnia jej wydania, a jeżeli stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa, to musi ocenić, czy naruszenie to miało charakter rażący, czy też takiego charakteru nie miało.
Podkreślić należy, iż skarżący w dniu wydania badanej w postępowaniu nadzorczym decyzji, tj. w dniu [...] listopada 1978 r., nie posiadał następców prawnych. Skarżący zawarł bowiem [...] grudnia 1980 r. związek małżeński z M. K. Ze związku tego urodziło się dwoje dzieci – syn R. urodzony [...] 1979 r. oraz córka M. urodzona [...] 1982 r. W myśl zaś przepisu art. 45 cyt. ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin warunkiem przejęcia przez Państwo gospodarstwa rolnego był, obok wniosku rolnika, brak następców prawnych rolnika.
Skoro zatem skarżący złożył w dniu [...] października 1978 r. wniosek o przyjęcie gospodarstwa rolnego i nie posiadał ani w dniu złożenia wniosku, ani w dniu wydania kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w O. następców prawnych, to słusznie Sąd I instancji stwierdził, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że decyzja z dnia [...] listopada 1978 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Nie sposób w tej sytuacji uznać za słuszne stanowiska pełnomocnika skarżącego, iż Sąd I instancji, oceniając badaną decyzję, winien był uwzględnić to, że następcy prawni skarżącego zostali pozbawieni "uprawnienia do sanacji stanu wyzbycia się ojcowizny" oraz że emerytura rolnika, otrzymana w zamian za zdanie gospodarstwa, nie jest, w jego ocenie, świadczeniem ekwiwalentnym. Okoliczności te nie mogą być skutecznie podnoszone w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o przyjęciu na rzecz Państwa, w zamian za rentę, gospodarstwa rolnego, gdyż nie mieszczą się w hipotezie normy prawnej będącej podstawą wydania kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji.
Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę za nieuzasadnioną. Dlatego też, na podstawie art. 184 w związku z art. 183 § 1 – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.